中國對外援助財政預算管理改革探索

陳 曦

一、引言

對外援助是國家在全球范圍內配置財政資源以實現一定戰略目標的重要手段。百年未有之大變局下，對外援助已成為大國戰略競爭的主要戰場。對外援助財政預算體現國家對外援助戰略和政策，反映國家對外援助活動范圍和方向。在我國財政收支總體處于“緊平衡”狀態下，加快建立健全中國對外援助財政預算一體化管理制度，有利于充分發揮財政預算統籌對外援助資源、提高對外援助資源配置和使用效率的約束和指導作用，使對外援助更好地服務于國家總體外交和對外戰略。

二、中國的對外援助財政預算支出

從經濟學角度理解對外援助，是國際經濟活動中具有正向激勵性質的跨國資源流動，包括商品、服務、技術、資本等生產要素無償或低償的跨國轉移，以推動實現全球減貧和發展及服務國家對外戰略。我國對外援助始于1950年。70余年來，以國家財政支撐的對外援助在不同歷史時期為鞏固新生紅色政權、改善國際生存和發展環境、支持實行改革開放、深化市場化改革、配合“走出去戰略”、推動構建人類命運共同體提供了重要戰略保障。

(一)對外援助財政預算支出規模

1.總體資金規模。

比照經濟合作與發展組織-發展援助委員會定義的官方發展援助范疇(1)經濟合作與發展組織-發展援助委員會(Organization for Economic Cooperation and Development-Development Assistance Committee，OECD-DAC)所定義官方發展援助(Official Development Assistance，ODA)范疇具體參見OECD-DAC發布文件What is ODA，https://www.oecd.org/dac/stats/What-is-ODA.pdf.以此口徑統計方便文內與美國等世界主要大國官方發展援助規模做比較分析。，我國對外援助財政預算支出統計口徑包括一般公共預算中雙邊援助和多邊援助支出：雙邊援助為“對外援助”款下“對外援助優惠貸款貼息”項和“對外援助”項；多邊援助為“國際組織”款下“國際組織捐贈”項和“國際組織股金及基金”項(表1)。(2)本文統計“國際組織股金及基金”不包括亞投行，亞投行并未列入OECD-DAC多邊機構范疇。不包括債務減免(3)根據2011年《中國的對外援助》白皮書、《中國的對外援助(2014)》白皮書、2021年《新時代的中國國際發展合作》白皮書，我國國際債務減免共約312億元人民幣。，不包括兩優貸款，即“優貸”(對外援助優惠貸款)和“優買”(優惠出口買方信貸)。以此口徑計算，自1950年至2020年，我國雙邊對外援助財政預算支出約3 300億元人民幣，多邊對外援助財政預算支出約390億元人民幣，累計共約3 690億元人民幣。

表1 對外援助支出對應財政一般公共預算款項及其編碼

2.總體變化趨勢。

出于不同歷史時期的不同需求和戰略目標，我國對外援助財政預算支出規模在20世紀60—70年代和21世紀以來20年出現兩次快速增長期，2019年達到歷史峰值274億元人民幣，2020年略下降至272億元人民幣。其占GDP比重和占國家總體財政預算支出比重在20世紀60—70年代出現畸高后，呈現持續下降趨勢。從對外援助途徑來看，在相當長歷史時期我國均以雙邊形式實施對外援助，2019年達到歷史峰值215億元人民幣。1981年我國開始向聯合國提供國際組織捐贈，從而開啟了多邊對外援助進程，但一直規模較小。2012年十八大后，我國多邊對外援助才呈現快速增長趨勢，2020年達到峰值約67億美元(圖1)。

圖1 中國歷年對外援助金額及占GDP和國家財政預算支出比重

(二)對外援助財政預算支出歷史演變

1.20世紀50年代：鞏固新生紅色政權。

中華人民共和國成立伊始，對外援助主要任務是鞏固我國新生紅色政權。我國在美蘇冷戰對峙下貫徹向蘇聯“一邊倒”對外政策，黨中央決定首先向周邊社會主義友好國家提供對外援助。1950年首次向處于戰爭中的朝鮮和越南提供軍事援助和緊急人道主義物資援助。1955年萬隆會議后，為支持美蘇冷戰日益加劇局勢下第三世界國家民族獨立和主權安全，我國對外援助范圍逐步擴展到亞、非、東歐等其他民族主義國家。在中華人民共和國成立初期國家一窮二白、財力極其有限情況下，我國仍盡己所能提供對外援助。1950—1959年，我國對外援助財政預算支出總額約26億元人民幣，年度支出規模約1億～4億元人民幣，占GDP比重約0.1%～0.5%，占國家總體財政預算支出比重約0.6%～1.7%。

2.20世紀60—70年代：改善國際生存和發展環境。

50年代末至60年代，中蘇關系全面惡化，中美關系也處于封凍狀態。對外援助成為我國對抗美蘇兩超級大國威懾、積極拓展外交空間的主要政策工具。1964年初周恩來總理訪問亞非14國期間提出“中國政府對外經濟技術援助的八項原則”，重點支持亞非拉國家爭取民族獨立。我國對外援助范圍逐步擴大，并增加技術援助、成套項目等援助方式。我國援建坦贊鐵路、朝鮮平壤地下鐵路、中巴友誼公路等成套項目，成為傾全國之力鑄就的友誼豐碑。1971年我國恢復聯合國合法席位。1971—1975年，我國連續召開5次全國援外工作會議，黨中央國務院直接部署我國對外援助戰略方針，以擴大社會主義陣營影響力，推動我國重返國際社會。1960—1977年，我國對外援助財政預算支出由于受援國需求激增而導致急劇增長甚至出現畸高，支出總額約195億元人民幣，年度支出從1960年1.4億元人民幣增長至1973年55.8億元人民幣(按當年匯率換算與世界第一大對外援助國美國基本持平)，占GDP比重一度高達2%，占國家總體財政預算支出比重最高達到6.9%，給當時國家財政經濟造成較大負擔。

