廣東省水土保持區域評估理念及方法

陳知送，段東亮，姚成平 ，陳三雄

(1.廣東省水利電力勘測設計研究院有限公司，廣東 廣州 510611；2.仲愷農業工程學院,廣東 廣州 510225)

開發區是區域產業發展的重要載體，在促進發展方式轉變、帶動地區經濟發展、深化改革擴大開放等方面發揮著重要作用。2018年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《關于深入推進審批服務便民化的指導意見》，要求在各類開發區推行由政府統一組織對一定區域內土地勘測、礦產壓覆、地質災害、水土保持、文物保護、洪水影響、地震安全性、氣候可行性等事項實行區域評估，切實減輕企業負擔。2019年5月，水利部印發《水利部關于進一步深化“放管服”改革 全面加強水土保持監管的意見》(水保〔2019〕160號)，要求對各類開發區建設推行水土保持區域評估，并由園區管理機構在區域“五通一平”前編制水土保持區域評估報告。

開發區水土流失屬典型的人為水土流失，開發區建設過程中擾動地表面積廣，土石方挖填量大，時間跨度長[1-3]，其水土流失危害不僅僅是一個點，往往是一個面，甚至是一個流域。如果開發區水土流失管控不當，將直接影響當地區域環境。廣東省是最早設立開發區的省份之一，開發區眾多，做好開發區水土保持區域評估工作尤為重要。基于此，廣東省先后出臺了《廣東省工程建設項目區域評估工作指引》《廣東省工程建設區域評估操作規程(試行》，規范了區域評估適用范圍、實施主體和工作流程；組織編制了《廣東省水土保持區域評估技術導則(試行)》，明確了廣東省水土保持區域評估的內容和方法。筆者以《廣東省水土保持區域評估技術導則(試行)》為主要依據，對廣東省水土保持區域評估理念、方法及要點進行解析，以期為水土保持區域評估報告編制及技術管理提供借鑒。

1 水土保持區域評估理念

1.1 簡政服務的理念

制定例外清單，明確須單獨編制水土保持方案的項目類型。開發區開展水土保持區域評估后，區域內例外清單外的生產建設項目免予辦理水土保持審批手續，將最大限度地提高審批效率。開發建設過程中推行由開發區管理機構統一開展水土保持監測，區域內的生產建設項目不再單獨開展監測，切實減輕企業負擔。

1.2 區域共享的理念

一是成果共享。開發區管理機構對區域評估成果、水土保持監測成果進行統一管理，并通過網站、政務服務大廳等主動公開方式，向區域內的生產建設項目單位公開區域評估和水土保持監測成果，供擬進駐的生產建設項目單位共享使用。二是資源共享。統籌協調開發區土石方資源和表土資源的綜合利用，在區域土石方總體平衡的要求下，根據開發進度和時序，統一規劃表土堆放場和土方周轉場，在后續開發過程中逐步利用或合理處置。

1.3 生態優先的理念

堅持預防為主、生態優先的理念。重視水土保持評價，區域涉及生態保護紅線、存在外棄土石方的，應從水土保持角度對區域控制性詳細規劃提出完善、改進及指導性意見，從源頭上減少水土流失隱患。不得在區域外設置棄渣場，嚴控在區域外采石取土；充分保護和利用表土資源，做到應剝盡剝、應保盡保；控制和減少對原地貌、地表植被、水系的擾動和損毀，維護原生生態。

1.4 整體防控的理念

開展水土流失隱患度評價，根據水土流失隱患程度分級確定水土流失區域控制性指標，對區域水土流失進行分級總體管控。強調區域整體土石方調配和表土資源保護，注重全局性管控指標、防護要求和整體效果。按照“區域控制+分區聯防+項目防控”的原則進行水土保持措施布局，形成區域、分區和項目三級水土流失防控措施體系，對區域水土流失進行整體防控。

