裁量不起訴權激活路徑研究
——基于H省Y市調研數據

賀江華， 龔卓

(三峽大學 法學與公共管理學院， 湖北 宜昌 443002)

不起訴權是檢察機關公訴權的內容之一。我國刑事訴訟法規定了五種類型的不起訴①，分別在強化客觀公正、保護無辜、貫徹寬嚴相濟刑事政策、實現訴訟經濟等方面發揮著作用，然而司法實踐中，檢察官們卻“不敢用、不愿用”不起訴權，導致不起訴尤其是裁量不起訴的適用率總體不高[1]。

作為檢察機關落實寬嚴相濟刑事政策、參與現代化國家治理主要路徑之一的裁量不起訴權在本輪認罪認罰從寬制度改革中應當發揮重要的作用，然而通過對H省Y市調研發現，實踐中裁量不起訴的適用呈現出一種十分謹慎和保守的樣態，制度設計與司法實踐之間存在較大差距，需要進一步研究和完善。

一、新形勢下檢察機關敢用、用好裁量不起訴的重要意義

1.檢察機關落實寬嚴相濟刑事政策、參與現代化國家治理的需要

犯罪治理是國家治理的一部分，國家治理理念的變化深刻影響著犯罪治理模式的變革。在新的歷史時期，我國經濟與社會的巨大發展引發社會結構整體性、深層次變革，國家治理越來越基于社會與市場自身發展的邏輯與需要，政府、市場和社會三者有機結合參與共治的新型治理格局逐步形成[2]。黨的十九屆四中全會提出“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”“完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制”②。顯然，以社會重建與成長為核心的社會變革推動了國家治理主體多元化變革，國家之外的社會力量越來越多參與治理。在這個大背景下，基于“以人為本”的治理思路，對犯罪的治理目標從消滅犯罪轉向恢復社會關系，治理模式從革命與運動模式轉向多元化治理模式[2]，在維持“國家始終在場”的犯罪治理主基調不變的前提下，吸納社會主體參與對犯罪者的矯正成為大勢所趨。這也就意味著，面向未來的刑事司法系統不應當再壟斷對犯罪的治理權限，而應適度“讓權”，將部分犯罪推向社會“共治”領域，而這部分，顯然就是輕微刑事犯罪，“共治”的方式，包括適用非監禁刑，也包括裁量不起訴。

檢察機關通過裁量不起訴，對輕微刑事犯罪的行為人根據其具體情況做出區別處理，既是落實寬嚴相濟刑事政策的表現，也是檢察“治理智慧”的體現。對犯罪行為人不做區分一律交付審判固然能夠彰顯法律權威，卻難免失之“簡單粗疏”，無法展現黨領導下的檢察機關的“治理智慧”。在多元化犯罪治理模式下，司法機關對來自社會的差異化訴求應當具備精準判斷能力并付之具體而有效的回應，裁量不起訴蘊含的靶向性、精準性、差異化處理犯罪沖突的價值正是檢察機關踐行國家治理現代化要求的路徑，且通過裁量不起訴，將部分輕微犯罪行為人的矯治放權至社區、基層群眾組織、工廠、學校等，有利于實現在犯罪治理方面的社會共享共治。

2.推行“以審判為中心”，實現刑事案件分流的需要

十八屆四中全會提出“以審判為中心”的改革，推行庭審實質化并針對性地提出一系列要求?！耙詫徟袨橹行摹币笤谥袊男淌聦徟兄姓嬲_立起法院對偵查、起訴的司法審查，偵查結論并不必然帶入裁判文書，證人應當出庭作證，證據要在庭審中舉證質證[3]，這種改革思路帶來的結果是刑事審判程序的精細化和復雜化，審判公正的保障性加強，但訴訟效率會降低，如果所有案件不分輕重都推向法院以所謂“實質化”方式審理，法院必定“不堪重負”，這就需要分流。

認罪認罰從寬處理應分流要求產生且被定位為控辯量刑協商制度[4]，因而它僅僅只能實現刑事案件繁簡分流，必須在保持“立案-偵查-起訴-審判-執行”完整訴訟流程前提下對案件快速處理，分流并不徹底。徹底的、實質性的分流應該是處遇措施分流。這種分流并不要求一定要完成所有的訴訟流程，而是在案件的某個階段、在確認被追訴人已經認罪并得到矯治的情況下通過特殊方式將之排出刑事司法系統，比如偵查階段撤銷案件，審查起訴中裁量不起訴。我們可以將這種分流稱為輕重分流，對輕罪案件和重罪案件構建不同的處理方式是世界各國的通行做法，也將是我國的改革趨勢，裁量不起訴則是分流輕罪案件最重要、最有效，同時亦能夠達到矯正犯罪行為人的途徑。