3.20世紀70年代末—80年代：支持實行改革開放。

1978年我國開啟改革開放歷史新時期，確立了以經濟建設為中心的基本國策。1979年中美正式建交后，我國外部環境也大為改善，開始奉行獨立自主的和平外交政策。1981年起中國開始積極參與聯合國多邊框架下的南南合作。為配合國內外總體戰略，黨中央于1983年和1988年召開第六、第七次全國援外工作會議，修正“文革”時期對外援助“左”傾做法，研究改革經濟援助管理體制。我國對外援助開始逐步轉型，從聚焦獨立、反霸等政治訴求轉向政治與經濟目標并重，從單向、無償援助轉向強調與受援國互利共贏。對外援助布局重新調整，受援范圍進一步擴大，成套項目和技術援助比重顯著提升，經濟技術合作形式更加多樣。1978—1989年，我國對外援助財政預算支出規模和兩個占比均迅速回落：支出總額約85億元人民幣，年度支出約10億～15億元人民幣，占GDP比重約0.1%～0.2%，占國家總體財政預算支出比重約0.5%～0.9%。

4.20世紀90年代：深化市場化改革。

1991年蘇聯解體、冷戰結束。1992年鄧小平南行講話明確了建立社會主義市場經濟體制的改革方向。為順應國際國內形勢變化，推動深化改革開放，我國對外援助進一步探索建立與市場經濟體制相適應的援外管理體系。1993年設立援外合資合作項目基金，支持中小企業與受援國企業開展合資合作。同年援外職能實施政企分開，引入招投標制度，建立資格準入、質量監管、風險管理等一整套援外項目管理體系。1995年推行財政貼息的對外援助優惠貸款，進一步推動企業開展互利合作。同年中央召開第八次全國援外工作會議，明確走出一條對外援助、貿易和投資相結合互利合作的新路子，開始集中免債。1990—1999年，我國對外援助財政預算支出規模穩步回升，兩個占比繼續下降：支出總額約260億元人民幣，年度支出約16億～40億元人民幣，占GDP比重約0.04%～0.08%，占國家總體財政預算支出比重約0.3%～0.5%。

5.21世紀初—十八大以前：配合“走出去戰略”。

2000年黨的十五屆五中全會召開，最終明確“走出去戰略”并將其上升到“關系我國發展全局和前途的重大戰略之舉”高度。2001年中國加入世界貿易組織，成為經濟增速最快的新興經濟體，國際地位顯著提升，開始全面引領與發展中國家南南合作進程。對外援助響應推動利用“兩個市場、兩種資源”，一方面加強雙邊務實合作，繼續創新援外方式、提高民生項目比重，與對外貿易和對外投資深度融合，為企業在境外開展貿易投資合作創造良好外部環境，夯實海外市場；另一方面顯著擴大多邊和區域合作力度，通過聯合國、中非合作會議、中國-東盟領導人會議、中國-葡語國家經貿合作會議、中國-阿拉伯國家合作論壇、中國-加勒比經貿合作會議、中國-太平洋島國經濟發展合作會議等平臺，宣布一系列援外舉措，大規模免除重債窮國和最不發達國家對華到期無息貸款債務。2010年第九次全國援外工作會議召開，肯定了我國60年對外援助樹立南南合作典范的光輝成就。2000—2011年，我國對外援助財政預算支出規模繼20世紀60、70年代后出現第二次迅速擴張，兩個占比依舊繼續下滑：支出總額約1 102 億元人民幣，年度支出從2000年45億元人民幣快速上升至2011年159億元人民幣，占GDP比重約0.03%～0.04%，占國家總體財政預算支出比重約0.1%～0.2%。

6.十八大以來：推動構建人類命運共同體。

十八大以來，中國發展進入新時代。我國對外援助順應時代要求向國際發展合作轉型，以推動構建人類命運共同體為崇高使命、以堅持正確義利觀為價值導向、以南南合作為基本定位、以共建“一帶一路”為重要平臺、以落實聯合國2030年可持續發展議程為重要方向，積極開展援建成套項目、物資、技術合作、人力資源開發合作、派遣醫療隊、派遣志愿者、提供緊急人道主義援助、減免債務。[1]2015年我國設立“南南合作援助基金”，支持發展中國家落實發展議程。2018年組建國家國際發展合作署，作為國務院直屬機構推動援外工作統一管理，加強對外援助戰略謀劃和統籌協調，大踏步深化援外體制機制改革。2012—2020年，我國對外援助財政預算支出規模波動增長，兩個占比持續走低：支出總額約2 022億元人民幣，年度支出約164億～274億元人民幣，占GDP比重約0.02%～0.03%，占國家總體財政預算支出比重約0.1%左右。其中，多邊援助規模增長迅速，從2011年約10億元人民幣迅速增長到2020年約67億元人民幣，占總體對外援助財政預算支出比重也從6%提升至近25%。

