天水市河湖水域岸線管理保護現狀和對策探討

周文婧

（天水市河湖事務服務中心，甘肅 天水 741000）

一、基本情況

天水市位于甘肅省東南部，地處陜、甘、川三省交界處，是隴東南經濟文化物流中心、國家歷史文化名城、中國優秀旅游城市、絲綢之路經濟帶重要節點城市，素有“羲皇故里”“隴上江南”之美譽。轄兩區五縣，分別為秦州、麥積兩區和武山、甘谷、秦安、清水、張家川回族自治縣，總面積1.43 萬平方公里，總人口382 萬。

隨著經濟社會的發展，水域岸線界限不清，權屬不明等原因造成的問題矛盾突出。強化水域岸線管理是天水市全面落實河長制七大任務之一[1]，圍繞河湖長制重點工作任務，全市開展多項重點整治工作，嚴格水域岸線等水生態空間管控，加強河流岸線生態環境修復，改善水生態環境，讓岸線居民共享生態治理成果，早日實現“水清、河暢、堤固、岸綠、景美”的目標。

二、水域岸線管理保護現狀

（一）完成河湖管理范圍劃定

為進一步建立范圍清晰、權屬明晰、責任落實的河湖管理保護責任體系，天水市積極開展河湖管理范圍劃定工作。依據《水法》《防洪法》《土地管理法》《河道管理條例》及甘肅省地方標準《河湖及水利工程土地劃界標準》等法律法規和相關技術標準，分河流、湖泊，按有堤防、無堤防河段劃定管理范圍。有堤防或有治理規劃堤防的河段，管理范圍為兩岸堤防之間的水域、沙洲、灘地(包括可耕地、林地等)、行洪區、兩岸堤防及護堤地。無堤防的河段，管理范圍為歷史最高洪水位或者設計洪水位之間的水域、沙洲、灘地和行洪區[2]。河湖管理范圍劃定的完成，夯實河湖水域空間管控的基礎。目前，河湖管理范圍確權登記工作正在由自然資源確權登記機構分級負責開展。

（二）岸線保護與利用規劃正在編制

編制河湖岸線保護與利用規劃，劃定岸線功能分區，是加強岸線空間管控的重要基礎，是推動岸線有效保護和合理利用的重要措施[3]。目前，全市27 條重點河流（段）岸線保護與利用規劃初稿已編制完成，通過技術審查、征求意見等正在修改完善，預計6 月底前完成編制并批復實施，將為岸線空間管控提供依據。

（三）岸線利用項目專項整治持續推進

為深入貫徹落實習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上的重要講話精神，切實加強黃河流域河湖岸線保護，2020 年4 月，按照水利部、省水利廳安排部署，天水市開展河湖岸線利用項目專項整治行動，重點針對流經我市的黃河第一大支流渭河，主要查清河道管理范圍內已建、在建的岸線利用項目，包括跨河、穿河、穿堤、臨河的橋梁、道路、管道、纜線、取水、排水等工程設施以及涉及岸線利用的生態環境整治工程等，對排查出的違法違規項目進行清理整治，摸清河流岸線利用現狀，推進河湖岸線利用的規范化管理。

三、水域岸線管理保護存在的主要問題

（一）水域岸線管理缺乏依據

2017 年以來，天水市全面落實河湖長制，強化水域岸線管理作為河湖長制主要工作任務之一。近年來，河湖專項整治開展了河湖“清四亂”、清河行動、“攜手清四亂 保護母親河”等一系列的行動，在開展整治行動的同時，也顯現了水域岸線管理存在的問題。河湖管理和水域岸線管理缺乏相關技術依據，河湖管理范圍劃定工作已初步完成，但部分河段界樁還未埋設，河湖管理范圍不明確、不清晰，有時難以界定“四亂”問題位于河道內還是河道外的，部門之間責任界定不清，岸線保護與利用規劃正在編制，功能分區和管控條件還未明確，部分岸線利用項目是否與該河段功能定位相符，是否影響供水安全、生態安全等，還需進一步系統的論證。