3.充分發揮檢察主導作用的需要

最高人民檢察院張軍檢察長多次提出要“全面落實認罪認罰從寬制度，切實發揮檢察機關的主導作用”。檢察官主導認罪認罰案件，導致檢察官在刑事訴訟中的角色、職能發生變化，從原來單純的審前程序主導者，提升為整個刑事訴訟程序的主導者，檢察機關不僅僅主導認罪認罰案件的啟動、審查、協商等處理程序，還主導著案件的罪名認定和量刑適用[5]。這種全面的主導地位，決定了檢察機關對認罪認罰案件取得較為全面的程序和實體處置權。而要真正實現這些處置權，需要檢察機關能夠根據案件的具體情況和犯罪嫌疑人的個體特征作出最適宜的處理，符合起訴條件的起訴，重罪建議重刑、輕罪建議輕刑，情節輕微的裁量不起訴。對各種類型的犯罪進行區別化的處理，能夠充分體現檢察機關在犯罪治理中的主導作用。

二、裁量不起訴的司法實踐圖景

1.裁量不起訴在Y市適用的基本狀況

從調研數據來看，Y市檢察機關對裁量不起訴的適用整體呈現出一種十分謹慎和限縮的樣態，主要體現在以下幾個方面：

(1)適用率整體偏低。2015年至2019年10月，移送Y市14家基層檢察院審查起訴的總人數是17663人，做出裁量不起訴決定共666人，14家檢察院5年的裁量不起訴平均適用率為3.77%，適用率最高為8.15%，最低僅1.65%。

(2)適用罪名被嚴格控制在“微罪”以內。666份裁量不起訴決定書共涉及63個罪名，集中在危害公共安全、侵犯公民人身權、民主權、財產權以及侵犯社會主義市場經濟等三類犯罪中，這與此三類犯罪在我國發案率高、輕微犯罪多的司法實踐是相吻合的。排前三名的犯罪分別是交通肇事、故意傷害(輕傷)和危險駕駛，三者占比高達57.36%。適用最多的是交通肇事罪，達到30%以上。有檢察院主要在交通肇事案件中適用不起訴，該院五年裁量不起訴案件共45件，其中30件是交通肇事案，占比高達66.7%，2018年該院裁量不起訴13件，12件是交通肇事罪，裁量不起訴幾乎成為檢察院解決交通肇事這類過失犯罪的“專屬”方案。

這三個罪名，在沒有加重處罰情節的情況下法定刑都在三年以下有期徒刑，交通肇事罪是過失犯罪，屬于主觀惡性較低的犯罪，危險駕駛罪是社會危害后果相對較低，且法定刑最高為拘役，而輕傷害案件通常發生在熟人之間，可公訴亦可自訴，刑法對之定性也是輕罪。排在前十名的其他罪名，主要涉及盜竊、濫伐林木、尋釁滋事、詐騙、信用卡詐騙、掩飾隱瞞違法所得和非法種植毒品原植物，也都不屬于嚴重危害社會的犯罪。且從決定書認定的事實看，被不起訴人基本都有“情有可原”的特殊情況，比如涉案金額非常小、采伐自己山林樹木、購買盜竊的車輛自己使用、種植毒品原植物供自己食用等。

(3)對從輕、減輕處罰的情節要求較高，會綜合考慮主觀動機、犯罪情節、危害后果、認罪悔罪態度以及再犯可能性。

經對666份決定書統計：第一，檢察機關裁量不起訴均要求行為人的犯罪事實在特定罪名的起點法定刑范圍內，沒有從重或加重處罰情節。第二，檢察機關在做出不起訴決定時重視對犯罪動機、原因、認罪態度、損害后果、事后行為等方面的綜合考察。以交通肇事罪為例，裁量不起訴的203人中，同時具備自首、和解、賠償三個情節的占比達到71.9%，有些檢察院甚至達到100%，其余也都有坦白情節，可以反推出檢察機關對交通肇事案作出不起訴決定的必要條件是“自首(或坦白)+和解+賠償”，說明實踐中裁量不起訴適用條件堪稱苛刻。第三，認罪是不起訴的基礎性條件。納入統計的不起訴決定，犯罪嫌疑人均以不同形式認罪，除了228人構成自首外，其余均“認罪態度好”，還有部分為坦白，顯然認罪是檢察官作出不起訴決定的基礎性條件。第四，法定情節是檢察官作出不起訴決定時主要的考量因素。在統計的案件中，大部分被不起訴人都具備自首、立功、從犯、未成年人犯罪等法定從輕或減輕處罰情節，反映出檢察官對法定寬緩處理的情節依賴性較大。第五，在有直接被害人的案件中，和解、賠償是不起訴的必備條件。交通肇事案件的和解和賠償率是100%，故意傷害案亦是如此，盜竊案的和解率也達到56%，可見此類案件中，化解社會矛盾、彌補被害人損失是檢察官作出不起訴決定的主要考慮。第六，對未成年人和在校學生寬大處理，教育和懲罰相結合、教育為主的理念在不起訴適用中發揮了重要作用。第七，公共政策考量和國家司法資源節約也是裁量不起訴適用的重要原因，比如65歲以上老年人犯罪、殘疾人犯罪、犯罪沒有造成任何實際損害后果等。第八，檢察官在作出不起訴決定時充分踐行著修復性司法的理念。除前述在有直接被害人的案件中，將和解、賠償作為不起訴的必備條件，其他案件也積極督促犯罪嫌疑人修復自己行為給社會或他人造成的損害，比如信用卡詐騙案，犯罪嫌疑人均在歸案后、不起訴決定作出前還清了銀行欠款；拒不執行生效裁判或者拒不支付勞動報酬案中均及時執行了裁判或支付了勞動報酬；非法種植毒品原職務案則要求犯罪嫌疑人自動鏟除植物，挪用的公款和資金也在決定前予以歸還。第九，對重罪案件不起訴的適用十分慎重。統計中重罪案件有4起，1起故意殺人案和3起搶劫案。4起案件均有特殊情形，故意殺人案當事人之間是父子關系，父親在處理婚姻關系的過程中一時激動對兒子實施掐脖子行為但最終放棄，僅造成輕微傷。三起搶劫罪的犯罪嫌疑人均為未成年人，其中有兩起為犯罪未遂，沒有造成損害后果，另一起為從犯。