三、中國對外援助重大戰略意義與存在問題

70余年來，以國家財政支撐的對外援助秉持國際主義和人道主義精神，為國際共產主義運動和南方國家爭取民族獨立、人民解放和促進經濟社會可持續發展提供了有力支持。同時，對外援助也為我國各歷史時期開展對外工作和本國經濟社會發展發揮了無可替代的獨特作用。當前新冠肺炎疫情全球大流行推動國際政治經濟格局加速演化，美國拜登政府以對抗中國之名開啟美國對外戰略布局，并通過實施對外戰略推動與中國戰略競爭，中美大國戰略競爭時代正式開啟。作為國家對外戰略重要工具之一，我國對外援助財政預算支出規模難以匹配發展中大國地位及中美戰略競爭需求，對外援助財政預算管理體制機制不順也制約了對外援助更好地發揮綜合效應。

(一)大國戰略競爭凸現對外援助戰略工具作用

1.對外援助是推進大國外交和全球治理的壓艙石。

從中華人民共和國成立之初至20世紀80年代，我國曾長期處于遭受政治圍堵、經濟封鎖、貿易禁運的惡劣國際環境，對外援助是我國開展外交的重要依托，也是我國參與國際合作幾乎唯一的途徑。對外援助鼎力確保了我國元首外交及外交斗爭的順利進行，先后促成我國與數十國家建(復)交及重返聯合國等多邊機構，重獲參與全球治理權利。當前我國再次面臨日趨嚴峻的國際環境，以美國為代表的西方國家通過政治、軍事、安全、貿易、投資、技術、意識形態等多途徑對我國進行全方位戰略合圍。拜登執政伊始即宣布對中國啟動“極端競爭”，通過了匯總《緊急撥款法案》《無盡前沿法案》《戰略競爭法案》《保障美國未來法案》《迎接中國挑戰法案》的反華法律匯編《創新與競爭法案》[2]，全面升級對中國戰略競爭定位，將中國置于整個國家戰略中實施系統對抗。同時，拜登政府將對外援助與外交、經濟治國方略共同作為美國對外戰略的三大主要工具，大幅增長對外援助財政預算(4)拜登執政后在其首次總統自由裁量預算請求中即顯著提高國際事務預算，2022財年國際事務預算增幅12%，高于總體預算增幅(8%)4個百分點。按同比增幅估算美國2022財年經濟援助規模約為366億美元，按歷史平均比例估算軍事援助規模約為172億美元，即總體對外援助可達538億美元。按此趨勢，美國對外援助在拜登任期內將再次呈現21世紀初小布什政府迅猛增長態勢。，通過強化人權援外、氣候援外、衛生援外及對西半球援外等(5)2021年5月28日美國國際發展署就總統2022財年預算申請發布聲明，宣布美國對外援助七大重點議題，包括應對全球氣候變化危機，提升民主、人權和法治，恢復全球衛生領導地位，解決中美洲非正常移徙，加強全球人道主義援助，支持包容性經濟增長，投資于涉外人力資源。，全面打壓制裁中國紡織、光伏等產業，加大對厄瓜多爾等國發展融資力度以對中國主權債務進行置換，排除中國通信網絡、安全設備等軍民兩用物項供應鏈。[3]并通過重返世界衛生組織等多邊機構、提高多邊對外援助支出，全面振興美國全球影響力、重新主導全球治理規則制定權，企圖將中國排除在國際話語體系之外。國際政治經濟環境越趨冷，對外援助作為大國博弈和國家對外戰略工具作用越重要。在可能到來的新冷戰中，我國需要充分做好持久戰準備，也需要重新認識和定位對外援助在推進大國外交和全球治理中作為壓艙石的重要意義和作用。

2.對外援助是改善國際關系和發展環境的穩定器。

在冷戰時期，我國通過對外援助為支持廣大第三世界國家做出了巨大奉獻和犧牲，與非洲等傳統受援國結成了長期牢固的歷史性友誼，對外援助成為我國擺脫孤立封鎖、融入國際社會、培養知華友華力量的重要渠道。面對新冠肺炎疫情時代國際格局多極化、國際政治生態復雜化，拜登政府以民主價值觀為全球政策根基全面修復盟友關系，印太聯盟持續加固、美歐聯盟重新集結，對西半球領導力再次強化，對撒哈拉以南非洲以及中東伙伴關系穩定延續，以形成共同陣線不斷向中國施加政治和外交壓力。尤其在印太地區，拜登政府宣布其作為“優先作戰區”[4]，并積極尋求擴大美日印澳四方合作渠道，明確指出以對中國警戒為中心，逐步構建不再依賴中國的亞太供應鏈。[5]并通過擴大對印太地區軍事、基礎設施、氣候變化、衛生、人道主義援助和其他途徑發展融資，拉攏韓國、菲律賓、泰國、越南、印度尼西亞、新加坡、澳大利亞、新西蘭等國，呼吁充分運用印太司令部“太平洋威懾倡議”，實施更頻繁軍事對話、聯合演習及在海上安全、網絡安全、人權等共同利益上加強協調和合作，以共同應對作為“21世紀最強地緣政治考驗”的中國。[6]面對拜登政府糾集構建盟友和伙伴關系網絡，我國迫切需要重新喚起傳統受援國對我國70余年對外援助歷史成就的認同感和獲得感，并通過更有效有力有為的對外援助，在南南合作框架和南北對話機制下通過多邊、區域、三方、雙邊多渠道，與世界各國結成更牢固的利益同盟、獲得更廣泛國際社會支持、贏得更和平的國際發展環境，進而更好地維護國家總體安全、樹立負責任大國形象。

