中國的社會工作機構：問責、績效、能力與專業性

文/梁昆

引言

在政策強力驅動下，我國的社會工作機構（簡稱“社工機構”）近年來呈現出蓬勃發展的態勢。根據民政部門戶網站發布的《圖解：“數”說社會工作發展》歷年數據以及《公益時報》的有關統計數據，我國社工機構的數量從2010年的500余家，迅速增加到2018年的9700余家。在機構數量呈現爆發式增長的同時，有關研究也在快速增加。然而，這些數量眾多的研究由于缺乏反映社會工作行業發展的全國代表性數據，難以從實證層面全面反映我國社工機構的總體面貌，也難以比較不同區域社工機構的發展狀況。本文基于“中國社會工作動態調查”2019年首次調查所獲全國代表性數據，運用“APCP”模型，嘗試對我國社工機構的發展狀況進行實證分析與評價。

在“APCP”模型中，組織問責（Accountability）指的是社工機構“對其使用的公共資源的流向及其使用效果的社會交代”，包括組織基礎建設、信息公開、財務管理與使用等方面的指標，主要指向社工機構的合法合規程度。組織績效（Performance）反映社工機構的綜合績效，包括適當性、相關主體評價、服務產出、服務目標達成、社會影響與持續性等方面的指標。社工機構作為民辦非企業單位或社會服務機構的一種類型，其主要工作是從事非營利性的社會服務活動，特別是社會工作服務活動，因而該維度主要指向社工機構的服務績效水平。組織能力（Capacity）考查社工機構的生存與發展能力，包括組織能力基礎、服務支持與資源動員、公共關系管理、組織文化發展和服務管理等方面的指標，主要指向社工機構的能力建設水平。組織專業性（Professionalism）則參考了魏斯蓋爾（Weiss-Gal）和韋爾伯恩（Welbourne）提出的關于“社會工作專業性”的綜合分析框架，突出社工機構的專業化發展環境或有助于促進專業特質成長的條件，包括專業人員（或具有專業背景的人員）、專業組織參與、專業倫理守則、專業教育與研究、專業自主性，以及專業地位的公眾認可等方面的指標，主要指向社工機構的專業化發展條件。這四個維度密切相關、相互滲透，共同反映社工機構的發展狀況。

社工機構的問責：合法合規程度較高

（一）理事會治理與監事治理

民政部印發的《民辦非企業單位（法人）章程示范文本》第十一條規定，民辦非企業單位的理事會行使修改章程，制訂業務活動計劃，審議年度財務預算、決算方案等事項的決定權。調查結果顯示，絕大部分社工機構的理事會都能夠在按時組織會議、提出單位年度業務活動計劃等六個方面發揮一定程度的應有作用（包括發揮了部分作用、發揮了作用、發揮了較大作用和發揮了顯著作用），其中，在“能夠對于機構的工作進行有效的檢查和監督”方面發揮顯著作用的比例最高。長三角區域、珠三角區域與其他區域的比較結果顯示，不同區域之間在所有六個方面均存在顯著性差異（p<0.001），珠三角區域社工機構的理事會（董事會）在所有方面發揮顯著作用的占比均最高。

（二）信息公開

根據民政部印發的《關于深入開展民辦非企業單位信息公開和承諾服務活動工作的意見》，民辦非企業單位信息公開的內容主要包括：民辦非企業單位的登記證書、收費許可證等有關信息，經登記管理機關核準（或備案）的章程（或章程摘要），接受、使用捐贈、資助的有關情況，年度工作報告等。在此輪調查中，信息公開條目共16項。調查結果顯示，在被調查的932家機構中，社工機構平均公布了約12項，絕大多數（98.71%）的機構公布了至少1項，90%的機構公布了至少7項，整體表現較好。調查結果還顯示，公示率存在區域差異，珠三角區域的公示率在所有條目上都是最高的。

（三）財務規范

《民辦非企業單位登記管理暫行條例》第二十二條規定，民辦非企業單位必須執行國家規定的財務管理制度，接受財政部門的監督；資產來源屬于國家資助或者社會捐贈、資助的，還應當接受審計機關的監督。在被調查的935家機構中，大多數（86.63%）機構在2018年度開展過第三方財務審計，珠三角、長三角與其他區域的比例分別為92.68%、85.76%和85.59%。

社工機構的績效：財務績效狀況良好

（一）服務產出

民辦非企業單位或社會服務機構的主要工作是從事非營利性的社會服務活動，因此服務產出是社工機構服務績效的重要組成部分。調查結果顯示，絕大多數（98.55%）的社工機構在2018年開展了直接服務。社工機構2018年直接服務總人次均值為3.49萬人次，但服務人次分布并不均衡，25%的機構在0.1萬人次以下，50%的機構在0.4萬人次以下，75%的機構在2萬人次以下。數據還顯示，珠三角區域的直接服務總人次均值顯著高于長三角和其他區域（p<0.001），且50%的機構在3.8萬人次以上。