2.裁量不起訴司法適用的“糾結”樣態

調研發現，裁量不起訴在司法適用中呈現出一種十分“糾結”的樣態。檢察官一方面認為裁量不起訴有利于實現教育與懲罰相結合的刑罰功能，有利于化解社會矛盾，主觀上希望擴大裁量不起訴的適用，另一方面在辦案中又十分謹慎，不愿意甚至會盡力規避適用裁量不起訴。

筆者對Y市14家基層檢察院發出問卷，回收98份。參加者中，副檢察長以上領導型檢察官30人，業務型員額檢察官約52人(部分沒有注明身份者沒有統計進入)，女性36人，45歲以上63人，35歲以下18人，法學本科及以上學歷87人，有46人從事檢察工作超過20年，不滿10年的12人。應該說調查涵蓋了各類級別、性別、年齡、教育背景、經歷的檢察官，具有科學性和代表性。98人中過去五年做過裁量不起訴決定和沒有做過的檢察官各占一半。前者中有18人只做過一件裁量不起訴決定，做過2件的10人，超過5件12人，超過10件4人，也就是說僅僅只有16名檢察官在五年的時間年平均裁量不起訴案件能達到1件，該數據亦能反映出檢察官對裁量不起訴適用十分慎重的心態。

然而在問及“對微罪犯，您是否愿意作出不起訴決定”時，有91名檢察官選擇愿意，占比高達92.86%。在問及“您是否認為只有提起公訴才會使犯罪分子真正受到懲罰時”，選擇“是”的檢察官只有5人，占比僅5.1%，在回答“否”的檢察官中，絕大多數都認為辦案要追求法律、社會和政治效果的統一，對輕微犯罪作出不起訴決定同提起公訴一樣是對犯罪分子的懲處，對輕微犯罪裁量不起訴更好體現了刑法謙抑、罪責行相適應原則，有利于犯罪嫌疑人思想轉化及更好化解社會矛盾。在被問及“裁量不起訴的適用范圍是否應當擴大”時，作出肯定回答的檢察官有76人，占比77.6%。

檢察官為什么主觀上想、客觀上又不愿意適用裁量不起訴？課題組預設了檢察官可能會有的顧慮，按照該因素被檢察官排在前三名考慮的累加值進行排列如表1。

表1顯示，檢察官的首要顧慮是法律對微罪不起訴的規定太模糊，擔心自己辦錯案。事實上，刑事訴訟法第177條看似抽象，但與刑法結合起來看這個適用標準是明確的。對于不需要判處刑罰或者免除刑罰的情形，刑法分則直接規定三個罪名犯罪行為人在特定情形下可以免除處罰，即第164條、第390條、第392條，刑法總則亦規定8種可以免除刑罰的情形③。不僅如此，最高人民檢察院出臺兩個文件，即2007年《人民檢察院辦理不起訴案件質量標準(試行)》和2017年《未成年人刑事檢察工作指引(試行)》分別細化規定了不起訴的考察標準。為何在此種情形下檢察官還認為法律規定不明確、標準模糊？在筆者看來，事實上并不是法律標準太模糊，而是檢察官并不想發揮主觀能動性，不愿意行使法律賦予的裁量權，僅希望法律給出具體而明確的指示，檢察官只需要遵照執行即可。檢察官“主觀愿意客觀不用”的“糾結”狀態反映出檢察裁量權從立法進入司法適用的路徑并不暢通。

