中國共產黨依規治黨的法治基因及其百年歷史演進

文/葉海波

依規治黨方略的最終確立,不僅僅是依法治國的必然邏輯和實踐成果,也深深地根植于中國共產黨的百年歷史實踐之中,具有歷史必然性和實踐基礎。中國共產黨依規治黨的百年歷程是依規治黨從自發產生到自覺推進再到自由規劃的探索過程,也是其中的法治基因植入、壯大、顯化的時代性變遷,更是規范體系內在統一性和權力制約監督原則不斷鞏固的過程。依規治黨與依法治國有機結合,既是法治中國建設的結構性要求,也是中國共產黨依規治黨歷史發展的結果。

中國共產黨依規治黨的自發產生與法治基因的根植

自中國共產黨成立至1978年間的依規治黨處于一種自發的層次。這種自發性源于中國獨特的現代化歷程,使該時期中國共產黨陷入主體性困境,但也為中國共產黨依規治黨提供了特殊的土壤。

在中國特殊的現代化模式下,中國共產黨早期自發地全盤接受源于西方的馬列主義,中國共產黨的黨章、建黨和治黨不可避免地深受外部的影響。馬列主義、共產主義綱領和組織原則是中國共產黨的靈魂,具有絕對的至上性。黨章作為其載體進而成為建黨和治黨的根本法規,理論上的自主性缺失問題隨之進入依黨章治黨的過程,進而造成中國共產黨早期依規治黨中的主體性缺失問題和自發性特點。具體而言,自《中國共產黨第一個綱領》以來的中國共產黨黨章和黨內法規多表現出濃厚的域外色彩,中國共產黨也長期面臨突出的主體性困境。針對這種情況,中國共產黨一直努力強化自主性,自1921年制定《中國共產黨第一個綱領》以來,每次黨的代表大會都修訂或者重新制定黨的章程,但《中國共產黨第一個綱領》所表現出來的這種外在約束及其導致的自發狀態一直持續。

與上述自發性特點相伴隨的是,思想淵源和組織支持的外源性讓中國共產黨的綱領與近代中國其他政黨的綱領有本質的區別。中國共產黨因此高度重視黨章建設,以黨章宣告政治綱領和組織制度,并堅決地貫徹實施黨章,使得黨章在黨內具有至上的地位,因此,中國共產黨自誕生始便具有依規治黨的法治基因。根據馬列主義的建黨學說,中國共產黨于1920年制定《共產黨宣言》,闡明其綱領、目標和路線；在成立大會上制定《中國共產黨第一個綱領》,形成黨的章程,規定黨的綱領、組織和制度；二大黨章更是明確規定黨章的效力；后續的多次修訂不斷完善遵守黨章、維護黨章權威的機制,強化黨章的規范性和約束力。概而言之,基于馬列主義關于綱領、黨章建設和制度建黨的思想,中國共產黨以馬列主義建黨時,便繼承了黨章治黨的法治基因,成立后便積極地制定和修訂黨章,始終堅持黨章建黨,完善黨的根本性法規,將依規治黨的法治基因深植于中國共產黨的理念、法規和組織之中。

除了黨章建設外,在中國共產黨建黨后開展的革命斗爭中,依規治黨的法治基因也時有顯露。1938年,毛澤東提出制定黨規。另外,中國共產黨制定了不少黨內法規。這些黨內法規既包括具有嚴格法規形式的黨內規定,也體現在針對現實問題作出的具體決定和決議中。前者包括《中國共產黨中央執行委員會組織法》《中央巡視條例》等正式黨內法規,后者則藏身于針對國民運動、黨組織建設、宣傳教育活動、經濟建設等一系列問題作出的大量議決案、批示、報告、決定中。新中國成立后的一段時間,運動代替了民主,以黨章為核心的黨內法規制度體系仍不完善,黨章和其他黨內法規也不具有至上的權威,中國共產黨依規治黨的自發狀態因此長達半個世紀,而黨章治黨中內含的法治基因也一直被壓制。

