推進開發園區統計現代化改革的思考和建議

黃健琪 范瑤

開發園區是伴隨著我國的改革開放而誕生、成長與發展起來的，已成為我國經濟發展的重要引擎，產業成長的主要平臺和重要基地。推動園區的高質量發展對地方經濟發展具有極強的先導作用和決定意義，各級開發園區綜合實力的提高與優質的統計工作密切相關。在園區基礎建設和經濟發展過程中，統計發揮著至關重要的作用，統計工作能夠為園區發展方向和決策提供充分的信息數據支持。隨著園區經濟體量迅速增加、經濟活動日趨復雜、新動能不斷涌現，迫切需要為園區高質量發展提供準確、高效的統計數據。

一、推進開發園區統計現代化改革的時代背景

（一）統計現代化改革背景下，亟待加強開發園區統計體系的頂層設計

經過多年發展，開發園區統計工作已逐漸成為政府統計的重要一環。抓好開發園區統計體系設計和研究，既是加速推進統計現代化能力建設，切實提高統計工作針對性的有益舉措；更是為黨委政府對開發區全面發展作出準確判斷和科學決策的必然要求。在對園區統計機構的建立、統計力量的配備、統計數據的收集方式等方面的情況開展摸底調研時發現，大部分園區統計工作方向基本清晰，園區統計工作運作基礎健全，但也存在代碼編制管理空缺、園區統計數據的發布使用隨意性較大、現有統計手段與評價要求不相適應等問題，亟待加強園區統計體系的頂層設計，不斷提升園區統計能力建設和服務水平。

（二）高質量發展背景下，對與其相適宜的現代化統計體系提出了明確要求

開發園區對經濟發展貢獻程度高，已成為國家和地方經濟增長的助推器。因此園區運營與管理得到了中央及地方的政策支持，新時期園區高質量發展文件陸續出臺。2019年，國務院印發《關于推進國家級經濟技術開發區創新提升打造改革開放新高地的意見》，著力推進國家級經開區開放創新、科技創新、制度創新，提升對外合作水平，提升經濟發展質量，打造改革開放新高地。未來園區高質量發展的主要方向是聚焦推進園區特色化發展，聚焦加快產業轉型升級，以及聚焦培育更多的經濟增長點上。如，揚州市出臺了《揚州市開發園區高質量發展綜合評價辦法（2021年版）》，擬對園區發展績效進行全面評價和全新考核。對園區高質量考核評價的施行，也對適應園區考核的統計體系提出了明確要求。

（三）園區考核背景下，亟需明確界定口徑理順統計隸屬關系

以揚州市邗江區為例，目前所屬開發園區GDP統計核算工作主要由區統計局實施，園區負責各項基礎指標上報工作，按照統計相關專業分條線實施；產值、能耗、投資、研發投入等絕大部分指標可以通過一套表平臺直接匯總，但如園區地區生產總值、制造業占比等指標在縣鄉一級還存在數據加工獲取難、統計邊界難界定、數據質量易受考核導向影響等問題。其中，園區界定“忽大忽小”是開展園區生產總值核算的第一道“攔路虎”。目前開發園區統計核算主要存在三個問題：一是行政區域界定模糊，由于歷史原因造成的開發區現有統計口徑遠遠小于實際情況，開發區范圍內的部分統計指標被原鄉鎮瓜分；二是統計口徑與省商務廳確定的年度園區考核口徑不一致，導致“數出多門”問題存在；三是市級統計部門在核實各園區地區生產總值數據時，亟需理順統計隸屬關系，明確統計核算辦法。

二、推進開發園區統計現代化改革的難點

（一）園區（鄉鎮）交叉管理

除國家級開發區，上級政府雖然對省級經濟開發區的空間擴展規劃面積進行了批復，但對開發區所處地理位置界線無明確劃分。園區沒有實行封閉式管理，企業分布比較分散，還存在一區多園，一園多址的管理模式。隸屬模式上的不統一，管理范圍上的交叉，給統計數據的上報、審核和評估帶來不小難度。

（二）園區區劃界定模糊不清

目前，商務部門認定的園區區域范圍與統計直報平臺中的統計區劃范圍并不統一，園區統計區劃遠小于商務部門認定的實際范圍。由于口徑不一致，按照直報企業歸屬地統計出的園區指標數據無法準確體現各園區經濟運行的實際情況，給園區核算工作的準確性和科學性帶來了較大挑戰。統計直報平臺上園區區劃是否可以直接應用于評價考核，是否與各開發園區的實際管轄范圍相一致，是否存在開發園區實際范圍超過國家或省核準的面積等問題，這些問題的厘清和明確，是確保考核標準統一、尺度公平的基本前提。

（三）園區數據取數難、估算多

一是要考慮開發園區的基數問題，按年報數據、結合經濟普查中所占比重、結構來確定園區生產總值基數。二是要與縣級核算相銜接，如果核算方案沿用縣級核算方案，當某項指標鄉鎮無基層報表，無法使用聯網直報平臺的基礎數據時，考慮用縣級指標增速替代可能導致與實際誤差大的結果偏差。三是部門作為行業的主管機構，對整個地區行業運行基本面和趨勢把握更加精準。當采用部門數據作為核算的基礎指標時，由于部門很少直接核算到園區一級，園區核算仍然無法優先獲得精準的部門數據，一般直接采用縣區數據或再按比例進行推算。