表1 執行微罪不起訴的影響因素

進一步對問卷分析發現，檢察官不愿意行使裁量權，歸結起來就是兩個原因：不愿意增加麻煩，不愿意承擔風險。根據表1分析檢察官適用裁量不起訴的顧慮，大體可以歸納為以下幾個方面：第一，加重自己的責任，如錯案責任、評查責任；第二，增加自己的工作量，如向檢察長上報并解釋說明、向公安機關、被害人、紀檢部門等解釋說明、接受評查等；第三，遭遇不必要的廉政質疑，如同事及領導的質疑、偵查機關或被害方甚至社會公眾的質疑、紀檢監察部門的質疑等；第四，害怕可能發生不良后果，如嫌疑人再犯罪、被害方上訪、纏訟等。適用裁量不起訴，不僅會加重工作量，而且使檢察官面臨來自紀檢部門、上級領導、偵查機關、被害人、社會公眾等多方面的壓力，卻不會給檢察官個人帶來任何利益，在趨利避害的本能驅使下，檢察官不愿意適用裁量不起訴也屬情理之中。綜合起來，現有的制度以及工作機制，讓裁量不起訴帶給檢察官的只有“麻煩”和“不安全感”，因此要擴大裁量不起訴的適用，讓檢察官敢于不起訴，就必須從減少麻煩，降低不安全感入手。

二、阻礙裁量不起訴司法適用的主要因素

1.觀點層面因素

一是司法理念方面。毋庸置疑，我國刑事訴訟中，打擊犯罪一直是主要目的，刑事司法機關因此形成了“判決有罪才是有力打擊了犯罪”的思維慣式，這種理念導致提起公訴成為檢察機關辦理刑事案件時的首選，只有在極少數情況下才會考慮不起訴。重打擊、輕保障的刑事訴訟目的觀使司法人員本身對裁量不起訴的接受度較低；而重實體、輕程序的社會正義規則降低了司法人員對裁量不起訴的評價，很多人認為不起訴就等于犯罪分子沒有受到任何處罰，程序的獨立價值，尤其是刑事司法程序在矯正犯罪中的獨特價值被忽視。事實上，刑事訴訟過程本身也是對犯罪行為人的矯正。大量輕罪行為人在訴訟過程中會努力修復受損社會關系、以自己的行為彌補給被害人或社會造成的損害，比如賠禮道歉、賠償損失、退贓退賠、履行義務等，在修復和彌補的過程中，犯罪行為人真誠悔罪，完成改過自新，在這種情況下，刑罰不再具有必要性，審判也就不是必需。然而對訴訟程序的這一獨立價值，大部分司法機關及工作人員都沒有清晰認識。

二是社會觀點障礙。長久以來我國過于注重刑法的一般預防功能，過分依賴通過有罪判決向社會大眾彰顯刑法正義，回應人民群眾“惡有惡報”的心理需求，進而導致社會大眾對有罪判決的期望值過高，不太容易接受對“明知是罪犯”的人以不起訴的形式宣告其“無罪”，這種觀點導致裁量不起訴總是受到質疑，甚至有人認為裁量不起訴天然蘊含著不正當權錢交易的司法腐敗風險[6]。社會大眾對裁量不起訴決定的過分懷疑難免導致檢察官在適用時顯得“小心翼翼”，成為制約其適用的重要因素。

2.檢察機關的職能定位

我國法律對檢察機關的職能定位主要規定在《人民檢察院組織法》第二條④。從該條文的文本邏輯看，檢察機關是通過“追訴犯罪”的路徑實現維護國家安全和社會秩序等目標的，而“追訴犯罪”的當然解釋是將犯罪分子公訴到法院，這一定位導致很多檢察官認為只有將犯罪分子移送法院宣告有罪并判處刑罰才是有效懲罰了犯罪，才是履行了檢察職能，因而在訴與不訴兩可的情形下，絕大多數檢察官出于“追訴犯罪”的職業本能都會選擇起訴。

3.立法及考核導向

仔細分析發現，無論是刑事訴訟法本身還是最高人民檢察院出臺的文件，對裁量不起訴均呈現出一種嚴格適用的導向?！度嗣駲z察院辦理不起訴案件質量標準》限定可以決定不起訴的情形有五種⑤，《未成年人刑事檢察工作指引》第176條規定未成年人犯罪，同時具備七種情形之一才能裁量不起訴⑥。兩個文件均反映出最高人民檢察院對裁量不起訴的適用持十分慎重的態度，且基本上讓檢察官沒有自由裁量的空間，這種導向性的規定傳遞給基層檢察機關的信號其實是“除非必要，否則不要適用裁量不起訴”。

檢察機關內部考核導向同樣如此。無論是上級對下級檢察院，還是檢察院內部對檢察官考核，起訴率都是一個重要的正向評價指標，而不起訴率則通常被認為是負向評價指標(不起訴率高的檢察院通常會被質詢)，顯示出檢察機關的考核導向依然是鼓勵檢察官提起公訴。而在本輪反腐敗中，紀檢監察部門更是將裁量不起訴案件作為查找檢察官不廉潔行為線索的主要場域。