中國共產黨依規治黨的自主推進與法治基因的壯大

鄧小平在十一屆三中全會上提出的“國要有國法,黨要有黨規黨法”和“黨章是最根本的黨規黨法”,促使黨內法規概念逐步形成,并促進了依法執政方略的確立,進而開啟了中國共產黨依規治黨的自主時期,使得在上一個時期被抑制的法治基因也得以快速壯大。這種變化的內在機理在于：“黨內法規”概念的形成為法治主義貫徹于黨內治理提供了操作工具,而依規治黨基本方略的確立則為黨內治理的法治化提供了政治基礎。

“黨內法規”概念形成并成為推進依規治黨并使其法治基因顯化于外的基本工具,是中國共產黨依規治黨自主性強化的主要表現,也是法治基因壯大的結果。中國共產黨在《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》首次提出“黨內法規”,將“黨內法規”這個語詞與具體的文件聯系在一起,為提煉黨內法規的本質特征奠定了基礎,也提供了確定黨內法規外延和所指對象的線索。1990年制定的《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》,相對清晰地界定了黨內法規的定義、內容、原則、制定主體、規范特征以及等級體系,使“黨內法規”成為一個具有規范功能的概念。隨之,“黨內法規”概念在黨章和其他黨內法規中頻繁出現,而其內涵與外延也隨時間發展變得更加精確和清晰。在治理的層面上,“黨內法規”概念的形成是對既往依規治黨經驗的理性思考,也是黨自我治理方略的時代性選擇,表明了中國共產黨依規治黨的鮮明自主性。

依法執政方式的確立進一步為中國共產黨依規治黨自主性的鞏固及其法治基因的壯大提供了政治空間。黨的十五大報告確立了依法治國的基本方略,中國共產黨的執政方式隨之發生歷史性跨越。依法執政被黨的根本法規所確認,成為黨執政的基本方式。依規治黨是依法治國的關鍵,也是依法執政的基本內涵。作為依法治國方略的邏輯內涵和黨治國理政的基本方式,依法執政基本方式的確立將中國共產黨的治理導入規范化和法治化的軌道,是法治主義引導黨內治理的結果和表現,凸顯了中國共產黨依規治黨的法治屬性,為中國共產黨自主地開展依規治黨奠定了政治基礎。

中國共產黨依規治黨邁入自主階段,法治基因顯著壯大,具有特殊的國家建構歷史背景。在現代國家的建構過程中,民族主義和民主主義是理論指引,前者引導形成民族主權國家,后者引導形成民主法治國家。在新中國成立后的較長時間內,國家不斷強化社會的“國家化”,以一種激進的方式謀求國家的現代化。這種模式推動國家的整體化和同一性,將國家權力的專斷性和強制性無限放大,對作為中國建設領導核心的中國共產黨產生了重大影響,黨的民主集中制和黨內民主生活受到極大的破壞。這一歷史性危機推動中國在民族主權國家建構的基礎上邁向中國共產黨領導下的民主法制化階段。民主法制化對執政黨提出治黨革新的時代性要求,依法治國基本方略和依法執政基本方式因此相繼確立。《關于黨內政治生活的若干準則》（1980）表達了依法執政和依規治黨的價值準則,《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》（1990）及其他一系列黨內法規的制定則為規范黨內民主集中制和黨的領導建立了基礎。中國共產黨依規治黨的自主階段自此形成,其法治基因也在這一過程中不斷壯大。

中國共產黨依規治黨的自由規劃與法治基因的顯化

黨的十八大以來,中國共產黨充分認識到國家治理和黨的建設的基本規律,并依據這些規律作出依規治黨的具體規劃,指導依規治黨實踐。這些規劃立基于對上一階段依規治黨建設不足的反思,是關于依規治黨的頂層設計,顯示出中國共產黨的依規治黨已經從自主推進時期步入自由規劃階段,而建黨之初植入的法治基因也完全顯化于外,主導黨的建設和治理。