（二）岸線開發利用與治理保護不協調

岸線是寶貴的土地資源。隨著經濟社會的發展，天水市水域岸線利用項目日益增多，長期以來，岸線的開發利用重開發，輕保護，與河爭地的現象時有發生。一些岸線利用項目未批先建，部分河段河灘地上修建駕校、魚塘、采砂廠、農業大棚、養殖場等，不僅阻礙河道行洪還影響水域岸線的生態環境、視覺美觀。部分河段排水口、取水口、飲水水源地等交叉設置，影響水源的水質狀況。近年來，通過各種專項整治行動對問題進行了整改，但仍有歷史遺留問題難以解決。水域岸線保護與利用上下游、左右岸未形成統一系統的規劃，岸線資源的配置不夠合理，會對防洪、供水和生態安全等造成不利影響。

（三）岸線管理保護機制不到位

天水市河湖水域岸線分布廣泛，城區生態公園風情線、堤防、橋梁、農田、飲用水源地、森林公園、水產種質各類保護區等類型下的岸線利用種類繁多，其管理職責也涉及不同的部門，主要包括水利、住建、生態環境、國土資源、交通、農業農村、畜牧、林業等部門。部分岸線利用項目主管部門在審批、監督管理時，僅立足部門行業自身的利益考慮，未形成上下游、左右岸、部門統籌兼顧、綜合考慮的水域岸線保護與利用管理機制。

（四）岸線管控能力薄弱

天水市河流水系眾多，岸線管理工作線長、面廣，涉及部門多，工作任務繁重，涉水域岸線保護利用的相關部門對岸線的開發利用現狀、功能分區、生態敏感區等基礎信息掌握不清，在開展執法行動、執法監管及執法決策時面臨信息不全面、不及時等問題，重點河段、重點保護區缺少視頻監控等信息化監測監管設施，部門間缺少綜合性岸線管控信息共享平臺。岸線管理保護執法人員力量和經費不足，沿岸日常巡查手段落后，岸線管理保護責任部門不明確。

四、水域岸線管理保護對策探討

（一）加強水域岸線管理，規范岸線保護與利用

以落實河湖長制為依托，強化水域岸線管理，堅持嚴格保護與合理利用，將生態理念融入城鄉建設、河道整治等項目的規劃、設計、建設、管理全過程。范圍清晰、權屬明晰、依法劃定的河湖管理范圍是嚴格水域岸線等水生態空間管控的基礎，加快完善河湖管理范圍劃定成果，埋設界樁，明確界限，嚴禁以各種名義侵占河道、對岸線亂占濫用。強化規劃約束和監督管理，盡快批復實施河湖岸線保護與利用規劃，嚴格按照岸線功能區劃分，落實岸線管控要求[4]。

（二）提高岸線管理保護信息化水平

結合智慧水利、“水利一張圖”建設，集合水利、自然資源、生態環境、住建、交通等部門涉水工程建設、許可、規劃、監測等數據，充分利用遙感、視頻、監測等現代化信息技術，對重要河段、重點區域、重點工程、水域岸線占用情況等事項進行實時監測，構建河湖水域岸線管理大數據信息平臺，將河湖岸線空間信息、岸線功能區劃分、岸線利用項目及規劃、城鎮建設規劃等信息綜合匯總、分析、展示，直觀了解管理或建設目標位置、分布和空間關系，更好地為岸線管理保護決策等工作提供依據。

（三）健全水域岸線監管保障機制

加強市縣水行政執法隊伍建設，重點做好監督執法人員、設施設備、工作經費的投入，配備執法交通工具、調查取證設備、信息處理等執法設施，進一步加大執法巡查力度和違法行為查處力度。以最嚴格水資源管理制度和河湖長制為抓手，做好行政許可審批和執法檢查之間的工作銜接，建立和完善水域岸線部門聯合執法監管機制，在定期排查、信息共享、信息通報、聯合調查、聯合執法等方面逐步建立工作制度和交流平臺。

（四）加強宣傳教育，提升岸線保護意識

不斷加強《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國河道管理條例》《中華人民共和國水污染防治法》等水域岸線管理保護相關法律法規的宣傳，杜絕出現在堤頂或護堤地上修建彩鋼房、廠房、大棚等問題，因為有堤防的河道，管理范圍還包括兩岸堤防及護堤地。通過電視、報紙、網絡、微信公眾號等多媒體方式宣傳報道水域岸線管理保護工作，不斷提升全社會岸線保護法律知識和保護意識[5]，讓水域岸線的利用更加規范、美觀，讓每一條河流都成為造福人民的幸福河。