3.對外援助是促進國際貿易和跨國投資的戰略引擎。

改革開放以來，對外援助在促進我國企業及相關商品、服務、技術、資本、勞務走出去中發揮了“四兩撥千斤”的重要作用，廣大受援國成為我國重要的雙邊貿易、投資伙伴及資源能源供應地。大量企業通過執行援外任務邁出了開拓國際市場的第一步。據筆者粗略統計，2020年我國面向主要受援國出口貿易額占總額比重為15.6%，進口貿易額占比12.0%，2019年對外直接投資占比8.3%，對外工程承包占比49.0%，對外勞務合作占比20.9%，估算對外援助對出口貿易拉動比值1∶127，進口貿易拉動比值1∶78，對外直接投資拉動比值1∶4，對外工程承包拉動比值1∶37，對外勞務合作拉動比值1∶16。從當前全球環境來看，新冠肺炎疫情導致2020年國際貿易和跨國直接投資雙雙折戟(6)2020年國際貿易(進口+出口)總額由2019年51.0萬億跌至2020年44.9萬億，同比跌幅高達12%，占全球GDP比重也由2019年58.2%降至53.0%；跨國直接投資(外商直接投資IFDI+對外直接投資OFDI)流量僅2.0萬億美元，同比跌幅32.7%，占GDP比重降至2.4%。，拜登政府貿易政策基本延續美歐日三方圍繞WTO改革問題自2017年至今發表的七次三方聯合聲明[7]，宣稱針對“不公正”貿易行為做出快速有效制裁，包括補貼、強制技術轉讓、產能過剩、強迫和剝削性勞動等“貿易扭曲行為”，其制裁對象直指中國。[8]此外，拜登政府將推行15%全球企業最低稅率作為中產階級外交政策的關鍵部分，宣稱致力于重建全球稅收制度，結束稅收競爭和稅基侵蝕、利潤轉移壓力，激勵企業在美國國內擴大投資。[9]目前G20集團已就跨國企業利潤再分配和全球有效最低稅率雙支柱計劃達成歷史性協議[10]，推行全球企業最低稅率意味著跨國直接投資將結束“逐底競爭”，對于主要以超低稅率和免稅優惠吸引外商直接投資并提高全球競爭力的發展中國家而言，建立全球統一稅收“聯盟”，難免成為發達國家穩定稅收的“墊腳石”。作為2020年首次成為全球第一大外資流入國的中國，其吸引外資必然在一定程度上受到全球企業最低稅率影響。新時代下，在構建國內國際雙循環相互促進的新發展格局中，我國既需要深化供給側結構性改革，充分發揮我國超大規模市場優勢和內需潛力，也需認識到隨著逆全球化加劇，國家意志越來越深刻嵌入對外經濟活動中，政治博弈往往凌駕于經濟博弈之上，應更加重視以對外援助促貿易、促投資、促勞務、促企業走出去以及穩定海外資源能源供應市場的戰略作用，以“一帶一路”建設為平臺，為國內經濟增長和產業結構轉型升級開拓新市場、打造新動能。

(二)當前中國對外援助財政預算管理存在的問題

1.支出不足制約戰略目標實現。

對外援助支出規模是實現對外戰略目標的基本保障。與美國、日本、德國等世界主要大國官方發展援助相比，我國目前對外援助財政預算支出從規模到占GDP和總體財政預算支出比重都顯著偏低。近年來，俄羅斯、印度等新興經濟體也迅速擴大其對外援助規模，在兩個占比上均已超過我國。(7)美國、日本、德國、俄羅斯官方發展援助數據引自經濟合作與發展組織數據庫https://stats.oecd.org/；印度對外援助2009—2013數據引自https://www.devex.com/news/india-s-foreign-aid-program-catches-up-with-its-global-ambitions-80919，2014—2018數據引自https://www.oecd-ilibrary.org/sites/18b00a44en/index.html?itemId=/content/component/18b00a44-en#section-d1e47138；各國GDP和財政支出數據引自世界銀行開放數據庫https://data.worldbank.org/。從規模來看，21世紀以來美國、德國等發達國家均顯著提高其官方發展援助金額，雖然我國對外援助財政預算支出絕對值也有了較大幅度提升，但仍與美國、日本、德國等世界主要大國差距較大。近年我國對外援助財政預算年度支出基本穩定在35億～40億美元左右，而2020年美國官方發展援助金額近355億美元，德國284億美元，日本159億美元，為我國的5～10倍。從新興經濟體來看，2019年俄羅斯對外援助金額約12億美元，2017年印度近24億美元，與我國差距不斷縮小；從占GDP比重來看，2020年我國占比約0.027%，同年德國官方發展援助占比0.78%，日本0.33%，美國0.17%，為我國的6～30倍。2019年俄羅斯占比0.07%，2017年印度占比0.1%。我國對外援助支出占GDP比重不僅遠低于世界主要大國，也遠低于俄羅斯、印度等主要新興經濟體；從占國家總體財政預算支出比重來看，我國同樣過低，2020年僅0.1%，遠低于2018年德國5.2%、2019年日本1.8%、美國1%，其為我國的10～50倍。2019年俄羅斯占比0.24%，2017年印度占比0.6%，也均高于我國。在對外援助支出規模明顯偏低情況下，我國對外援助難以與美國等世界主要大國甚至印度等新興經濟體相抗衡，嚴重削弱了對外援助戰略工具作用。