（二）服務評估結果

《政府購買服務管理辦法（暫行）》第三十一條規定，財政部門應當推動建立由購買主體、服務對象及專業機構組成的綜合性評價機制，推進第三方評價。調查結果顯示，在被調查的892家社工機構中，大部分（77.08%）由政府資助或購買的服務項目在2018年度接受過評估，珠三角、長三角與其他區域的相應比例分別為92.17%、79.15%和72.36%。四類評估（綜合服務中期評估、綜合服務末期評估/結項答辯、專項服務中期評估、專項服務末期評估/結項答辯）的合格率（含優秀、良好、合格）都很高，占比均在九成以上，整體情況良好。區域比較的結果顯示，除其他區域在專項服務末期評估（末期答辯）上的合格率不足九成（84.74%）外，其他各項合格率均超過九成。進一步的分析顯示，珠三角區域的評估結果優良率（含優秀、良好）在所有四類評估中均最高。

（三）獲得榮譽和被中央主要媒體報道

根據《民辦非企業單位規范化建設評估指標》，政府有關部門的表彰和獎勵是民辦非企業單位社會評價的一個重要指標。調查結果顯示，多數（58.92%）機構在2018年曾獲得至少1項組織或個人榮譽。在組織層面，社工機構獲得的市級榮譽平均個數最多，其次是區級榮譽，但平均不足1個；在個人層面，社工機構獲得的區級榮譽平均個數最多，其次是市級榮譽，且均超過1個。其中，珠三角區域的社工機構獲得的各級組織和個人榮譽的平均個數均最多，特別是市區級組織和個人榮譽。

被中央主要媒體報道有助于擴大社工機構的全國性社會影響。調查結果顯示，977家被調查的機構中，僅有少數（11.05%）機構的工作人員、活動或工作業績曾被中央主要媒體報道過，其中珠三角、長三角與其他區域的相應比例分別為9.16%、11.64%和11.17%，這反映出社工機構及其服務尚未引起中央主要媒體的廣泛關注。

社工機構的能力：綜合發展能力有待提升

（一）人力資源儲備能力

人力資源是社工機構發展的最重要資源，也是機構可持續發展的主要基礎。《民辦非企業單位登記管理暫行條例》第八條規定，申請登記民辦非企業單位應當有與其業務活動相適應的從業人員；《民辦非企業單位規范化建設評估指標》則在“人力資源”部分考查了專職工作人員數量、（專職）工作人員學歷和（專職）工作人員職業資格等指標。調查結果顯示，2018年年底，社工機構專職工作人員平均人數約為25人，50%的機構的專職工作人員人數在7人以下。珠三角、長三角及其他區域在專職工作人員平均人數上存在顯著性差異（p<0.001），珠三角區域的社工機構平均人數最多，約為97人，遠高于全國平均水平。

（二）制度建設能力

制度建設的完善程度反映了社工機構的管理能力。調查結果顯示，在常規的成文制度建設方面，社工機構整體表現良好，近八成的機構具有財務、行政、人事、服務管理、信息公開等全部五項制度，其中信息公開制度建立的比例相對較低。珠三角區域的機構表現優異，超過九成具有全部五項制度。

（三）志愿者動員能力

志愿者（義工）是社工機構開展社會服務的重要資源。《民政部關于進一步加快推進民辦社會工作服務機構發展的意見》指出，要建立健全社工機構聯系志愿者制度。在被調查的966家機構中，大部分（80.54%）機構制定了志愿者管理規范或制度。珠三角、長三角與其他區域的相應比例分別為92.91%、76.51%和79.96%，珠三角區域最高。截至2018年年底，社工機構平均擁有約352名志愿者，一半的機構擁有至少50名志愿者。在珠三角、長三角與其他區域中，珠三角區域的社工機構平均擁有的志愿者數量最多，一半的機構擁有至少200名志愿者。

（四）資源籌措能力

社工機構的收入是其資源籌措能力的集中反映。社工機構2018年的整體收入均值約為245萬元，約一半的機構整體收入達到或超過58萬元。珠三角、長三角與其他區域在2018年整體收入均值上存在顯著性差異（p<0.001），珠三角區域最高，約一半的機構整體收入達到或超過469萬元。

（五）獲得社會組織評估（規范化建設評估）等級情況

社會組織評估（規范化建設評估）是對社會組織綜合發展能力的檢驗，而評估等級則反映了社會組織綜合發展能力建設的水平。《社會組織評估管理辦法》第二十八條規定，獲得3A以上評估等級的社會組織，可以優先接受政府職能轉移，可以優先獲得政府購買服務，可以優先獲得政府獎勵。在被調查的925家機構中，未接受評估或無評估等級的機構占比最高，為50.92%；其次是4A級，占比為20.22%；1A級和2A級機構占比都很低，獲得3A以上評估等級的機構占比也不足一半，這反映出我國社工機構的綜合能力建設仍然任重道遠。