4.制度障礙

第一，適用范圍狹窄。刑事訴訟法規定檢察院只能對“不需要或者可以免除”刑罰的案件裁量不起訴，結合實體法中關于免于處罰的規定可以得出我國法律真正能夠讓檢察官裁量不訴的只有自首、立功和盲聾啞人犯罪，大部分輕罪案件被排除在不訴裁量之外。在刑事訴訟法已經十分嚴格限制適用的情況下，最高檢文件進一步限縮了裁量不起訴的適用范圍，使得裁量不起訴的適用空間愈發狹小。

第二，決定程序嚴苛而繁瑣。法律規定不起訴由檢察長決定并報上級檢察院備案，自偵案件和監察委移交的案件作出不起訴決定還要經上級檢察院批準。司法實踐中，檢察院為了慎重起見對裁量不起訴的內部決策程序比法律規定更為復雜，承辦檢察官擬建議作出不起訴決定的，一般要經過檢察官會議討論后再提交檢察委員會，最后報檢察長決定。與提起公訴相比，不起訴的決定程序明顯要復雜很多，因此很多檢察官在“多一事不如少一事”的心理狀態下不愿意適用不起訴。

第三，檢察程序分流措施配置不足。檢察官通過裁量權在審前分流刑事案件是世界各國通行做法，分流方式有兩種，一是無條件不起訴將案件直接排出刑事訴訟，第二種方式最終結果也是不起訴，但檢察官會設置一定的條件或要求，被追訴人完成要求達到條件才不起訴[7]。后一種情形就是嚴格意義的程序分流，采用“矯治+不起訴”模式，在不起訴之前增加一個矯治環節，檢察官認為可以不起訴又擔心被追訴人沒有得到矯正時，為其設置一定的任務，被追訴人能夠完成則被認為社會危險性消除，無須起訴。我國附條件不起訴制度就是這種措施，但該制度僅僅在未成年人案件中適用，對其他犯罪，要么起訴，要么不起訴，沒有中間狀態，一旦不起訴等于犯罪行為人不會受到任何懲罰，這讓本能正義的檢察官根本無法接受。而且在一種“非此即彼”的兩極狀態下，檢察官在短時間內很難對“犯罪嫌疑人已經改過自新不需要刑罰”這一裁量不起訴的必要條件形成內心確信，無法讓檢察官確定犯罪嫌疑人不會再犯，基于對再犯可能性的擔憂，檢察官也會傾向于選擇起訴。

第四，監督制約機制不合理。我國法律將不起訴決定作為對檢察機關進行監督的主要對象，對檢察機關及檢察官表現十分不信任。

(1)將裁量不起訴設置為檢察官濫用檢察裁量權的邏輯起點。防止檢察官濫用權力的機制大體可分為英美模式和德日模式，二者的邏輯起點不同。英美國家將邏輯起點設定為檢察官會濫用起訴權不當干涉公民自由，因而英國通過治安法官、美國通過大陪審團審查檢察官的起訴，但對檢察官的不起訴決定不設任何審查。德日國家則把審查的對象設定為檢察官的不起訴決定，其邏輯起點是檢察官會濫用不起訴權放縱犯罪。我國參照大陸法系模式，并且對檢察官濫用不訴裁量權表現出更為強烈的擔憂，因而刑事訴訟法對不起訴決定設置了諸多監督制約機制，卻沒有設置任何規則來審查起訴是否合法和必要。雖然案件進入審判后，法院會以司法審查的形式來判斷起訴是否能夠成立，但這種審查本身并不會涉及檢察官是否濫用了起訴權，甚至法院認為起訴達不到證明標準時還允許檢察機關撤訴，對起訴權的適用十分理解和寬容，對不起訴決定則是截然相反的不信任態度。

(2)對裁量不起訴的監督主體過于多元。在對裁量不起訴天然不信任的邏輯起點上，刑事訴訟法對裁量不起訴做出各種各樣的救濟性規定，實際上就是對裁量不起訴的監督和制約。人民檢察院做出的裁量不起訴決定至少要接受來自8方主體監督：上級人民檢察院、公安機關、被害人、犯罪嫌疑人、檢察院案件評查部門，此外還有人民監督員、紀委、監察委。任何一個主體對不起訴的結論有異議都會讓承辦檢察官或檢察院陷入反復而繁重的解釋、說明、報告等工作中。監督主體過多也導致不起訴決定的穩定性受到極大威脅，檢察官面臨的廉政質疑風險極高，面臨被追責的風險極大。

(3)檢察機關內部制約機制不合理。一是為了限制檢察官的不起訴裁量權，各檢察院都嚴格控制了每年適用微罪不起訴的人數；二是將不起訴率作為上級檢察院考察下級檢察院、檢察院考察檢察官的重要指標，將不起訴案件作為公訴部門案件質量評查的重點，當檢察院不起訴率過高時會面臨上級檢察機關的質詢，這些因素都或被動或主動限制了檢察機關適用裁量不起訴[8]。