2.部際統籌協調機制仍需完善。

我國目前有20余部門機構執行對外援助事權。2020年我國對外援助財政預算支出272億元人民幣中，約64%由商務部執行雙邊援助(內含軍事援助預算)，4%由其他部委執行專業領域雙邊援助；20%由財政部通過向聯合國、世界銀行等提供捐贈及股金和基金執行多邊援助，4%由其他部委向各國際組織捐贈執行多邊援助；其余8%為對外援助優惠貸款財政貼息。我國自2008年已建立由商務部、財政部、外交部以及衛健委等部門組成的對外援助部際協調機制，但各部門對外援助財政預算支出仍缺乏統籌管理。2018年國家國際發展合作署作為對外援助行政主管部門成立后，主要負責對外援助戰略方針、規劃和政策制定以及立項、監督與評估等工作，原有主要對外援助財政預算執行依然歸口原對外援助主管部門即商務部。雖然目前由國際發展合作署負責對外援助統籌協調工作，但尚未建立切實可行的雙邊與多邊對外援助、各專業領域對外援助財政預算管理的協同機制和平臺，導致各部門依然各行其是，對外援助工作整體合力弱化、綜合效應降低。

3.央地統籌協調機制有待恢復。

歷史上我國對外援助為中央和地方共同事權。1965年在華東、華北、東北和中南四大區成立對外經濟聯絡局，1971年設立地方對外援助專門管理機構。1982年各省區市基本撤銷單設援外管理機構，原有上下貫通的全國援外體系基本解體，未再恢復，此后對外援助歸屬中央事權。近年來，隨著“一帶一路”倡議深入推進，周邊國家戰略支點作用日趨凸顯。云南、廣西、西藏、新疆等邊疆省份與周邊國家國際合作不斷加強，地方對外援助形式和領域不斷拓展。在2020年抗疫援助中，地方對外援助撐起半壁江山，成為我國對外援助的重要力量。但當前地方對外援助并未納入對外援助頂層設計進行通盤考慮，中央和地方對外援助統籌協調機制亟待恢復。

4.財政預算制定缺乏系統性和科學性。

我國對外援助秉持的傳統原則是“受援國提出、受援國同意、受援國主導”，雖然其遵循“從不干涉他國內政，從不附加任何政治條件”的對外援助基本方針，但在一定程度上導致我國對外援助過分依從受援國需求、意愿并被其短期利益裹挾，形成受援國向我國駐外使館提援助需求，外交部門以外交需求施壓，對外援助項目匆忙立項上馬的惡性循環。近年外交需求過度增長導致對外援助承諾金額遠遠脫離財政預算控制。且一旦受援國政治生態發生變化，對外援助極有可能成為其要挾甚至抹黑攻訐的工具。我國對外援助財政預算制定缺乏自主意識，導致對外援助資金使用的碎片化、隨機化、短視化、粗略化，難以形成服務于我國總體外交和對外戰略的系統性、科學性、前瞻性、精細性對外援助體系。

四、對外援助財政預算管理的國際經驗

除對外援助財政預算支出規模，健全科學的財政預算管理制度是世界主要大國對外援助有序執行并發揮巨大政治經濟效益的基礎和核心。當前對外援助領域主要多邊機構經濟合作與發展組織發展援助委員會(OECD-DAC)以及世界主要大國均在對外援助實踐中不斷完善財政預算管理體系，形成了自上而下作規劃(預算統籌)、自下而上報請求(預算編制)、以項目管理為基礎(預算執行)、以績效評估為核心(預算調整)的“結果導向制”預算管理制度，其先進經驗值得我國借鑒。

(一)以系統規劃加強預算統籌

規劃是一國制定對外援助方針政策的龍頭和基石，也是國家實施對外援助活動的“公共契約”。自20世紀70年代起，美國、德國、日本等世界主要對外援助大國均已陸續形成健全的對外援助規劃體系，并以此統籌財政資源、形成預算分配方案，其中尤以美國為優。

1.制定多層級規劃體系。

作為世界第一大對外援助國，美國是最早開始制度化提供對外援助的國家。自1947年冷戰開啟、美國向西歐國家實施大規模援助行動——“馬歇爾計劃”至2020年，累計對外援助承諾近15 000億美元，累計對外援助財政預算支出13 602億美元(經濟援助支出9 283億美元，軍事援助支出4 319億美元)。2021財年對外援助財政預算約480億美元。(8)根據美國國際發展署對外援助探索者數據庫數據整理，https://explorer.usaid.gov/data。美國規模巨大的對外援助財政資源分配主要依據其系統健全的規劃體系。根據2006年《政府績效和結果法現代化法案》，聯邦機構須制定四年戰略規劃，并在總統就職后第二年2月前向公眾公布。美國國務院對外援助辦公室和國際發展署共同制定對外援助戰略規劃。規劃分為部門規劃(聯合戰略規劃)、局規劃(聯合區域戰略和職能局戰略)、國別規劃(綜合國別戰略)三個層級。聯合戰略規劃提出國務院和國際發展署兩個機構對外援助戰略目標和行動計劃，以確定政府優先事項。[11]在聯合戰略規劃指導下，國務院與國際發展署各區域局合作制定聯合區域戰略[12]，各職能局制定職能局戰略[13]，以闡明各區域和各領域對外援助的優先事項。(9)區域戰略包括撒哈拉以南非洲、中東和北非、東亞和太平洋、南亞和中亞、歐洲和歐亞大陸、西半球(北美洲、中美洲以及加勒比地區)、國際組織七個戰略。職能局戰略包括國務卿下屬的10個獨立辦公室和局，即執行秘書處，情報研究局，立法局，美國全球艾滋病協調與健康外交辦公室，禮賓辦公室主任，全球伙伴關系辦公室，法律顧問辦公室，公民權利辦公室，美國援外資源辦公室，秘書長全球婦女問題辦公室；以及負責管理軍備控制和國際安全，平民安全、民主與人權，經濟增長、能源與環境，管理，公共外交和公共事務6個副國務卿下屬的26個辦公室和局各自制定的戰略。軍備控制和國際安全領域包括軍備控制、核查與合規局，國際安全與不擴散局，政治軍事事務局；平民安全、民主與人權領域包括沖突與穩定行動局，反恐怖主義局，民主、人權與勞工局，國際麻醉品和執法事務局，人口、難民和移民局，監督和打擊人口販運辦公室；經濟增長、能源與環境領域包括經濟貿易局，能源資源局，海洋與國際環境和科學局，國務卿科學技術顧問辦公室；管理領域包括行政局，預算和計劃局，領事局，全球金融服務局，外交安全局，外國服務學院，人力資源局，醫療服務局，外交使團辦公室，海外建筑業務局；公共外交和公共事務領域包括教育和文化事務局，全球公共事務局，全球參與中心。在以上兩個層級規劃指導下，綜合國別戰略旨在明確美國在某一特定國家對外援助的優先事項以及推動優先事項的具體行動計劃。美國駐外使館為制定綜合國別戰略提供信息，并負責與其他在該國活動的美國機構協調，共同制定國別目標。

