我國城市發展現狀與展望

劉士林

城市化是指農業性的環境、資源、人口、產業、社會結構、文化傳統、生活方式、審美觀念的城市化進程。其中最顯著的標志是農村人口轉化為城市人口。“迄今為止，人們把‘城市化’定義為一種人口現象，即城市居民百分比的增長過程。”國家統計局數據顯示，1949年末，我國常住人口城鎮化率為10.64%。2018年末，我國常住人口城鎮化率達到59.58%，比1949年末提高48.94個百分點，年均提高0.71個百分點。新中國成立以來近50%的城鎮化增長率，不僅說明作為一個傳統的農業國家和近現代的半封建半殖民地國家，新中國的城鎮化建設起點低、底子薄、基礎差，發展條件和環境的制約因素眾多，同時還說明經歷了改革開放以來大規模、高速度、集中化的城鎮化建設之后，我國已基本實現了從“鄉土中國”向“城市中國”的重大轉型。在新的歷史起點上，星羅棋布、燦若星河的城市，不僅匯聚了新中國最偉大的奮斗和最重要的創造，同時也成為中國特色社會主義道路最穩固的中流砥柱和最廣闊的中央舞臺。總體上看，新中國的城鎮化走出了一條有中國特色的城市發展道路，不僅極大推動了我國農業文明向現代形態的結構轉型與本體創新，也為全球城市發展和治理提供了重要的中國經驗。

一、城市規模在調整變化中快速增長，為城市化提供了廣闊腹地和豐富資源

城市數量和城市人口是城市規模的重要表征，也是城市現代化和城市發展水平的直接體現。盡管在某些階段也出現過“逆城市化”，城市數量和城市人口不增反減，但從新中國成立70多年的總體情況看，快速增長是我國城市規模擴展的主流。

在城市數量上，1948年末我國城市共有58個。1949年末，全國城市共有132個，其中，地級以上城市65個，縣級市67個；建制鎮2000個左右。1978年末，全國城市共有193個，其中，地級以上城市101個，縣級市92個；建制鎮2176個。2018年末，城市個數達到672個，其中，地級以上城市297個，縣級市375個；建制鎮21297個。以新中國成立、改革開放之初和2018年為三個時間節點，城市、地級以上城市、縣級市、建制鎮的比例分別接近2∶3∶12，13∶20∶59，7∶9∶38，1∶1∶10。以城市數量為例，70年間增長了近12倍，為傳統的鄉土中國升級為現代化的城市中國提供了廣闊的天地。

在城市人口上，新中國成立前，城市人口規模普遍較小。1949年末，我國共有城市人口3949萬人，其中非農業人口2741萬人。非農業人口超過100萬的城市有5個，50-100萬人口的城市有7個，20-50萬人口的城市有18個，人口少于20萬的城市有102個。2017年末，我國地級以上城市戶籍人口達到48356萬人，戶籍人口超過500萬的城市有14個，300萬-500萬人口的城市有16個，50萬-300萬人口的城市達到219個，50萬人口以下的城市為49個。從可比較的角度看，1949年末的非農業人口與2017年末地級以上城市戶籍人口的比例接近1∶18，以戶籍人口變化為例，據新中國成立以來年均增加約634萬人計算，約等于芬蘭、以色列等國的人口總數。

總體上說，改革開放以來，城市數量和城市人口的快速增長以及高密度集聚，徹底結束了傳統農業社會人口和資源的孤立和分散狀態，為我國城鎮化的快速和持續發展提供了最重要的物質空間和主體條件。

二、城市經濟在跌宕起伏中繁榮發展，生產和消費兩端形成良性循環機制

城市經濟可以從經濟總量、財政實力、產業結構、消費市場和科技創新等方面來觀察和評價。從數據可比性和代表性指標的角度，本文主要從“生產”和“消費”兩方面入手，一窺新中國成立以來城市經濟的基本面及經濟生態情況。

