社會救助體系的歷史沿革與發展完善

匡亞林 梁飛

黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，脫貧攻堅戰取得了全面勝利，社會救助制度在推動實現共同富裕的道路上發揮了重要作用。近年來，我國社會救助制度體系不斷完善，體制機制逐漸健全，救助重點實現了從低保群體向低收入群體的擴展，社會救助制度的兜底保障功能進一步凸顯。進入新發展階段，為推進我國社會救助體系的進一步完善，需加強建設針對相對貧困的發展型社會救助體系。

一、我國社會救助體系的歷史沿革

我國社會救助是從社會救濟發展而來的，新中國成立后，社會救濟的第一發展階段為社會主義改造時期的社會救助，這一時期的社會救濟原則是鼓勵自力更生，開展自助和自救，面對迫切的生存問題，制定了一系列大規模的緊急臨時救濟措施。社會救濟的第二發展階段為全面建設社會主義時期，這一時期經濟進一步恢復，物質生活轉好，社會保障制度與單位福利綁定，社會救濟發揮作用有限，但是社會救濟從緊急的臨時性救助轉變為常態的經常性救助，主要滿足特殊群體的救濟需求。改革開放以后，我國社會救助發展進入新階段，社會救助制度不斷完善，逐步確立了最低生活保障制度，于1999年和2006年分別正式建立了城市低保制度和農村低保制度，并且經過十幾年的發展，社會救助需求滿足程度得到極大地提高，社會救助水平不斷提升，探索了教育、就業、醫療、住房和臨時等社會救助制度，在需求滿足程度上擴展了原有的功能和承載量。隨后，我國社會救助制度繼續完善，吸納了部分福利國家社會救助制度理念，如保障貧困家庭最低的生活物資，從保基本、廣覆蓋到保基本、全覆蓋，從被動的救助理念到積極的發展型救助理念，從扶貧到扶志，型塑了具有中國特色的反貧困經驗，取得了舉世矚目的成就。

進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，經濟社會發展新形勢、人民美好生活新需要對改革完善社會救助制度提出了新要求。2020年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于改革完善社會救助制度的意見》（以下簡稱《意見》），增加多個專項類社會救助和急難類社會救助內容，基于社會救助體系分類的項目已向較為精準化的發展目標邁進，有利于加快構建新時期社會救助新格局，推動社會救助事業高質量發展。近年來，社會救助需求演化的發展，要求社會救助體系在新的發展背景下作出適當的調整和轉型。雖然現行的《社會救助暫行辦法》已經大幅度地提升了社會救助水平，但當治理情境發生轉變時，社會救助體系隨之而來面臨一系列調整的壓力與挑戰。習近平總書記強調，“新的征程上，著力解決發展不平衡不充分問題和人民群眾急難愁盼問題，推動人的全面發展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”“政府不能什么都包，重點是加強基礎性、普惠性、兜底性民生保障建設”，為新時期做好社會救助工作，推動實現共同富裕指明了方向。

二、治理情境轉變下社會救助體系的改革空間及挑戰

從歷史上看，基本生活救助制度一直是我國社會救助體系的核心，在不同的發展階段都很好地完成了歷史使命，為國有企業改革、城市下崗職工安置、脫貧攻堅、鄉村振興和維護社會穩定保駕護航，作出了積極貢獻。進入新時代，為實現“兩個一百年”奮斗目標，基本生活救助制度也要根據形勢不斷完善，切實做到弱有所扶、難有所幫、困有所助、應助盡助，讓困難群眾在共建共治共享發展中有更多獲得感、幸福感、安全感。

隨著我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利，相對貧困逐漸取代了絕對貧困的地位，成為后脫貧攻堅時代社會救助的重點工作。當治理對象、治理情境發生了巨大變化后，社會救助體系則面臨轉型升級，無論從救助對象總量、救助承載量，還是從救助層次、救助范圍來看，社會救助需求的演化都面臨著巨大的增長空間，這種從消除絕對貧困到滿足多維度相對貧困需求的變化，為體系改革升級帶來了挑戰和壓力。這些壓力包括，一是需求承接問題，二是從原有體系中低保制度發展而來的福利資格捆綁問題，三是城鄉分割的社會救助體系導致的救助范圍狹窄問題，四是新冠肺炎疫情對急難社會救助的兜底保障功能帶來的新挑戰。這就對現行社會救助體系提出了轉型升級和分層分類調整的優化要求。當前社會救助體系中，社會救助制度高度依賴基本生活救助，無論是在供給側還是需求側，社會救助體系供需不均衡問題都值得被關注；同時，部分縣鄉政策執行割裂、碎片化現象顯著，社會救助資源的城鄉差異相對明顯，這些挑戰亟須未來社會救助的改革來予以破解。此外，社會救助實現高質量發展離不開體制機制創新。由于困難群眾救助的特殊性，在基層創新和執行時會出現各種各樣的情況。由于機制不健全，一方面可能難以保障困難群眾基本生活需求，兜不住民生底線；另一方面工作人員可能會因為違反政策規定而被問責，影響工作積極性。