2.依據規劃形成預算方案。

以上三層級規劃是美國對外援助獲得聯邦財政撥款的基本依據。美國對外援助屬國際事務預算項下，其中約90%用于支持國務院和國際發展署從事對外援助活動。[14]各區域局、職能局和使館基于各層級規劃制定的目標和行動計劃制定預算請求，并向國務院提交各自預算請求。國務院對外援助辦公室進行綜合考慮和權衡形成對外援助預算，并會同國際發展署共同向國會提交對外援助預算請求。預算請求應包括上一財年(或過去幾個財年)、本財年的數據，以反映長期預算決策的影響。[15]

(二)以理性決策約束預算編制

控制財政支出規模、優化財政支出結構、提高財政支出效率是各國政府財政預算管理改革始終追求的關鍵目標。對外援助作為一種外溢性公共產品供給，其財政支出規模、結構和有效性長期廣泛受到政府和公眾關注，尤其是在經濟下行或財政收支矛盾加大時期更易備受爭議和質疑。公認有利于達成控制規模、理性決策、機動靈活目標的零基預算被逐步引入對外援助領域預算編制，嚴格規范的預算審查程序也有力保障了對外援助預算編制的合理性和合法性。

1.廣泛推進零基預算。

零基預算是不考慮過去的預算項目和收支水平，以零為基點編制的預算。與增量預算不同，零基預算不受以往預算安排情況影響，一切從實際出發，逐項審議預算年度內各項費用內容及其開支標準，并結合財力狀況，在綜合平衡基礎上編制預算的一種現代預算編制方法。自20世紀80年代末起，國際貨幣基金組織[16]、經濟合作與發展組織[17]、世界銀行[18]、亞洲開發銀行[19]等均探討了在國際發展援助中應用零基預算的可行性問題。2013年菲律賓開始在其對外援助等外交事務中采用零基預算。[20]2018年英國國際發展部規定所有對外援助項目財政支出均需考察其必要性，評估其資金水平和增量、資源需求、活動目標、成本收益，然后按照評估結果對其進行排序并編制預算。[21]2018年美國國際發展署啟動了零基預算工作，繼續強化以項目為核心的預算約束和管理[22]，并于2021年要求在制定國別戰略中使用零基預算，旨在精準確定美國在各個國家特派使團的供資需求，更好地使供資需求與使團實際優先事項和“自力更生之旅”國別戰略保持一致。[23]

2.嚴格財政預算審查。

嚴格規范的財政預算審查制度是保障對外援助財政預算支出合法合理的基礎：在美國，對外援助預算請求通常是在會計年度(財年)開始之前兩年2月提出。國務院對機構預算進行匯總、分析和論證，在9月中旬提交給管理和預算辦公室。管理和預算辦公室從9月中旬到11月下旬在整個聯邦預算范圍內分析每個機構提交預算申請，經詳細審查、聽證、溝通和修改，確定機構預算。次年2月總統向國會提交總體預算要求，各機構提供更詳細的國會預算論證，以配合總統預算。國會聽證會期間將制定國會預算決議，指導撥款委員會開展工作。國會通過撥款法案為下一財年聯邦政府提供資金。外國事務撥款小組委員會負責向國務院撥付資金。預算和管理辦公室根據計劃、項目和行動確定國務院可使用的資金量；[15]在英國，財政部代表議會運作公共財政支出授權框架，如果某部門執行大量對外援助支出，其項目計劃必須經過財政部批準，并指定一名專職負責對外援助的高級責任人，負責監管該部門對外援助預算編制和風險控制，確保該部門對外援助財政預算編制符合經合組織發展援助委員會資格標準，并遵守英國政府對外援助政策。此外英國還設立了跨政府部長級基金委員會，負責確定對外援助項目優先順序和批準年度撥款。[21]

(三)以全流程管理規范預算執行

管理貫穿整個對外援助項目生命周期，旨在不斷提高對外援助財政資源分配和使用的效率。完善的項目設計方案和貫穿項目全周期的評估體系在對外援助預算執行中發揮著至關重要的作用。

1.優化項目設計方案。

項目設計直接關乎是否可以使對外援助財政預算資金轉化為更好、更公平、更可持續的發展成果，并確保其支持實現更廣泛的外交政策目標。美國國務院開發了項目設計和管理工具包以指導對外援助項目設計、監測和評估管理。[24]其指明項目設計必須保證戰略規劃目標的一致性，結合情境分析(對可能影響項目的政治、經濟、文化、環境、安全、基礎設施等相關條件進行評估)、探討要解決的問題、確定項目目標、創建項目邏輯模型(闡明如何實現項目目標，設定預期結果以建立可監控和評估的基礎)并制定項目章程(基本信息、利益相關者、關鍵可交付成果、推進時間表)。[25]

