新中國成立以來我國保障和改善民生的成就、問題和展望

戴浩羽 鮑文涵

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把人民利益擺在至高無上的地位，堅持新發展理念，多謀民生之利，多解民生之憂，不斷完善統籌城鄉的民生保障制度，在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶上取得一系列歷史性成就，正朝著實現全體人民共同富裕不斷邁進。回望新中國成立以來我國增進民生福祉的歷程，系統總結經驗，進一步滿足人民美好生活需要，對于推動“十四五”時期高質量發展，實現第二個百年奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢具有重要意義。

一、新中國成立以來我國保障和改善民生的偉大成就

新中國成立以來，我國高度重視保障和改善民生。雖然各階段增進民生福祉的內涵和任務各不相同，但是帶領人民創造幸福生活的奮斗目標始終不渝，為實現民族獨立、國家富強、人民幸福提供了有力保障。

（一）第一階段（1949—1978年），民生保障以基本溫飽為主要目標，為社會主義建設提供了正反兩方面的經驗

新中國成立初期，國家百廢待興，人民生活困苦不堪。能否解決人民群眾基本溫飽問題，關系著新生政權的穩定和鞏固。為在保障人民基本溫飽的基礎上，加快實現國家工業化，我國確立了“以糧為綱、全面發展”的方針，1953年對糧食和油料，1954年對棉花，1955年對生豬等主要農產品分別實行了統購統銷和派購制度，對居民實行憑票供應。這種高度計劃性的糧食流通管理體制，在糧食緊缺時代，對用好有限的糧食資源、最大限度解決中國人的吃飯問題發揮了重要作用。同時，土地改革法徹底廢除了封建土地所有制，全國掀起屯墾開荒高潮，大規模農田水利建設取得豐碩成果，1978年糧食產量比1949年增長169%以上。但是，這一階段人民生活總體上仍然溫飽不足，普遍處于貧困狀態，到1978年我國農村尚未解決溫飽的絕對貧困人口還有2.5億人。

（二）第二階段（1978—2002年），民生保障以改革開放為內在動力，實現了解決溫飽到滿足基本需求的重大轉折

黨的十一屆三中全會作出把黨和國家工作中心轉移到經濟建設上來、實行改革開放的歷史性決策，動員全黨全國各族人民為社會主義現代化建設進行新的長征。在農村，家庭聯產承包責任制使廣大農民獲得了充分的經營自主權，極大地調動了農民的積極性，解放和發展了農村生產力。在城市，高度集中的計劃經濟體制開始轉軌，經濟社會重新開始煥發生機活力。到20世紀80年代末，人民生活得到較大改善，我國已經基本解決了人民的溫飽問題。黨的十四大明確了建立社會主義市場經濟體制的目標，民生建設進入了新的發展階段。這一階段，人民群眾的民生需求結構不斷升級，改善民生的內涵從單一的解決溫飽，開始向滿足住房、教育、醫療、文化、旅游、養老等多維度需求拓展。就業、社保、收入分配等各項民生保障制度開始快速而深刻變革。市場機制在民生改善中的作用初步顯現，部分地方民生領域的市場化改革開始破冰前行。

（三）第三階段（2002—2012年），多維度需求快速增長，保障和改善民生逐步進入制度化軌道

進入新世紀，我國經濟持續高速增長，教育、醫療、就業、社會保障等民生領域的熱點難點問題不斷增多，處理好改革、發展、穩定的關系更加迫切。黨的十六大把社會更加和諧作為一個重要目標明確提出來。黨的十七大作出加快推進以改善民生為重點的社會建設的重大部署，要求更加注重社會建設，著力保障和改善民生，推進社會體制改革，擴大公共服務，完善社會管理，促進社會公平正義，構建社會主義和諧社會。這表明，中國特色社會主義事業的總體布局，由社會主義經濟建設、政治建設、文化建設三位一體，發展為社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設四位一體，社會建設成為與經濟建設、政治建設、文化建設并列的獨立體系，系統性制度建構全面鋪開。這一階段，教育科技比翼齊飛，公共衛生顯著改善，文化權益更有保障，民間體育蓬勃發展，人口素質大幅提升，民生保障實現大跨越式的發展。2012年對比1978年，普通高等教育本專科招生數增長16.1倍，全國公共衛生機構增長4.6倍，公共圖書館增長1.3倍，博物館增長7.8倍。較之以往，民生領域變化之巨、提升之快前所未有，人民生活實現由溫飽不足到總體小康并向全面小康邁進。