三、裁量不起訴的激活路徑

毋庸置疑，要激活裁量不起訴，讓檢察官敢用不起訴，用好不起訴，就必須給裁量不起訴全方位“松綁”，一方面給裁量不起訴適用制造“輕松、寬容”的環境，另一方面建立科學合理的監督制約機制。

(一)將裁量不起訴嵌入認罪認罰從寬制度領域，賦予其踐行國家治理現代化功能，提升該制度的“政治站位”。

如前所述，在國家治理現代化的大背景下，面向未來的刑事司法系統應當通過裁量不起訴將部分犯罪推向社會“共治”領域，從而回應來自社會治理的差異化訴求，實現犯罪治理方式多元化[2]。作為中國為世界貢獻的犯罪治理新方案，認罪認罰從寬制度不僅僅只是司法改革的重大創新，更是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措[9]。

在全面依法治國決定中，認罪認罰制度是在優化司法職權配置項下提出的，意味著頂層設計對該制度抱有超過“量刑協商”的期望。從定義上看，法律規定對認罪認罰的被追訴人應當從寬“處理”而非“處罰”，亦說明認罪認罰從寬不僅僅是量刑從寬，還應當包括處遇措施多樣。應該說，認罪認罰從寬制度入法后，裁量不起訴的激活獲得前所未有的契機，但遺憾的是，具體制度規范卻將認罪認罰設計成為中國特色的量刑協商程序，雖然第182條規定了核準不起訴，但嚴苛的條件決定了其司法適用不會太高，反而是裁量不起訴在認罪認罰案件中具有更廣闊的適用空間，也更有價值和意義。據此，應當將裁量不起訴嵌入認罪認罰從寬制度領域，建立認罪認罰從寬案件中適用裁量不起訴的條件和程序機制，從而推動不起訴權的合理適用。筆者認為可以將現有裁量不起訴的適用范圍直接擴大至所有輕罪案件⑦，犯罪嫌疑人自愿認罪認罰、檢察官認為通過其他方式犯罪嫌疑人已經得到矯治或者通過犯罪嫌疑人及其家屬自身努力已經修復被犯罪破壞的社會關系的，可以適用裁量不起訴。

(二)重申“打擊犯罪與保障人權并重”的刑事訴訟目的觀，再提檢察官的客觀公正義務，在觀念上為裁量不起訴“松綁”。

重申“打擊犯罪與保障人權并重”的刑事訴訟目的觀，重視司法程序在矯治犯罪中的獨特功能，要讓檢察機關及其工作人員認識到刑事訴訟過程本就是對犯罪的教育和矯治過程，不起訴也是行使公訴權的表現，同樣能夠起到平抑犯罪的作用，同樣也是維護社會公平正義的表現。

同時通過宣傳和引導，強調檢察官的客觀公正義務，淡化“檢察官是犯罪的追訴者”這一自我身份定位。檢察官代表國家行使公訴權，提起指控、追訴犯罪是檢察官義不容辭的責任，但強烈的追訴傾向容易使檢察官偏執為“打擊犯罪的急先鋒”，甚至異化為“冷酷無情的國家獵人”“無所不用其極的追訴者”[1]。必須通過宣傳和引導，平抑檢察官這種過分的追訴傾向，樹立起檢察官是“法律的守護人”，“公益的擔當者”，擺脫片面追訴犯罪的控方立場，恪守客觀公正義務，注意和兼顧社會公共利益和司法資源的節約，對不需要判處刑罰的犯罪嫌疑人及時作出不起訴決定[10]。

(三)確立“起訴是否符合公共利益”的審查標準，對犯罪治理做必要的“經濟考量”，在刑事追訴領域樹立起“集中力量辦大事”的理念。

根據刑事訴訟法第176條確立的公訴標準，檢察官在審查案件是否足以提起公訴時有兩個判斷維度：證據達標，追責必要。按這一標準檢察官起訴時是不需要考慮是否符合公共利益以及是否符合訴訟經濟要求的。筆者認為，法律權威固然需要通過刑事審判彰顯，但對犯罪的治理也需要做“投入產出率”的權衡，尤其是在國家司法資源十分有限的情況下。

當“有犯罪不一定必須有起訴”這種觀點被普遍接受時，公共利益和投入產出比應該成為檢察官提起公訴時的考量因素。從世界范圍看，英美法系和大陸法系國家都把公共利益作為衡量起訴是否必要的標準之一，這本身也是有限政府理念下一種務實的態度。筆者認為不妨借鑒大陸法系國家荷蘭的做法，案件達到了起訴的標準，但檢察官可以在以下情形下基于公共利益或訴訟經濟考量做出不起訴決定：(1)非刑事化處理比刑罰更能有效地解決問題，例如采取較輕的紀律、行政、民事處罰；(2)犯罪后果輕微或無損害性后果，訴諸刑訴顯然過重，對被告人不公平且浪費公共資源；(3)綜合考慮全案情況，對未成年人、老年人、健康欠佳者、積極賠償人、初次犯罪者等采取刑罰處罰并無十分必要；(4)提起訴訟將與維護安全、和平與秩序的法治愿望相違背；(5)起訴將損害已獲得賠償的被害人利益。

