執政黨建設視域下黨內法規與國家法律銜接協調的機制探析

文/馬麗

加強黨內法規制度建設是全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策。黨的十八大以來,伴隨著中國共產黨黨內法規制度建設工作取得飛速發展,黨內法規與國家法律的銜接和協調成為理論與實踐關注的焦點問題。從執政黨建設視角對黨內法規與國家法律的銜接協調進行內在邏輯分析和重點機制梳理,提出完善路徑,對于推進黨內法規制度體系建設、促進黨內法規與國家法律的相互支撐和相互保障,具有重要的理論和現實意義。

加強黨內法規與國家法律銜接協調的邏輯基礎

作為執政黨,中國共產黨的黨內法規與國家法律之間具有天然的緊密聯系。

第一,黨內法規是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。從價值取向上看,黨內法規與國家法律在價值取向和功能目的上的一致性使二者能夠互洽和共存于中國特色社會主義法治體系。從屬性定位上看,黨內法規概念本身既體現了馬克思主義話語體系和黨的制度建設特點,也突出體現了法學與法治特點。從制定過程上看,黨內法規與國家法律在制定、修改、清理和評估等方面都具有一定程度的同質性,中國特色社會主義法治體系的快速發展也極大地推動了黨內法規建設的規范化與程序化。

第二,堅持依規治黨是中國共產黨領導全面依法治國的根本保證。中國共產黨在取得執政地位之后,國家法律和黨內法規共同成為黨治國理政和管黨治黨的重器。黨內法規制度體系越趨完善、黨內法規執行力越趨提高,國家法律就能樹立更強的權威,得到更嚴格的遵循。

第三,加強黨內法規與國家法律銜接協調有著迫切的政黨自身建設現實需求。黨的十八大以來,中國共產黨的黨內法規建設邁入了快速發展期。只有把握好黨內法規與國家法律的功能界分,建立有效的黨內法規與國家法律銜接協調機制,黨內法規制度建設才能不斷地在中國特色社會主義法治體系下提高自身的科學性、規范性。此外,在我國懲治和預防腐敗體系建設中,除了要充分發揮黨內監督、執紀、問責的作用,還要根據實際情況充分運用法治手段,將紀法銜接原則落到實處,用黨內法規與國家法律的有機協調來打好反腐“組合拳”。

黨的十八大以來黨內法規與國家法律銜接協調的機制探索與現實挑戰

黨的十八大以來,中國共產黨在黨內法規與國家法律銜接協調的具體機制上進行了一些探索,促進了黨內法規與國家法律的相輔相成。同時,二者在銜接協調機制建立中所面臨的一些挑戰和難題,也為進一步做好黨內法規制度建設工作和執行工作提出了要求。

（一）黨內法規清理機制

《中國共產黨黨內法規制定條例》在第三十七條對黨內法規清理機制進行了明確規定。兩次集中清理極大地解決了黨內法規體系內部相互之間不協調的問題,極大地解決了黨內法規與國家法律法規不相一致、交叉重復的問題,提升了黨內法規制度的體系性和協調性。

黨內法規清理機制也還有著較大的制度完善空間。目前,黨內法規清理機制的直接制度依據來源于《中國共產黨黨內法規制定條例》第三十七條,該條款具有高度的原則性、概略性,在指導具體清理工作時還存在一定欠缺。黨內法規的清理主體及其職權如何規范、“不適應、不協調、不銜接、不一致”的“四不”問題的判斷標準是什么、專項清理開啟的程序應如何設定、常態化的黨內法規清理應遵循哪些標準的制度規范,這些關鍵問題還應得到進一步明晰。過于抽象和模糊的程序和標準,可能會導致在黨內法規清理的工作中發生選擇性清理或運動式清理的現象,對黨內法規自我修正的規范性產生影響。