這種根本性轉變源于中國共產黨對治國理政規律認識的深化,并主要體現在從法治中國的構架定位依規治黨和黨內法規,以法治理念主導依規治黨和黨內法規制度體系建設。黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化,提出緊緊圍繞提高科學執政、民主執政、依法執政水平,深化黨的制度改革。黨的十八屆四中全會進一步提出具體的路徑和方法,明確指出必須實施全面依法治國,建設法治中國,并將依規治黨作為法治中國體系的內容之一,既強化了對依規治黨的理論認知,也為依規治黨的自由規劃提供了理論支撐和明確的方向。

首先,完善“黨內立法法”,強化黨內法規的規范性。《中國共產黨黨內法規制定條例》發布并于2019年修訂,從實體和程序兩方面規范黨內法規。在名稱上,該條例將黨內法規的名稱限定為黨章、準則、條例、規定、辦法、規則、細則,促使黨內法規注重長效性、引導性立規。在結構上,強調黨內法規一般使用條款形式表述,根據內容需要分為編、章、節、條、款、項、目。在規范范圍上,列舉黨內法規的規范事項,并創設黨內法規保留制度,禁止將黨內法規的抽象性與黨內決定的具體性相混同,防止黨內法規規范性的流失。

其次,建立健全體制機制,確保黨內法規制度體系的內在統一性。除了有《中國共產黨黨內法規制定條例》從制度層面規定了黨內法規制定的原則、主體權限、內容范圍、事前審核等外,中共中央建立了有件必備、有備必審、有錯必糾、國家法律與黨內法規備案審查銜接聯動機制,確保黨內法規制度體系的統一性。同時,黨內法規集中清理與日常備案審查結合進行,確保作為中國特色社會主義法治體系組成部分之一的黨內法規制度體系更加符合法治秩序的統一性要求。

最后,出臺黨內法規制定工作規劃,推進黨內法規制度的體系性建設。2013年,中國共產黨歷史上的首個黨內法規制定工作規劃暨《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013—2017年）》發布。2018年2月,中共中央印發了《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018—2022年）》,極大地推動了黨內法規制度建設。經過統籌安排并在規劃的引領下,自黨的十八大以來,先后制定和修訂了180多部中央黨內法規,出臺了一批標志性、關鍵性、基礎性法規制度,黨內法規制度體系的“四梁八柱”基本立起來了,總體上實現了有規可依。

概而言之,這一階段的中國共產黨依規治黨在理念上全面高舉法治的旗幟,在操作上緊扣形成規范性、協同性、融貫性、執行力強的黨內法規制度體系這個關鍵,全方位借鑒國家法治建設中的理念和經驗,既促使依規治黨成為黨內治理的基本方式,也形成依規治黨與依法治國有機結合的法治中國圖景。在這個過程中,中國共產黨百年前植入的法治基因全面外顯于世,主導中國共產黨自身的治理,引領并保障法治中國的建設。

中國共產黨依規治黨的法治內涵

于依規治黨而言,法治并非是從外部導入的理念和價值,而是其法治基因顯現于世、統領政黨建設的過程。在這一過程中,依規治黨的法治內涵不斷彰顯,并集中體現為兩點。其一是規范體系的內在統一性,其二是權力制約監督的原則,二者共同構成依規治黨的法治內涵。