(四)擴大裁量不起訴和附條件不起訴的適用范圍。

將裁量不起訴擴大適用于所有輕罪案件，真正賦予檢察機關裁量權。對法定刑在三年有期徒刑以下的犯罪，人民檢察院可以綜合犯罪嫌疑人的社會危險性、再犯可能性、認罪認罰態度，以及起訴是否符合公共利益需要，依法裁量決定不起訴。同時將附條件不起訴的適用范圍擴大至所有輕罪案件，在輕罪案件中建立“矯治+不起訴”模式[11]。如此改造以后，對輕微犯罪，檢察機關獲得三種處置權：起訴、附條件不起訴、不起訴，從而為檢察機關治理輕微刑事犯罪提供更加多樣的方案，有利于精準化、差異化教育和改造犯罪行為人，也更有利于推進認罪認罰從寬處罰制度的司法適用。

(五)將裁量不起訴決定權下放給員額檢察官，同時以檢察聽證制度的推行適用為契機，逐步實現對裁量不起訴決定程序的訴訟化改造。

裁量不起訴權的下放可分兩步來完成：第一步是限縮提交領導審批及檢委會研究的案件比例及范圍，只有檢察官在對能否作出酌定不起訴存有疑問或案件重大敏感復雜的，才向上提交，一般輕微案件由檢察官直接做出決定。第二步是全面放開，由檢察官自行決定適用裁量不起訴[12]。

權力下放同時還必須解決一個問題，即檢察官職務行為的風險分擔。我國法律規定不起訴案件由檢察長或檢委會決定，既是為了防止檢察官濫用裁量權，也是為檢察官分擔職業風險。由于裁量不起訴案件中，當事人再犯可能性并不能徹底消弭，檢察官的職業風險客觀存在，一旦發生再犯，檢察官就可能面臨追責風險或者廉政質疑，檢委會集體討論制度很好的分擔了檢察官的職業風險。如果將裁量不起訴權下放給檢察官但不為檢察官提供分擔職業風險的渠道，檢察官必然會過分憂慮自身風險而依然不愿意甚至更加謹慎適用裁量不起訴。

解決這一矛盾的路徑有二：一是充分發揮檢察官會議的作用，將檢察委員會討論決定裁量不起訴的功能賦予檢察官會議。承辦檢察官對裁量不起訴存有顧慮或認為有必要時，可以將案件提交檢察官會議討論。

二是將公開聽證常規化，并做訴訟化改造。筆者認為需要對《人民檢察院審查案件聽證工作規定》(下文簡稱《聽證工作規定》)做如下修改：(1)放寬裁量不起訴召開聽證會的條件?！堵犠C工作規定》召開聽證會的條件有三：案件存在爭議或有重大社會影響、需要聽取當事人意見、經檢察長批準，三者同時具備缺一不可，事實上這個啟動條件要求十分高，無法實現聽證程序常規化。筆者認為針對裁量不起訴，可以規定符合兩種情況就可以召開聽證會：第一，承辦檢察官將案件提交檢察官會議討論時出現分歧、不能達成一致意見的；第二，犯罪嫌疑人及其辯護人提出正當理由請求適用裁量不起訴并申請召開聽證會的。(2)規定聽證以言詞方式進行，賦予犯罪嫌疑人及其辯護人參加聽證會并充分表達自己意見的權利?！堵犠C工作規定》聽證會參加人員可以包括案件當事人，而不是應當，這一規定并不利于裁量不起訴決定的順利做出,應當明確賦予犯罪嫌疑人及其辯護人參加聽證會的權利，一方面能夠讓聽證員充分聽取當事人的意見，另一方面也有利于聽證員及承辦檢察官全面評估犯罪嫌疑人的社會危險性和再犯可能性。(3)規定裁量不起訴的聽證會應當有七名聽證員參加，并賦予聽證決定一定的確定力。聽證員在一定程度上能夠代表民意，人數越多代表民意越廣泛，因此本文認為對裁量不起訴案件，應當一律由七人聽證員聽證，且賦予聽證決定一定的確定力。聽證會結束后，聽證員應當在承辦檢察官不在場的情況下立即展開討論，聽證員經討論一致決定適用裁量不起訴的，檢察機關應當做出不起訴決定；聽證員的多數意見為裁量不起訴的，檢察機關一般應當采納聽證會的意見，不采納意見的可以在報檢察長同意后做出決定；聽證員少數意見為裁量不起訴、檢察官做出裁量不起訴決定的，應當詳細說明理由。