2 水土保持區域評估技術路線

廣東省水土保持區域評估工作流程總體上可分為確定評估范圍、開展區域調查、進行評價與預測、提出防控方案四個環節。

2.1 確定評估范圍

評估范圍為依法批準的區域控制性詳細規劃確定的范圍。評估范圍確定時需注意三點，一是評估范圍是依法設立的區域，要有明確的設立依據，一般來講是集中連片的區域；二是要有控制性規劃，有明確的規劃內容；三是分期規劃或開發的區域可以分期開展評估。

2.2 開展區域調查

調查范圍包括全部評估范圍，若與周邊水系、植被及其他功能區位置關系緊密，則應適當外延。工作內容包括基本資料收集和基礎調查。基本資料應收集區域規劃、自然概況、社會經濟條件、水土流失及水土保持資料等。開展區域自然及社會經濟概況、土地利用、水土流失、表土資源、排水現狀等基礎調查。

2.3 進行評價與預測

水土保持評價包括限制性因子排查、水土流失隱患程度評價、規劃方案合理性分析、表土保護評價，并根據評價結論，對區域控制性詳細規劃、專項設計等從水土保持角度提出完善、改進及指導性意見。對區域開發過程中擾動地表面積、損毀植被面積、土壤流失量進行預測，分析可能造成的水土流失危害。

2.4 提出防控方案

劃定水土流失分區；提出水土保持措施總體布局，構建水土保持措施體系，分區開展防治措施布設；制定水土保持監測總體方案；估算水土保持投資。

3 水土保持區域評估方法及技術要求

3.1 區域調查

基礎資料收集時應收集區域控制性詳細規劃、專項規劃、專項設計等規劃設計資料，地形、地貌、氣象、水文、土壤、植被等自然概況資料，區域社會經濟發展狀況、土地利用現狀等社會經濟資料，水土流失動態監測成果、水土保持規劃等水土保持專項資料。

按照《生產建設項目水土保持技術標準》(GB 50433—2018)的規定開展區域自然及社會經濟概況調查。根據區域土地利用現狀資料，現場調查核實耕地、林地、草地、水域及水利設施用地、村鎮建設用地等有關地類分布情況。參照水土流失遙感調查相關規定，開展水土流失現場調查復核工作。開展表土資源調查，調查區域土壤類型、剖面構型、坡度、有效土層厚度等內容，繪制表土分布圖、典型土層結構剖面圖。調查區域現狀匯水、排水情況，收集或繪制排水現狀圖。

3.2 水土保持評價

3.2.1 限制性因子排查

對區域是否涉及水土流失重點預防區和重點治理區等水土流失敏感區、生態保護紅線、外棄土石方等限制性因子進行排查。對區域涉及生態保護紅線、存在外棄土石方的，提出區域規劃相關內容調整要求。涉及水土流失重點預防區和重點治理區等水土流失敏感區的，提高防治標準。

3.2.2 水土流失隱患度評價

水土流失隱患度分為一般隱患、較大隱患、嚴重隱患。根據控制性規劃資料分析土石方挖填模數(W)、林草植被面積消長值(J)、敏感區面積率(L)、地表綜合徑流系數消長值(M)，按照表1賦值和公式R=W×J×L×M計算水土流失隱患值(R)；根據表2確定水土流失隱患度等級。土石方挖填模數指區域內單位面積土石方挖填總量，以萬m3/km2表示。地表綜合徑流系數消長值指因下墊面變化，區域規劃與現狀相比，經過面積加權計算獲得的綜合徑流系數減小或增加的數值。林草植被面積消長率指規劃林草植被面積(含保留植被面積)相比區域現狀林草植被面積減少或增加的數值。敏感區面積率指區域內水土流失敏感區面積占區域總面積的比例。

表1 水土流失隱患度評價指標賦值

表2 水土流失隱患度分級

3.2.3 規劃方案合理性評價

從水土保持角度分析規劃平面布局、豎向布置及土石方平衡的合理性。平面布局評價主要從維護區域生態功能和保護耕地等方面分析規劃用地的合理性，從保護地表、減少擾動等方面分析規劃用地布局的合理性。