從經濟總量來看，新中國成立初期，產業凋敝，百廢待興，相關數據殘缺不全。改革開放之前，城市布局建設主要圍繞著從1964年一直持續到1980年的“三線”地區建設展開，在空間上主要包括四川、貴州、云南、陜西、甘肅、寧夏、青海7省區及山西、河北、河南、湖南、湖北、廣西的腹地部分，“三線”建設盡管直接成果是布局建設了2000多家現代工礦業企業和科研院所，但本質上也是一場在中西部地區進行的大規模和長期性的城鎮化建設。從功能和形態上看，這些“三線”地區的城市主要側重于重工業、軍工及交通基礎設施等，工業體系不全、輕重失衡，與城市生活關系密切的輕工產品更是長期短缺。改革開放初期，我國陸續實施一系列新的城市政策和戰略，如1980年廣東省深圳、珠海、汕頭與福建省廈門被批準為經濟特區，1981年湖北省長沙市被國務院確定為全國第一個城市綜合改革試點城市，1984年國務院確定將天津、上海、大連、秦皇島、煙臺、青島、連云港、南通、寧波、溫州、福州、廣州、湛江和北海列為沿海開放城市，但直到1988年，我國城市地區生產總值僅為7025億元。鄧小平南巡講話發表以后，城市經濟進入快速發展時期。截至2017年，我國僅地級以上城市地區生產總值達到52.1萬億元；上海、北京、深圳和廣州均超過2萬億元。2018年地區生產值過萬億元的城市有17個。城市經濟的繁榮發展，不僅為我國城市化建設打下了堅實基礎，也為提高人民生活水平創造了良好條件。

從消費市場來看，新中國成立之初，市場萎縮，民生凋敝。此后在相當長的時期內，人民群眾備受生活日用品短缺的困擾，直到1993年，各種供應票證陸續廢棄不用。改革開放以來，一大批商業連鎖店、大型百貨超市和商業綜合體快速涌現。1978年，城市消費品零售額只有449億元，占全社會消費品零售總額的28.8%。2018年，全國城鎮消費品零售額為325637億元，占全社會消費品零售總額的85.5%。后者分別是前者的725倍和3倍。在深化供給側結構性改革背景下，城鄉居民的消費需求不斷得到充分釋放。2019年上半年，社會消費品零售總額增長8.4%，消費拉動經濟增長的“主引擎”作用更加凸顯。

新中國成立70多年來，我國城市從生產落后、消費不足的“起點”發展到生產和消費良性循環的“新階段”，不僅極大地滿足了城鎮居民的生產生活需求，也有力帶動了農業農村地區的發展。

三、城市功能日趨優化完善，交通與通信服務躍居世界領先水平

城市基礎功能主要包括交通出行、市政設施、郵政通信、教育文化、社保醫療、居住環境、精神文明等方面，從數據可比性和代表性指標的角度，本文主要選取市政設施和居住環境兩方面進行對比分析，從中可以看到我國城市服務功能70多年來的巨大變化。

在市政設施上，以城市供水為例，1949年末，全國只有72個城鎮建有自來水廠，供水管道6589公里；污水處理廠4座，日處理能力4萬立方米，排水管道6035公里；2017年末，我國城市供水管道達79.7萬公里；污水處理廠達2209座，日處理能力達15743萬立方米，排水管道為63萬公里。后者分別是前者的121倍、552倍、3936倍和104倍。以城市供氣為例，1949年末，我國有供氣設施的城市9個，年供氣總量3970萬立方米；2017年末，我國供氣管道達11716公里，年供氣總量為27.1億立方米，燃氣普及率為96.3%。其他還有95.5%的污水處理率、99.0%的生活垃圾處理率、13.6萬座城市公廁、22.8萬臺市容環衛專用車輛設備、2418公里城市地下綜合管廊、2594萬盞道路照明燈等。我國城市市政基礎設施與公共服務功能日趨優化完善。