(六)建立裁量不起訴理由釋明制度，強化決定說理，進一步提升裁量不起訴的透明性。

筆者調研中發現檢察機關裁量不起訴的決定書都是格式化的，而且十分簡單，對主要內容部分的表述就是犯罪事實、主要情節和法律依據。我們認為部分陳述不起訴的理由時都是簡單而抽象的陳述行為人的主要量刑情節，有些甚至就是很抽象的表述“犯罪情節輕微可以免除處罰”，看不出檢察官形成“不需要判處刑罰或可以免除刑罰”內心確信的過程，對理由的空洞陳述是導致不起訴經常被質疑的重要原因，因此筆者認為在裁量不起訴案件中，檢察官對自己為何決定對犯罪嫌疑人不起訴、不起訴決定考慮了哪些因素應當做出詳細的闡述，釋明后能讓相關主體和社會公眾非常清楚了解裁量不起訴是否恰當，從而避免不必要的質疑并提升裁量不起訴決定的確定性和終局性。

(七)重構檢察裁量權制約機制。

跳出“濫用裁量權就是濫用不起訴權”的思維慣性，制約檢察裁量權，既要防止檢察機關濫用不訴決定權隨意放縱犯罪，也要防止濫用起訴權過分侵擾公民的安定生活。

第一，取消訴訟內參與者對不訴裁量權的制約。需要對當前的制約方式進行兩個方面的改造：一是取消公安機關的復議申請權和復核請求權，改為公安機關向第三方申請審查。二是對被害人提起自訴的案件，由法院審判變為法院審查，被害人對裁量不起訴有異議可以向人民法院提起訴訟動議，該起訴動議并不必然啟動審判程序，而是由人民法院進行審查，人民法院認為動議成立、不起訴決定不正當時有權通知檢察院提起公訴，類似德國的強制起訴制度[12]。

第二，建立科學合理的考核體系和案件評查標準，并細化追責條件，完善追責制度，建立職務豁免制度，很重要的一點是，檢察官做出的裁量不起訴即使被第三方評定為不當，只要檢察官沒有違法亂紀的行為，也不應當追究檢察官的責任。

第三，建立特定組織審查機制。建立特定組織對檢察裁量權進行審查是一種較為科學合理的方式，目前有相當一部分國家建立了該制度，其中最為著名的是英國的皇家檢察監督機構(the Crown Prosecution Service Inspectorate,簡稱CPSI)審查機制、美國的大陪審團審查機制和日本的檢察審查會審查機制，這其中，美國和日本都是引入民眾監督機制，本文主張借鑒這一模式對我國人民監督員制度進行改造，建立檢察監督委員會，委員會由8-12人組成，成員可以在律師、教師、醫生、公務員等具有一定的文化水平和社會地位的人當中選任。該委員會對檢察機關作出的各項決定均具有審查權，刑事案件當事人、公安機關如果對檢察機關的相關決定有異議，均可提請委員會審查。委員會實行決定一致制度，如果認為檢察機關的決定不正確，有權作出糾正建議，對該建議檢察機關必須接受并重新作出決定。

注 釋：

① 即法定不起訴、裁量不起訴、存疑不起訴、核準不起訴以及附條件不起訴。

② 見《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，新華網，2019年11月5日。

③ 包括犯罪較輕的自首、重大立功、盲人或聾啞人犯罪、防衛過當、避險過當、預備犯、沒有造成損害的中止犯以及脅從犯。

④ 《人民檢察院組織法》第二條 人民檢察院通過行使檢察權，追訴犯罪，維護國家安全和社會秩序，維護個人和組織的合法權益，維護國家利益和社會公共利益，保障法律正確實施，維護社會公平正義，維護國家法制統一、尊嚴和權威，保障中國特色社會主義建設的順利進行。

⑤ 包括：1．未成年犯罪嫌疑人、老年犯罪嫌疑人，主觀惡性較小、社會危害不大； 2．因親友、鄰里及同學同事之間糾紛引發的輕微犯罪中的犯罪嫌疑人，認罪悔過、賠禮道歉、積極賠償損失并得到被害人諒解或者雙方達成和解并切實履行，社會危害不大；3．初次實施輕微犯罪的犯罪嫌疑人，主觀惡性較?。?．因生活無著偶然實施盜竊等輕微犯罪的犯罪嫌疑人，人身危險性不大；5．群體性事件引起的刑事犯罪中的犯罪嫌疑人，屬于一般參與者。

⑥ 這七種情形包括：1．被脅迫參與犯罪；2．犯罪預備、中止、未遂；3．從犯；4．系又聾又啞的人或者盲人；5．防衛過當或緊急避險過當；6．自首或立功；7．其他情形。

⑦ 關于輕罪案件的范圍，可以參照刑事訴訴訟法對速裁程序適用范圍的界定，即可能判處三年有期徒刑以下刑罰的案件。