規范體系的內在一致性具體表現為黨內法規制度體系統一并服膺于黨章,與國家法律規范體系銜接協調,形成黨章為本、憲法為上、黨規國法和諧一體的中國特色社會主義規范體系。從歷史的角度看,黨內法規制度體系的內在統一性建設主要從三個方向推進。一是強化黨章的規范性,進而提升黨內法規制度體系的規范性。二是設立黨內專責監察機構維護黨章和其他黨內法規的權威與效力,確保黨內法規制度體系的內在統一性。三是規范體系的內在統一被確定為黨內法規制度體系建設的基本原則。包括以黨章為根本依據,黨內法規制度體系的統一性、權威性及與憲法和法律的一致性,黨內法規制度體系與國家法律規范體系間的銜接協調和內在統一性。總體而言,從中國共產黨黨內法規制度體系的形成過程看,黨是革命、建設和改革的的領導核心,這要求中國共產黨依規治黨,全體黨員和黨組織都要服從黨章和其他黨內法規。黨章的規范性和權威性不斷被強化,進而演化出以黨章為根本性法規的黨內法規制度體系。隨后,黨內法規制度體系與國家法律規范體系的關系浮出水面,規范體系的內在統一性原則發展出新的內容,即黨內法規制度體系與國家法律體系銜接協調、和諧統一,其核心是黨章為本,憲法為上。

權力的有效制約監督是中國共產黨依規治黨的核心內容。早期,黨內領導人提出和使用黨內法規這一概念,意在制約監督黨內各級領導機關和領導干部的權力,維護黨的統一和中央的權威。這種權力約束的傳統和實踐鑄就了中國共產黨依規治黨和黨內法規制度體系的法治品格。隨著“文化大革命”的結束,依規治黨的權力制約監督內涵進一步疊加新的內容,即強調建設黨內民主。《關于黨內政治生活的若干準則》等黨內法規相繼制定,規定堅持集體領導,反對個人專斷,發揚黨內民主,正確對待不同意見,保障黨員的權利不受侵犯,同時規定選舉要充分體現選舉人的意志,接受黨和群眾的監督,不準搞特權,極為清晰地表達了黨內民主的原則和權力制約監督的要求。黨的十八屆六中全會通過了《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》,進一步針對現實中出現的問題完善了黨內政治生活的準則,強化了黨的各級組織和領導干部的權力制約與監督。隨著治國理政理念的革新,中國共產黨依規治黨和黨內法規制度體系建設加快步伐,立足規范體系內在一致性和權力制約監督的基本意涵,擴展黨內法規的形式和外延,同步推進依規治黨和依法治國。

結語

中國共產黨自建黨伊始便制定黨的綱領和章程,堅決維護黨章的權威,從而在成立之日起便將依規治黨的法治基因根植于中國共產黨的理念、制度、組織結構和實踐中。但源于中國現代化的特殊背景和獨特模式以及國家建構的異步過程,這一基因在早期處于一種被強力抵制的自發狀態。1978年后,隨著法治方略的確立,中國共產黨依規治黨進入自主推進時期,依規治黨的法治基因得以迅速壯大。然而,法治并未成該時期為主導黨內治理的核心價值,黨內法規體系建設缺乏體系性、融貫性和執行性的整體謀劃和頂層設計。黨的十八大后,黨內法規制度體系與國家法律規范體系共同構成中國特色社會主義法治體系的重要組成部分,法治中國的理念引領黨和國家的治理,中國共產黨依規治黨的法治基因也外顯于世,依規治黨的方略不斷被形塑和強化。中國共產黨依規治黨的百年歷程,既是法治基因不斷壯大并主導黨內治理的過程,更是依規治黨的法治內涵不斷鞏固和明晰的過程。中國共產黨建黨以來高度重視維護黨章的權威,逐步形成以黨章為核心的黨內法規制度體系,建構了黨內法規制度統一原則,并在法治中國建設的背景下,形成黨內法規制度體系與國家法律規范體系有機統一的中國特色規范體系統一原則。與這一形式原則的形成相伴隨的,是中國共產黨在依規治黨過程中對黨的各級組織、各級領導人的權力約束,權力制約監督因此成為中國共產黨依規治黨的實質性法治內涵,進一步引領黨內法規制度體系建設,同時為國家治理現代化導入新的動力和保障機制。