豎向布置及土石方平衡評價應符合下列規定:①區域挖填模數不宜超過500萬m3/km2,挖方邊坡不宜超過30 m、填方邊坡不宜超過20 m，超過的應進行必要性論證。②土石方利用應符合最優化原則，土石方利用率宜為100%。③土石方流轉合理性評價應根據土石方平衡結果，計算土石方利用率;結合區域規劃開發建設進度，制定土石方調配方案，繪制土石方調配方案圖;需設置土石方中轉場的，應明確土石方中轉場位置、容量;土石方利用率未能達到100%的區域，應明確棄方處置方案，并進行可行性論證。

3.2.4 表土保護評價

根據區域表土調查成果，確定表土保護范圍、面積、數量。確定表土堆存位置，明確表土保護利用方案。

3.3 水土流失分析與預測

3.3.1 土壤流失量預測

區域開發建設過程中的土壤流失量預測參照《生產建設項目水土保持技術標準》(GB 50433—2018)、《生產建設項目土壤流失量測算導則》(SL 773—2018)計算。根據預測結果，分析區域開發建設可能產生水土流失的主要環節、重點區域，明確區域水土流失防治和監測的重點區域及重點時段。

3.3.2 水土流失危害分析

水土流失危害分析包括對當地、周邊和工程本身可能造成的危害形式、程度和范圍，以及產生滑坡和泥石流的風險等。已開工的區域，應對已造成的水土流失危害進行調查，并提供相關影像資料。

3.4 水土保持措施布局

3.4.1 水土流失防治責任范圍及防治目標

水土流失防治責任范圍為評估范圍。防治目標包括區域控制性目標和項目防治目標。區域控制性目標指區域開發建設整體上應達到的水土流失控制性目標，包括裸露地表防護率、土石方外棄率、表土保護率及生態邊坡率4項指標。裸露地表防護率指區域開發建設過程中形成的臨時堆土、挖填面等裸露地表(停置時間超過30天)，采取攔擋、苫蓋、綠化等水土保持措施的面積占區域裸露地表總面積的比例。土石方外棄率指區域開發過程中，棄置于區域外的土石方量與區域土石方開挖總量的比值。表土保護率指區域內保護的表土數量占可剝離表土總量的百分比。生態邊坡實施率指區域內規劃設計的生態邊坡面積占區域邊坡總面積的比例。區域控制性目標根據水土流失隱患度評價結果按表3確定。

表3 區域水土流失控制性目標

項目防治目標指區域內入駐項目水土流失應達到的指標，其指標值根據《生產建設項目水土流失防治標準》(GB/T 50434—2018)確定。項目防治目標宜執行一級標準，工業和物流倉儲用地等對林草覆蓋率指標有特殊規定的地塊可根據行業規定調整。

3.4.2 水土流失防治分區

結合區域功能布局、開發計劃、地貌重塑情況進行分區。水土流失防治分區應具有顯著差異性，分區結果應采用文字、圖、表說明。

3.4.3 水土保持措施總體布局

遵循“區域控制+分區聯防+項目防控”的原則進行水土保持措施總體布局。區域控制措施充分考慮整體防控，在適宜位置布設有效、可持續發揮防治效果及效益的控制性措施。包括區域匯流出口泥沙控制措施、區域臨時匯流排洪設施和蓄滯洪設施、重要水土流失敏感點保護措施和重點關注區域周邊深挖高填邊坡、區域公用土方中轉場、表土堆放場的防護措施。分區聯防措施以集中連片的水土流失防治分區為單元，提出防治分區范圍的水土保持措施布局。項目防控措施根據不同項目的建設擾動特點，按照相關技術標準要求進行水土流失防控措施布局。