（四）第四階段（2012年—至今），把“在發展中保障和改善民生”作為新時代中國特色社會主義的基本方略之一，保障和改善民生取得了歷史性成就、發生了歷史性變革

黨的十八大以來，我國堅持從供給側發力，把改善供給側結構作為主攻方向，用改革的辦法推進結構調整，減少無效和低端供給，擴大有效和中高端供給，增強供給結構對需求變化的適應性和靈活性，公共服務不斷實現由低水平供需平衡向高水平供需平衡躍升。具體來看，就是在兜住社會民生底線的基礎上，縱深推進民生領域體制機制改革，擴大教育、醫療、文化、旅游、體育、養老、托育等公共服務供給，既保障供給數量，更提高供給質量，推動實現更高水平和更高質量的供需動態平衡。同時，正確處理政府和市場的關系。對于基本公共服務，履行好政府保基本、保底線、保民生的兜底作用，建立國家基本公共服務制度體系，優先補齊基本公共服務短板，精力集中做好普惠性、基礎性、兜底性民生建設，把該管的事情切實管好、管到位。對于非基本公共服務，以更大力度推進非基本公共服務領域市場化改革，減少政府對資源的直接配置，降低市場準入門檻，支持社會力量增加多層次、多樣化的非基本公共服務供給，把該放的權放足、放到位。人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續。這一階段，困擾中華民族幾千年的絕對貧困問題得到歷史性解決，人均國內生產總值超過1萬美元，糧食年產量連續五年穩定在13000億斤以上，常住人口城鎮化率超過60%，居民恩格爾系數降至28.2%，基本公共服務保障水平不斷提升，主要教育指標達到中上收入國家平均水平，城鎮新增就業超過6000萬人，建成世界上規模最大的社會保障體系，基本醫療保險覆蓋超過13億人，基本養老保險覆蓋近10億人，文體事業和產業繁榮發展，生態環境明顯改善，人均預期壽命提高到77.3歲，社會大局保持長期穩定，成為世界上最有安全感的國家之一。

二、我國保障和改善民生過程中存在的問題

新中國成立以來，我國保障和改善民生積累了寶貴經驗，創造了偉大奇跡。但是，和人民群眾日益增長的美好生活需要相比，我國保障和改善民生還面臨一些問題和挑戰。

（一）民生底線有基本保障，但是公共服務發展整體滯后于經濟發展

“十三五”時期，我國教育事業總體發展水平躍居世界中上行列，人民健康水平總體上優于中高收入國家平均水平，文化、旅游、體育消費呈“井噴式”發展，養老服務市場全面放開，兒童福利、未成年人保護、精神病人、殘疾人、殯葬等領域兜底保障能力進一步提高。但是，公共服務發展整體上仍然滯后，與經濟發展不匹配的情況還較為普遍。聯合國用人類發展指數（HDI）衡量社會領域發展水平，這一指數的三個基礎變量是“預期壽命、教育水平和生活質量”。根據聯合國開發計劃署《2020年人類發展報告》，2019年我國人類發展指數世界排名是85名，而2020年我國人均GDP世界排名是63名，表明我國社會領域發展是滯后經濟發展的。此外，我國城鄉、區域之間公共服務水平差距仍然存在，發展不平衡、不充分的問題尤其突出。

（二）民生消費孕育新動能，但是供需不匹配的矛盾仍然突出

我國經濟正走向高質量發展軌道，人民已經從衣、食、住、行等基本生活需要轉化為健康、教育、旅游、體育等美好生活的需要，從柴、米、油、鹽的基本物質需求升級為琴、棋、書、畫等精神需求，民生領域消費不斷出現“新風口”，逐步形成經濟發展新動能。但是，與日益增長的需求相比，有效供給不足和錯配的情況還較為明顯。例如，大城市優質養老機構“一床難求”與農村養老機構大量床位空置并存；財政資金對機構養老投入多，而居家社區養老投入不足。

（三）供給質量有較大提高，但是離人民對美好生活的需求仍有距離

“十三五”以來，我國基本公共服務能力建設成效明顯，每千人醫療床位數、每千名老人養老床位數、每百萬人公共圖書館擁有量、人均體育場地面積、殘疾人康復服務覆蓋率等指標都有較大幅度提高。以衛生領域為例，醫學期刊《柳葉刀》對全球195個國家和地區醫療質量和可及性排名顯示，我國是全球進步幅度最大的國家之一。但是，公共服務軟環境建設仍然較為滯后，例如，全國鄉村教師“下不去”“留不住”“教不好”的問題突出。衛生機構的診療人次數快速增長，執業（助理）醫師數量的增速明顯滯后。托幼、養老、康復等領域的需求迅猛擴大，服務人才短缺。