（二）黨內法規前置審核和備案審查機制

通過建立前置審核和備案審查機制,黨內法規盡可能地在制定環節和備案環節保障了合憲性和合法性。實踐中,黨內法規的前置審核和備案審查機制也還存在一系列挑戰。例如,有研究指出,黨章作為最根本的黨內法規,其中一些涉及黨的創新理論、創新實踐的內容總是先于憲法進行修改,等條件成熟后再正式寫入憲法,從合憲性角度看是否符合黨必須在憲法和法律范圍內活動的原則,此類基本問題還需要進一步的理論研究和澄清。此外,如何加強黨內法規起草部門與相關法規工作機構、備案工作機構的統籌協調,如何解決審查人手和編制不足、審查專業能力欠缺等,都是前置審核和備案審查機制在完善過程中迫切需要解決的問題。

（三）執紀與司法銜接機制

黨的十八大以來,中國共產黨紀律建設的一個突出特點是將黨的紀律和國家法律進行了比較清晰的界分,紀法分開、紀在法前、紀嚴于法成為黨的紀律建設的重要理念。同時,紀法分開并不意味著紀法隔絕,“黨的先鋒隊性質和執政地位決定了黨規黨紀必然嚴于國家法律”,黨員存在犯罪行為都是破紀在先,因此2018年修訂的《中國共產黨紀律處分條例》對紀法銜接的機制提出了明確要求,如果黨組織在紀律審查中發現黨員嚴重違紀涉嫌違法犯罪的,原則上要先作出黨紀處分決定,并按照規定給予政務處分,之后再移送有關國家機關依法處理。實踐中,很多案件都是從執紀開始,后再轉入司法環節,紀檢監察、法院、檢察院、公安等部門在工作協作中形成了一系列有效的黨員違紀涉嫌違法犯罪案件材料移送和銜接機制,紀律檢查機關也不斷以法治思維并按照“轉職能、轉方式、轉作風”的“三轉”要求廓清自身職能。

然而,執紀和司法程序之間如何銜接貫通的問題,無論是在理論上還是在實踐中,都沒有得到徹底解決。有研究對紀委和檢察機關辦理職務犯罪案件的程序銜接中移送主體、移送證據種類、移送程序、移送時間等方面存在的問題進行了探析；有研究關注了反腐執紀移送司法過程存在的問題,對程序銜接中管轄重疊“推案子”、當送不送“抹案子”、移而不交“督案子”、各自為戰“重辦案”等現象進行了梳理。上述存在的問題和挑戰提示我們,從制度設計上看,執紀與司法已經有了銜接的要求和路徑,但在這一機制執行過程中,案件移送程序的保障規范問題、縮短紀律處分和司法處理之間的時間差問題、執紀與執法的事務邊界問題、違紀行為的界定依據和判斷標準問題、違紀行為與違法犯罪行為特別是職務違法犯罪行為的區別問題、違紀行為與職務違法犯罪的證據標準區別問題等等都值得深入探究。

（四）黨內監督與國家監察有機統一機制

在新的黨和國家監督體系建設和工作運行中,紀委的監督執紀問責和監委的監督調查處置既互為補充又相互銜接,紀檢監察機關圍繞查處違紀、職務違法、職務犯罪這三方面的工作,形成了“既執紀、又執法”的“依托紀檢、拓展監察、銜接司法”工作模式。

黨內監督與國家監察的制度銜接是一項復雜工程,在監察委員會與紀委合署辦公背景下,如何在黨內法規建設方面進一步推動黨內監督與國家監察的有機統一,如何在紀檢監察機構內實現紀檢監察權的直接銜接,如何在監督執紀和監察執法的統一決策、一體運行背景下保障紀委監委的各自職責定位,如何在《中華人民共和國監察法》等核心法律和制度確立后推進相關配套制度改革,如何基于紀檢監察權的二元屬性構建黨內法規與國家法律的共治機制,都成為亟待研究和破解的理論和實踐課題。