（四）園區工作體制難以改變

開發園區統計力量在承擔統計工作的同時，一般還對口發改、工信、商務等多個條線部門，雖然有利于跨條線的數據指標協同工作，難點是工作人員身兼多職負擔較重。再加之各類考核需要統計的指標較多，比如，制造業項目開工、竣工和達產情況、勞動就業率、單位規上工業增加值能耗等，指標口徑比較復雜。開發園區是負責招商、服務、規劃、建設、管理的政府派出機構，統計職能相對偏弱，且園區企業數量多、規模大，統計人員工作壓力較大。如果統計管理體制不順、隊伍建設難以適應工作需要，將對統計流程中質量控制造成很大的影響。

三、園區統計現代化改革的初步思路

（一）以考評為導向做好園區綜評統計指導工作

根據省、市出臺的開發區高質量發展綜合考核評價辦法要求，各地應做好開發園區和縣（市、區）有關數據的監測和預警分析。以《揚州市開發園區高質量發展綜合評價指標體系》為例，這套體系涉及經濟發展、開放水平、創新驅動、生態集約和統籌協調等五大板塊33個二級指標，其中與統計直接或間接相關的指標有9個，涉及GDP核算、工業產值、研發投入、工業能耗、技改投資等方方面面。通過對這些指標的監測，有利于不斷優化開發園區創業、投資與營商環境，探索高水平利用外資與高質量發展對外貿易路徑。

（二）以核算為導向建立園區經濟總量核算指標體系

從經濟開發區高質量發展綜合考核評價來看，重要的是園區生產總值及增速，并且園區生產總值需作為多項考核指標測算中的“分母”項，處于十分重要地位。考慮按照地區生產總值核算的方法，核算開發園區經濟總量。第一產業增加值利用農林牧漁業總產值等相關資料進行核算；第二產業增加值利用工業總產值及利稅、工資，建筑業總產值及利稅、工資等相關資料進行核算；第三產業增加值利用營業利潤、勞動者報酬、稅金、固定資產折舊等相關資料進行核算。由各開發園區的上級統計部門按照三次產業核算的增加值開展試算工作。由各級統計局負責對園區經濟總量的審核評估，國家級開發區由市統計局負責，省級開發區由縣（市、區）統計局負責，作為參加省級和市級綜合考核評價的依據。

（三）以主導產業為抓手建立數據質量評估體系

目前許多開發園區產業發展總體還存在產業特色優勢不明顯、錯位發展不充分的問題。因此，各地應以創特色優勢為目標，抓住“主導產業”硬核關鍵，通過實施主導產業數據質量評估體系，從統計平臺及相關部門獲取相關數據，根據產業增加值率水平以及工業開票銷售、用電量等指標測算相關行業增加值，作為評估園區生產總值的主要依據和佐證支撐。從而引導開發園區大力發展特色硬核產業，建設一批龍頭企業主導、標志性重大的產業項目，使其重新明確主業、突出重點，推進園區產業形成主業鮮明、錯位發展、新動能強勁的新局面。

四、推進園區統計現代化改革落地的著力點思考

為更好地服務政府決策，更好地回應社會各界對開發園區統計數據的迫切需求，統計部門應以設管規范化為主線，以高質量核算為核心，努力推動園區統計現代化改革全面提“速”、統計服務全面提“優”。

（一）頂層設計入手，理順管理體制

開發園區成立之初作為政府派出機構，職能比較單一，但隨著經濟的發展、外部和政策環境的變化，園區逐步在向行政區過渡，因此，建議從頂層設計入手，理順開發園區管理體制，推動開發園區管理所在鄉鎮或村級單位，解決園區交叉管理問題，從而實現統計管理上的城鄉一體化。建立分管領導負責的服務開發園區“二次創業”高質量發展的工作機制，明確工作目標、工作要求和時間安排。制定《服務開發園區“二次創業”統計工作任務清單》，細化工作任務、工作目標、推進舉措及完成時限，以優質服務為園區建設和發展提供有效統計支持。

（二）加強范圍界定，確保清晰統計

首先是明確開發園區年定報統計范圍為國家或省核準的面積。其次，按照實際管轄范圍，確認屬地企業（單位）的統計范圍，原則上以核心區為準，不能混淆重復。同時，要明確指標體系的取數和計算方法，在指標解釋中明確數據來源部門，和指標的計算公式，確保園區統計數據來源和計算方法具有明確性和可操作性。

（三）加強協調溝通，確保依法統計

園區統計工作不僅涉及開發園區，還涉及商務、科技、生態環境、自然資源、市場監管等多個部門。建議在主管部門牽頭、專業處室聯動的機制下，加強統計部門與園區職能機構對接溝通，以保證各項指標數據能順利采集，口徑統一，不重不漏。此外，由于園區各項指標關系到國家、省級考核保牌進位，是各地重要的工作，各級統計部門有審核數據的職責，也有協助工作的職責，不能相互沖突。各級開發園區在指導思想上，要立足實際，遵循統計工作規律，提高數據質量，遏制“數字上的腐敗”。

（四）加強統計改革，落實督導職能

積極貫徹落實《深化統計管理體制改革提高統計數據真實性的意見》精神，探索開發園區統計設管改革，建立以經濟活動特點為依據的開發園區分類統計代碼體系，完善適應園區管理需要的統計指標體系，實現園區統計的科學化、規范化和制度化。借助“園區‘二次創業’高質量發展”的東風，圍繞各園區經濟結構調整和轉型升級，加強對開發園區統計基層基礎規范化建設，建立健全園區統計網絡。各地應對轄區內企業“上規入庫”工作進行現場指導，做到依法依規、應統盡統，切實把監督落實在一線，把問題解決在一線，把統計效能發揮在一線。