■凌峰觀海｜韓鳳平/攝

三、在發展新征程中更好滿足人民日益增長的美好生活需要

當前，我國已經進入全面建設社會主義現代化國家、向第二個百年奮斗目標進軍的新發展階段，要不斷適應新形勢、解決新問題，始終不渝地實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益，更好滿足人民日益增長的美好生活需要。

（一）補短板，健全國家基本公共服務制度體系

健全幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶等方面國家基本公共服務制度體系，加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設。一是完善投入機制。完善轉移支付制度，深入推進財政事權和支出責任劃分改革，逐步建立權責清晰、財力協調、標準合理、保障有力的基本公共服務制度體系和保障機制。二是加強統籌銜接。提高基本公共服務統籌層次，加快實現養老保險全國統籌。逐步建立醫療衛生、勞動就業等基本公共服務跨區域流轉銜接制度。按照常住人口配置基本公共服務資源。三是縮小地區差距。增加對重點生態功能區、農產品主產區、困難地區的轉移支付，促進基本公共服務資源向基層延伸、向農村覆蓋、向邊遠地區和生活困難群眾傾斜。四是建立標準體系。制定實施國家基本公共服務標準，科學合理動態調整基本公共服務范圍和供給水平，以標準化推進均等化。

（二）強弱項，擴大多層次多樣化公共服務供給

充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，營造良好發展環境，支持社會力量擴大多層次多樣化的產品和服務有效供給，不斷改善人民生活品質。一是深化放管服改革。進一步破除社會力量進入非基本公共服務領域的體制機制障礙，降低社會力量進入的制度性交易成本，探索社會力量參與公共服務供給的有效模式，促進成本合理分擔，形成供給合力。二是健全激勵機制。發揮中央預算內投資在外溢性強、社會效益高領域的引導和撬動作用。合理增加公共消費，提高教育、醫療、養老、育幼、體育等公共服務支出效率。推動以獎代補，激發全社會投資活力。三是形成示范效應。支持優質企業在群眾“急難愁盼”領域“揭榜掛帥”，培育一批創新能力強、經營狀況好、服務質量優、信用狀況佳的示范性企業，在人才培養、行業標準、經營模式等方面都走在前列、作出表率，形成“頭雁效應”。

（三）提質量，將高質量發展貫穿民生建設始終

把提高供給質量作為增進民生福祉的關鍵著力點，通過嚴格標準、培育人才、創新驅動、強化監管等多種方式，推動高質量發展。一是嚴格標準提質量。系統梳理現有服務標準，及時補充修訂完善，確保基本公共服務質量要求落到實處。在非基本公共服務領域，明確技術標準和行業規范，鼓勵出臺行業和企業標準，加強服務機構標準化管理。二是提升素質提質量。東部帶西部、城市帶農村，完善培訓體系、專業設置、工資待遇、職稱評定、繼續教育、醫療保險和養老保障等激勵政策，提高公共服務人才隊伍素質。三是創新驅動提質量。充分運用互聯網、大數據、云計算等技術，推動數據集成、公開和共享，擴大優質資源覆蓋面。健全公共服務需求表達和反饋機制，及時了解群眾需求和滿意度。四是強化監管提質量。健全公共服務領域社會信用體系建設，建立服務主體公共信用綜合評價制度，讓公共服務在陽光下運行。

（四）優治理，完善共建共治共享社會治理格局

著眼社會和諧有序、充滿活力，提升社會治理現代化水平，確保人民安居樂業、社會安定有序。一是完善社會治理體制。完善黨委領導、政府負責、社會協同和公眾參與等體制，打造社會治理共同體，增強推進社會治理現代化的向心力和制度執行力。二是創新社會治理方式。發揮自治基礎作用，做到民事民議、民事民辦、民事民管。增強法治保障作用，努力使循法而行成為自覺行動。重視德治引領作用，引導群眾明是非、辨善惡、守誠信、知榮辱。提高科技支撐作用，打造智能化治理新生態。三是優化社會治理層級功能。打造權責清晰、高效聯動、上下貫通、運轉靈活的社會治理指揮體系。加強集中統一領導，完善社會治理現代化的頂層設計。發揮市域前線指揮部作用，把重大矛盾風險化解到市域。發揮基層“橋頭堡”功能，堅持和發展新時代“楓橋經驗”，把小矛盾小問題化解在基層、在萌芽。