（五）黨內法規實施機制問題

法律的生命力在于實施,法律的權威也在于實施。近年來,依憲治國成為全面依法治國的首要任務。黨的十九屆四中全會進一步明確要求,要健全保證憲法全面實施的體制機制。與憲法的實施相類似,以黨章為首的黨內法規能否取得實效,關鍵取決于實施和執行力。在黨內法規的建設過程中,中國共產黨不斷地直接用條文來強調制度執行的嚴肅性,增強制度執行力成為十八大以來中國共產黨制度治黨的突出特點。針對黨內法規實施過程中存在的實施責任缺失和執行不到位等問題,中共中央于2019年9月發布《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）》,明確了不同主體在黨內法規執行中的責任,進一步深化了各級黨組織和全體黨員對黨內法規執行問題的認識。

目前關于以黨章為首的黨內法規實施機制尚處于起步階段,與保證憲法全面實施的體制機制相比較,黨內法規實施機制問題無論是從基本理論和整體框架上,還是從具體機制的實施上,都缺乏系統而全面的研究和設計。在憲法實施領域,已有的合憲性審查、備案審查制度、憲法解釋等機制為保證憲法實施提供了一定的制度供給,這也使以黨章為首的黨內法規實施體制機制的構建顯得尤為迫切。建立健全以黨章為首的黨內法規解釋制度、黨內法規實施后評估制度、黨內法規“合章性”審查機制、維護黨章權威的學習宣傳和培訓機制等,著力彌補黨內法規在實施體制機制方面的缺陷,成為統籌推進依規治黨與依法治國需要進一步探索的主題。

加強黨內法規與國家法律銜接協調的啟示與建議

黨內法規與國家法律銜接和協調的過程,體現在機制建設上,是中國特色社會主義法治體系發展的過程,更是黨的建設規范化、制度化的過程,需要在執政黨建設框架下進行宏觀理論闡釋與具體機制探索。

（一）加強黨內法規與國家法律銜接協調的頂層設計

黨內法規與國家法律作為同一法治體系內的兩種規范體系,二者在性質、機理等方面的差異顯而易見,調整范圍各有側重；同時,二者在價值取向、功能發揮等方面的一致性也是不容忽視的。這構成了兩個規范體系互相支撐、互為保障的核心因素。“完備的法律規范體系”和“完善的黨內法規體系”共同被納入中國特色社會主義法治體系,意味著不僅僅要強調黨內法規與國家法律在國家法治體系中的不同側重,更要以協同思維重視黨內法規與國家法律的銜接協調,不對黨內法規與國家法律進行人為割裂甚至隔絕。

當前,《中國共產黨黨內法規制定條例》確立了黨內法規制定的重要原則——“堅持黨必須在憲法和法律的范圍內活動,注重黨內法規同國家法律銜接和協調”。從上文所述黨內法規與國家法律銜接協調的實踐來看,“注重黨內法規同國家法律銜接和協調”這一要求的落實更多體現在片段性的機制探索上,全方位、系統性的頂層設計還稍顯不足。應進一步加強黨內法規與國家法律銜接協調的頂層設計,在中國特色社會主義法治體系建設的整體框架下,清晰定位黨內法規與國家法律的功能和關系,統籌推進二者的自身建設,保障二者的銜接協調機制設計全鏈條、無遺漏,呈現黨內法規與國家法律銜接協調機制的整體圖景。一是對黨內法規與國家法律銜接協調的規則與機制進行整體設計,注重二者在制定、審查、清理、執行等制度設計上的沖突規避和承接呼應,實現規則鏈條的連貫性和完整性。二是進一步加強黨內法規和國家法律的制定指導,既清晰界分黨內法規與國家法律的調整范圍,又最大限度地壓縮二者之間的空白地帶,更好地實現黨內法規和國家法律在中國特色社會主義法治體系內的功能互補。三是確立黨內法規制定主體與立法部門的常態化溝通協調制度,從工作機制上保障黨內法規同國家法律的銜接協調暢通。