2.實行全周期監測和評估。

項目監測旨在確定對外援助預算執行工作是否步入正軌，或是否需要及時糾正或調整預算以提高效率或效力，還可以表明何時需要進行評估工作。在美國，國務院所有局和獨立辦公室均需制定監測計劃，每年根據關鍵業績指標或關鍵時間節點，持續收集相關數據。美國參議院第115—282號報告指示國務院國務卿和國際發展署署長應聯合向國會提交項目評估質量、成本和其他事項報告，審查對外援助項目評估質量，項目評估可持續性程度，保障進行可持續性評估所需資源，提出在未來計劃和決策中如何使用評估結果；[26]日本也在項目層面建立了強大的監測和評估機制，所有對外援助項目都必須進行事前、事中和事后評估。[27]關于評估體系構建，經合組織發展援助委員會于1991年首先發布評估標準，其塑造了過去30年國際發展評估體系，被廣泛認為在提高全球援助評估質量方面發揮著核心作用，并成為各國構建其評估體系的范本。2021年更新的發展評估網絡制定了適應性、協同性、有效性、效率、影響和可持續性六項對外援助項目評估標準：適應性是評估項目對其所在地經濟、環境、社會、政治條件可能產生的任何變化；協同性是評估項目與受援國其他發展項目之間的協同作用和相互聯系；有效性是評估項目實現或預期實現其目標和結果的程度；效率是評估項目投入(資金、知識、技能、資源、時間等)轉化為產出和成果的情況；影響是評估項目已產生或預期產生顯著積極或消極、有意識或無意識對受援國福祉、人權、性別平等和環境等的潛在影響；可持續性是評估項目維持長期凈收益所需財務、經濟、社會、環境和制度的能力。[28]

(四)以實施效果指導預算調整

實施效果跟蹤和反饋對于衡量對外援助財政預算支出有效性至關重要。通過建立對外援助財政預算支出績效指標以及對援助受益人信息反饋數據進行系統分析，可以獲取可能影響實施進展和未來預期成果的經驗和教訓，為調整和完善對外援助財政預算提供參考和依據。

1.加強績效管理。

績效管理是對援助國財政預算支出質量的評價，為結果導向制的財政預算決策提供依據。從宏觀財政預算績效角度，經典的績效評估是四個維度的援助 “鉆石模型”，包括官方發展援助支出占國民總收入比率(表征援助相對規模)、贈與指數(表征援助優惠程度)、最不發達國家援助比率(表征對國際社會貢獻程度)和非捆綁率(表征受援國資金使用自由度)。四組數據在坐標軸上組成一個四邊形，各邊長變化可以表征援助質量高低與變化，越外擴表示援助質量越高。[29]從微觀項目執行績效角度，英國國際發展部制定了14個重點指標衡量對外援助成果、產出、投入、質量和財務情況，所有指標都與國際發展部和財政部制定的援助戰略直接相關。[30]德國經濟合作與發展部目前也致力于制定更具有約束力和更廣泛的定性和定量質量標準指標，并加強其綜合數據管理系統以更好地實施基于績效結果的管理。[31]美國《2020財年對外援助標準指標》共設置了和平與安全、民主與治理、衛生健康、教育和社會服務、經濟增長、人道主義援助六類共232項績效指標[32]，以說明美國對外援助為什么以及在多大程度上實現了戰略目標。

2.重視信息反饋。

信息反饋是對受援國受益人發展情況進行評價以指導對外援助財政預算調整，受益人分為個體受益人和機構受益人(政府或非政府組織)。[33]其首先應確保執行伙伴擁有收集和回應受益人反饋的有效渠道。美國國務院所有局和獨立辦公室都須設置系統收集受益人及其對干預措施反應的信息系統，以提高項目績效和影響。反饋系統包括：要求對外援助項目執行伙伴說明如何將受益人反饋納入預算請求，并在季度和年終報告中概述進展情況；在項目設計和實施階段，要求概述執行伙伴收集和使用受益人反饋的方法；資助和研究改善受益人反饋系統的工作；對受益人反饋信息進行專門評估；通過訪談或召開研討會，監測受益人反饋信息收集情況。

五、推進中國對外援助財政預算管理改革的政策建議

新冠肺炎疫情全球大流行推動世界百年未有之大變局加速演進，對外援助作為國家總體外交和對外戰略政策手段作用更加凸顯，國內外形勢變化倒逼我國加速深化對外援助體制機制改革。2021年4月13日發布的《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》(國發〔2021〕5號)指出：“規范預算支出管理，推進財政預算支出標準化”“堅持量入為出原則，積極運用零基預算理念，打破支出固化僵化格局，合理確定支出預算規模，調整完善相關重點支出的預算編制程序，不再與財政收支增幅或生產總值層層掛鉤”。[34]作為推進對外援助治理體系和治理能力現代化、提升對外援助戰略作用和綜合效應的基礎和重要支柱，對外援助財政預算管理制度改革應首當其沖。