進一步的分析顯示，珠三角、長三角與其他區域中獲得3A以上較高評估等級的機構占比分別為66.40%、54.05%和47.24%。整體而言，珠三角區域表現最好，約三分之二的社工機構獲得了較高的評估等級，可以優先接受政府職能轉移、獲得政府購買服務和獲得政府獎勵。

社工機構的專業性：專業化發展條件尚需完善

（一）具有專業背景的人員數量及其占比

社工機構是以社會工作專業人才為主體、開展專業實踐的社會服務機構，較之持證人員占比，具有專業背景的人員占比更具有標志性意義。社工機構平均擁有約9名具有專業背景的專職人員，過半機構（58.54%）擁有至少2名具有專業背景的專職人員。值得注意的是，超過四分之一（26.56%）的機構尚無具有專業背景的專職人員，在珠三角、長三角與其他區域中，這一比例分別為7.81%、40.97%和22.61%，長三角區域最高，占比超過四成，這將在一定程度上影響機構的專業性成長。

（二）專業組織參與

專業組織在“保護和造就專業人員、標準化專業服務產品、保障客戶和公眾利益，以及孕育和維持一個專業特定的知識和服務的意識形態等方面扮演了關鍵角色”，因此社工機構參與專業組織有助于促進專業發展。調查結果顯示，不足六成（56.81%）的機構參加了社工協會（聯合會）。珠三角、長三角及其他區域的相應比例分別為85.50%、53.14%和51.89%，其中珠三角區域的占比最高，大多數機構都是社工協會（聯合會）的會員。

（三）專業教育參與

社會工作是一門實踐性學科，社工機構參與專業教育有助于培養專業人才、促進專業發展。在被調查的976家機構中，約一半（50.92%）的機構與高校簽訂了合作協議，共建實習基地，在實習環節參與高校社會工作專業學生的教育培養，珠三角、長三角與其他區域的相應比例分別為63.08%、36.16%和56.82%。由此可見，仍有較大比例的機構尚未與高校簽訂合作協議或共建實習基地，特別是長三角區域的機構。

（四）專業支持

民政部印發的《社會工作者繼續教育辦法》第六條規定，社會工作者所在單位應當鼓勵其參加繼續教育，并在時間、經費等方面給予保障。而督導則是社會工作專業訓練的一種方法。因此，專業培訓和督導都是社工機構可以用來提供專業支持的方式。在各類內外部培訓中，社工機構為員工提供交流學習的人次最多，均值達到約100人次；為員工提供境外進修或交流的人次最少，均值約為1人次。調查結果還顯示，與長三角和其他區域相比，珠三角區域的社工機構提供的各類培訓人次最多，升學或深造機會最多，資金支持也最多。

（五）專業自主性

由專業人士擔任機構主要負責人是社工機構實現專業自主性的重要保障。從接受社會工作專業教育的情況來看，沒有接受社會工作專業教育的總干事（主任）和理事長的占比均超過半數。因此，就整體而言，機構主要負責人接受社會工作專業教育的比例仍然偏低。數據還顯示，珠三角區域社工機構中接受過專業教育的總干事（主任）和理事長的占比均最高，其中接受過專業教育的總干事（主任）的機構超過半數，表現最好。

結論

基于上述發現，本文認為，我國社工機構在總體上已經走出建章立制和服務探索的起步階段，邁入綜合發展能力建設和專業化發展的提升階段，但尚未進入在問責、績效、能力和專業性等各方面均表現良好的發展成熟階段。大多數社工機構圍繞人員管理、業務工作、財務管理、行政管理和信息公開等運作環節，已經建立健全了人事制度、服務管理制度、財務制度、行政制度、信息公開制度等基本制度，基本上形成了決策（理事會/董事會）、執行（總干事/主任）和監督（監事會/監事）三位一體、權責分明的內部治理結構；同時，也能夠積極承接政府資助或購買的服務項目，并提供一定數量、獲得好評的直接服務，上述“答卷”較好地回答了在發展初期面臨的“如何辦機構”和“如何開展服務”兩大問題，也標志著我國社工機構從整體上走出了建章立制和服務探索的起步階段。然而，多數機構由于尚未接受過社會組織評估（規范化建設評估），或接受過評估但未能取得好成績，在綜合發展能力建設方面仍有很大的提升空間；相當一部分機構由于尚不具備一些專業化發展的必要條件，如配備具有專業背景的專職人員和主要負責人、加入社工協會（聯合會）、為員工提供專業督導等，在專業化發展環境方面仍需著力改善。這些發現表明，我國社工機構的發展尚未較好地回答“如何辦好的機構”和“如何辦專業的機構”兩大問題，在總體上仍處于能力建設和專業發展的提升階段，距離發展成熟還有一定的距離。