三、未來社會救助體系發展的趨勢預判

在社會主要矛盾變化和實現共同富裕的大背景下，未來社會救助體系改革將圍繞“以人民為中心”的多層次救助體系、分類整合銜接的救助體系和增強救助體系的激勵性等方面展開，通過完善基本生活救助制度“兜底線”，實現專項救助制度百花齊放“織密網”，構建多方參與的社會救助新格局。

（一）統籌層次的不斷提升

社會救助體系發展的分層分類改革愈發迫切。國外一些關于社會救助體系分層分類管理的案例可供參考。例如，基于多維貧困的相對貧困治理需求越來越多的現實，覆蓋低收入家庭的分類社會救助措施逐步實施，其中，美國建立了貧困家庭臨時救助的基本救助項目、老年人和殘疾人等特殊家庭的專項救助項目、補充營養幫助專項救助項目及面向中、低收入家庭的家庭資產建設項目等；德國區分了面向困難群體的最低生活水準的生活費用補助、面向特殊群體的專項救助；日本《生活保障法》提出救助水平最低性、救助服務社會性和救助內容多樣性的結合，根據其貧困程度面向所有國民實施救助。

我國社會救助體系改革需在橫縱“雙向”以及供需“雙側”上下功夫，增加統籌層次，推動社會救助的多層次的整合發展，也將更好地契合和支持其他社會保障子系統的協同發展。

（二）社會救助體系的覆蓋群體的擴容增量

從設計社會救助制度初始，基于人群的分類救助思路一直較為明確，但貧困群體具有顯性的動態屬性，動態進入和退出社會救助的群體范圍逐漸擴大，社會救助治理對象的邊界范圍也相對放寬，基于需求側的精準化社會救助分類管理壓力也相應增大。未來，社會救助對象的需求往往是多樣的，除了基本的物質需求之外，對于危機干預、心理疏導、再就業等服務類救助的需求也很高，社會救助對象的范圍將從兜底向更廣泛的人群覆蓋，救助形式也將從“現金+物資”向“現金+物資+服務”方向變革，救助范圍將擴大到相對貧困群體。區分救助對象的層次性、系統性和整體性，通過覆蓋面的擴大化，從低保人群向低收入人群等“夾心層”覆蓋，從絕對貧困向相對貧困拓展，更加注重公平，防止“懸崖效應”。

■纖塵不染｜原永紅/攝

（三）救助理念的升級與轉變

需要進一步健全和優化現有社會救助體系，救助需求的及時回應要求救助理念需要從過去的被動、消極的救助理念向積極的救助理念轉變。社會救助供給側可匹配不同的需求側救助對象，秉持積極救助理念，主動地挖掘和探索有社會救助需求的群體，給予相對貧困群體更多的現實關照。此外，救助理念也從關注人的生存向關注人的發展轉型，從物質救助為主拓展到包括服務給付、精神慰藉、能力提升、資產建設、社會融入等綜合型救助。

（四）救助力量的多方參與

針對當前救助力量薄弱的短板，注重運用市場化、社會化手段，通過推進政府購買服務、引導社會工作專業力量參與、促進志愿服務發展等方式，解決基層民政能力不足、社會救助服務能力不足、專業化水平不足等問題。注重運用信息化手段，深化社會救助領域放管服改革，推進互聯網、大數據、人工智能、區塊鏈、5G等新一代信息技術在社會救助領域的運用，解決社會救助對象的精準識別和“一門受理、協同辦理”等問題，提高社會救助工作的力度、精確度和效率。注重用好外腦，通過開展課題研究、政策咨詢、第三方評估等智力成果采購方式，提高決策質量、服務質量、評估質量等，提升民政智庫支撐能力和社會救助政策理論研究水平，讓專家真正成為社會救助事業高質量發展的“建設者”和“推動者”。