(一)調整對外援助財政預算支出規模和結構

逐步形成與我國世界第二大經濟體和世界最大發展中國家責任與能力相匹配的對外援助財政預算支出規模，不斷推動對外援助財政預算支出布局優化和結構調整。

1.適度擴大對外援助財政預算支出規模。

作為世界第二大經濟體，當前國際社會對我國更多履行國際責任呼聲漸高。而作為世界最大發展中國家，不平衡不充分、“大而不強”的發展形態需要我國堅持發展中國家地位不動搖，不與美國等發達國家進行簡單類比。目前我國對外援助財政預算支出過低確為客觀事實，可適度擴大我國對外援助年度財政預算支出規模。按照近年俄羅斯、印度等新興經濟體對外援助占GDP比重0.07%～0.1%區間、占國家總體財政預算支出比重0.03%～0.06%區間進行調整，我國對外援助年度財政預算支出規模可達到700億～1 000億人民幣，以滿足國家總體外交和對外戰略以及履行負責任大國義務需求，不斷增強我國在國際發展合作領域影響力和話語權。

2.合理調整對外援助財政預算支出結構。

打破對外援助支出結構固化僵化格局，在對外援助領域推進零基預算制度。每年從零開始編制對外援助預算，根據援外項目重要性確定預算安排優先性。根據上一財年對外援助預算完成情況，調整和編制下一財年預算，逐期滾動向前推進。加大對外援助服務國家重大對外戰略預算保障；對外援助預算安排堅持靶向發力不“撒胡椒面”，突出重點區域、重點國別和重點領域、重點議題；平衡大型基礎設施和公共設施成套項目(我國傳統優勢)與“小而美”民生項目比例，強化對具有強正溢出效應對外援助項目預算支持；預留應對緊急人道主義援助等重大突發事件可采用相機抉擇的預算支出空間；繼續擴大多邊援助力度和比例(參考美國多邊援助占比30%，俄羅斯多邊援助占比40%)，積極通過多邊援助參與國際治理。

(二)實現對外援助財政預算管理一體化

充分發揮對外援助財政預算管理統籌資源作用，堅持預算法定、強化預算約束。建立包括基礎信息管理、項目庫管理、預算編制、預算批復、預算調整和調劑、預算執行、會計核算、決算和報告在內的對外援助財政預算管理一體化流程，實現對外援助財政預算從資金源頭到使用末端的全過程、全鏈條、全方位管理。

1.健全對外援助戰略規劃體系。

以編制“十四五”對外援助規劃為契機，逐步建立由長期戰略規劃、五年規劃、區域規劃、領域規劃、國別規劃構成的對外援助綜合規劃體系。系統分析全球政治經濟和國際發展援助格局、挑戰和演變趨勢；全面評估我國對外援助優勢、劣勢以及面臨的機遇和威脅；從國際和國內兩個層面明確我國對外援助戰略目標，為我國對外援助活動指明基本方向；形成系統戰略布局和行動計劃，保障戰略目標清晰、有效、精準指導對外援助實踐；確保將對外援助財政預算資源集中用于落實國家對外戰略和直接威脅我國發展利益的全球重大挑戰上。

2.制定對外援助中期財政規劃。

加強對外援助中期財政規劃管理，制定對外援助中期財政規劃，與“十四五”對外援助規劃緊密銜接。強化對外援助中期財政規劃對年度財政預算約束，保障跨年度預算平衡；對于各類確定的中長期對外援助支出事項和跨年度對外援助項目，需將項目全生命周期內對財政預算支出影響納入中期財政規劃，并細化制定其年度預算安排；制定消除對外援助承諾資金與預算資金剪刀差辦法，并在中期財政規劃中如實反映。

3.促進對外援助年度財政預算編制科學化、精細化。

依據對外援助各層級規劃和中期財政規劃，落實并細化對外援助年度財政預算編制，引入零基預算方法自下而上編制預算，并形成從編制到決策的閉環設計。各對外援助執行部門根據其對外援助目標和職責對項目進行優先排序并提供詳細項目資料，形成預算編制基礎決策包，交由對外援助主管部門進行統一整合。對外援助主管部門應整合各執行部門預算編制基礎決策清單，并進行綜合評估和綜合排序，呈報中央外事工作委員會。中央外事工作委員會結合國家整體對外援助戰略目標進行調整并決定最終預算編制方案。

4.推進部際和央地對外援助財政預算管理標準化。

增強對外援助宏觀調控能力，保障全國對外援助戰略、政策、制度與行動的協調性、連貫性和一致性。統一對外援助主管部門和各執行部門、中央和地方對外援助財政預算管理規則和管理要素；各級各部門及所屬單位依法依規將各類對外援助行為納入部門和單位預算；建立對外援助綜合信息平臺，實現全國對外援助財政預算數據的系統對接、共享共用、集中管理；編制匯總真實完整的全國對外援助預算，動態實時反映全國對外援助預算資源的分配、撥付和使用情況。

5.實施對外援助項目全生命周期管理。

將項目作為對外援助財政預算管理基本單元，對外援助財政預算支出全部以項目形式納入預算項目庫，依托項目庫對對外援助項目前期謀劃、項目儲備、預算編制、項目實施、項目結束和終止全生命周期實施管理。做實做細對外援助項目儲備，按期完成可行性研究論證、具體實施計劃等前期工作，提高項目儲備質量和成熟度，做到預算一經批準即可實施；強化對外援助財政預算對項目執行控制，堅持先有預算后有支出，嚴禁超預算、無預算安排支出；規范對外援助預算調劑行為；強化對外援助項目績效評估，將項目績效作為下一財年制定和調整預算分配的依據，加快推進對外援助項目要素、績效指標等標準化、規范化；利用監測數據提高透明度和問責制，衡量對外援助戰略、布局和行動是否達到預期目標，確保責任落實到位，并為對外援助政策和行動調整提供信息反饋；建立風險分析和動態調整機制，及時應對形勢變化和突發威脅，有序調整對外援助項目活動。