3.4.4 分區措施布設和典型設計

參照《生產建設項目水土保持技術標準》(GB 50433—2018)的相關規定，根據各區特點和各類水土保持措施的適用條件，分區分部位布設相應的措施。各水土流失防治分區內根據入駐項目類型分別選取1～2個代表性的項目進行典型設計。

3.5 水土保持監測

區域管理機構統一組織實施區域水土保持監測。承擔監測任務的單位應參照《生產建設項目水土保持監測與評價標準》(GB/T 51240—2018)、《生產建設項目水土保持技術標準》(GB 50433—2018)等相關規定，根據區域特點開展監測工作。

3.5.1 監測范圍和時段

區域水土保持監測范圍為評估范圍。監測時段從區域開發建設施工準備期開始，至區域基礎設施建設項目完工后一年。基礎設施建設項目指區域內由區域管理機構負責建設管理的場地平整、市政道路、電力、電信、給排水等項目。

3.5.2 監測內容

監測內容主要包括區域開發過程中各階段擾動土地情況、水土流失狀況、防治成效及水土流失危害等。擾動土地情況重點監測區域開發進度、實際發生的永久和臨時占地面積、擾動地表植被面積、棄土(石、渣)量及變化情況、表土剝離和保護情況、土石方周轉和堆放情況，并分析表土保護率和土方外棄率。水土流失狀況重點監測實際造成的水土流失面積、分布、土壤流失量及變化情況。水土流失防治成效重點監測實際采取的水土保持工程、植物和臨時措施的位置、數量，以及實施水土保持措施前后的防治效果對比情況等，并分析裸露地表防護措施實施率、生態邊坡實施率。水土流失危害重點監測水土流失對項目、周邊敏感點等造成的影響及危害等[4]。

3.5.3 監測方法及頻次

監測方法以衛星遙感和無人機航測為主，以地面觀測為輔。遙感監測每半年不少于一次，影像分辨率應優于2 m。水土流失隱患度為“一般隱患”和“較大隱患”區域，應每月開展一次，提供監測季報；水土流失隱患度為“嚴重隱患”區域，應每10天監測一次，提供監測月報、監測季報。發生水土流失危害事件時應及時開展專項調查。

3.5.4 監測點布設及監測成果

在區域出水口、典型邊坡及其他重要地段應布設固定監測點。水土流失隱患度為“嚴重隱患”區域必須在區域匯流出口設置卡口站。監測成果應包括監測報告(監測實施方案、監測月度報告、監測季度報告、監測總結報告及專項調查報告)、監測數據、監測圖件和影像資料。

3.6 投資估算及效益分析

按照《廣東省水利水電工程設計概(估)算編制規定》及其定額進行水土保持投資估算。水土保持總投資中包含基礎調查、取樣及測試費等專項費用，可參照農業、環保等計費規定執行。效益分析應主要進行生態效益分析。

4 結論與討論

區域評估是在“放管服”改革的新形勢下不斷探索、發展起來的一項重要舉措，其技術要求、管理方法不同于傳統的生產建設項目水土保持方案編制及管理[5-6]。結合區域特點，廣東省對水土保持區域評估方式、方法進行了創新和探索。在管理方面，對區域內例外清單外的生產建設項目免予辦理水土保持審批手續，區域開發過程中推行水土保持統一監測，成果免費共享。在技術方面，要求根據水土保持評價結果，從水土保持角度對區域控制性詳細規劃提出完善、改進及指導性意見，強調水土保持評價對區域規劃的修正和完善作用；注重生態優先和整體防控，對區域水土流失進行全面、系統防治；首次提出了水土流失隱患度概念及其評價方法，實現了水土保持區域評估的分級管控。

通過以上措施，在達到防控區域開發可能造成的水土流失的同時，可以極大地提升區域內項目水土保持工作便利度。然而，由于區域評估是一項全新的工作，還應根據后續工作實踐效果，對區域評估的管理方式、技術要求和方法進行持續優化。