（二）以問題為導向加強黨內法規與國家法律銜接協調的具體機制建設

第一,進一步健全完善涉及黨內法規與國家法律銜接協調機制建設的黨內法規。加強涉及二者銜接協調具體機制的黨內法規建設,補齊欠缺的制度規范,完善和細化已有的制度規范,提高黨內法規在指導相關機制建立時的可操作性和精準性,做好配套機制建設,用制度保障相關機制的運行能夠落到實處。

第二,針對當前黨內法規與國家法律銜接協調機制存在的突出問題和困惑,以改革創新精神進行大力探索。黨的十八大以來,我們黨在探索黨內法規與國家法律銜接協調機制時所遇到的現實問題表明,該領域尚有大量難啃的“硬骨頭”,需要擴寬思路,著力解決。

第三,有計劃地總結梳理中央和地方實踐經驗,廣泛吸收實際工作者的意見建議,及時對黨內法規與國家法律銜接協調的規則細節進行規范和糾偏。

（三）進一步提升黨內法規制度建設的規范性、系統性

中國特色社會主義法治體系是統一的整體,以黨規國法銜接協調思維加強黨內法規自身建設,方能有助于在法治統一的框架內統籌推進法治體系建設,統籌推進依法治國和依規治黨。

首先,加強黨內法規與國家法律的銜接協調并不意味著必須要按照國家法律標準來推進黨內法規制度建設。黨內法規與國家法律之間的差異性是客觀存在的,二者的自身建設在一定意義上難以達到絕對意義上的同步。要實現黨內法規與國家法律的銜接和協調,不是要片面地追求一致性,不是要完全按照國家法律的標準來推進黨內法規建設,而是應尊重二者的差異性和相容性,尊重黨內法規自身的特點與標準,在中國特色社會主義法治體系之內保障二者的自洽周延、內在統一與良性互動。

其次,應大力提升黨內法規制度建設的科學性和規范性,在黨內法規制定之前加強黨內法規制度體系建設的規劃與設計,加強黨內法規與國家法律的耦合,按照黨的十九大報告提出的“加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系”要求,進一步著力構建內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規體系,以滿足中國特色社會主義法治體系建設的整體要求。

（四）著力建構具有中國特色的黨內法規理論體系

經過多年發展,國家法律的基本學理研究已經相對系統,相較之下,黨內法規研究起步晚,學科體系尚在形成過程之中,一些關鍵理論問題也尚未完全厘清,黨內法規制度建設的實踐事實上遠遠走到了理論研究前面。黨內法規在當前推進國家治理體系和治理能力現代化進程中的重要地位,決定了建構具有中國特色的黨內法規理論體系尤為迫切,實踐中存在的沒有解決的難題和矛盾也都亟待黨內法規研究的跟進。具體地說,在黨內法規與國家法律的銜接協調領域,第一,應著眼于對黨規國法銜接協調中的一些關鍵理論問題進行深入研究,例如紀法分開和紀在法前等重要概念、黨規國法的調整權限界分、黨內法規執行的基本遵循和指導思想、黨內法規執行與國家法律執行的區別與聯系等等,推進黨內法規理論創新,發展具有中國特色的黨內法規理論體系,加速形成黨規黨紀研究的“中國學派”,為依規治黨提供學理支撐。第二,黨規國法銜接協調機制與實踐的聯系尤為緊密,涉及許多操作細節,更需要樹立問題意識,以實際問題為導向,深入到實踐需求的具體領域,探索理論與實踐中的前沿問題和急需解決的難題。本文所提到的違紀行為與職務違法犯罪的證據標準區別、保證黨章全面實施的體制機制等等問題,都是實際工作中存在爭議、尚無定論卻迫切需要解決的前沿課題,黨規國法銜接協調機制研究應進一步地“由虛向實”,關注實踐,回應實踐,為依規治黨提供更好的理論指導與參考。