在居住環境上，新中國成立初期就拉開序幕的“綠化祖國”運動，到改革開放以來的“國家衛生城市”“國家園林城市”創建，再到21世紀的“綠色發展”理念和“美麗中國”建設，我國城市生態環境不斷改善、城市的宜居性和舒適度快速提升。以城市公園為例，解放初期的城市公園很少，且主要分布在大城市。到2017年底，全國城市公園達到15633個，其中免費公園14555個。以公園綠地面積和人均公園綠地面積為例，1981年末分別為2.2萬公頃和1.5平方米，到2018年分別上升到68.8萬公頃和14.1平方米，后者分別是前者的31倍和9倍。2018年城市建成區綠化覆蓋率為40.9%，比1986年末提高24個百分點；2018年城市建成區綠地率37.1%，比1996年末提高18.1個百分點。近年來，為提升城市應對自然災害能力，國家還推出了城市雙修、海綿城市等試點，在持續改善城市生產生活條件等方面也發揮出積極的作用。

此外，交通和通信是評價城市現代服務能力的重要尺度。經過70多年的規劃、建設和多次升級、優化之后，以城市軌道交通、高速公路、高鐵、航空和互聯網、物聯網、移動支付和大數據平臺等為代表，我國交通和通信基礎設施布局已走在世界前列，為城市的高質量發展和高品質生活提供了有力支撐和保障。

四、城市規劃設計步入規范和有序新階段，中國特色城市和區域規劃體系初步形成

新中國成立初期，我國“在政治、經濟、社會等各個領域建立了自上而下高度集權的運行體制，中央政府通過統一的計劃對國民經濟社會發展實行全面管理，并通過城市規劃向地方政府分配建設資源。將城市作為主要用于工業生產的載體，強調‘變消費型城市為生產型城市’，生活空間被極度壓縮，城市生活設施則被作為工業生產的配套按照最簡單、最經濟的原則配置，以盡可能降低工業化、城市化的成本。”改革開放以前，城市規劃設計時斷時續，改革開放以來，城市規劃設計在相當長的時期內處在“行政干預”和“投資主導”的夾縫中，規劃的科學性、前瞻性、約束性較弱。從黨的十六大把區域協調發展戰略上升為國民經濟戰略的重要組成部分以后，國家陸續發布了一批區域性發展規劃，范圍從東部、南部延伸至中部、西部及東北地區等。2019年5月23日，中共中央、國務院印發的《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》明確提出，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”。至此，一種和我國政治體制、經濟發展、社會土壤相適應的戰略規劃框架體系初步形成。

城市是空間的產物，不同的空間規劃代表著城市發展的資源配置和總體安排不同。新中國成立70多年來，我國城鄉規劃探索建構出了具有中國城市發展特色和符合我國國情需要的規劃體系。按照從下到上、從小到大、從初級到高級的排列順序，依次是鄉村規劃、小城鎮規劃、城市規劃、大都市規劃（與一般城市規劃的區別是特別強調中心地位和國際化）、大都市區規劃（與大都市規劃不同的是比較側重遠郊區縣和周邊農村地區）、大都市圈規劃（以2018年上海大都市圈規劃進入國家戰略為代表）、城市群規劃、灣區規劃（以粵港澳大灣區的提出和規劃編制為代表）和經濟帶規劃（以長江經濟帶規劃為代表），這九個層級基本上實現了對我國國土空間和不同行政單元的完整布局和規劃全覆蓋，具有法律效力或很強的約束性，標志著我國區域和城鄉規劃建設正式步入規范和有序發展的新階段，為作為“千年大計”的國土空間開發和城鄉發展建設提供了有效的制度保障。

五、把城市群作為主體形態，解決了我國城市走什么道路的根本問題

我國的城市建設和發展應該走什么道路，改革開放以來一直有兩種聲音：一是走小城市發展道路，這以夏書章的超微型城市論和費孝通的微小城市論為思想和理論代表，以1987年《國務院關于加強城市建設工作的通知》提出的“嚴格控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市”（俗稱“三句話方針”）為政策和戰略代表。二是走大都市發展道路，這在理論上以2002年“大上海國際都市圈”研究報告首次提出的走“以大城市為主的城市化發展道路”為代表，在現實中以2004年全國183個城市提出建設“國際化大都市”為象征。實踐證明，它們各有偏頗。前者把“大都市”與“小城市”對立起來，無視都市化（Metropolitanization）已成為決定自然環境和社會結構變化的核心機制與主要力量，基本上屬于一種城市化的“窮過渡”思維；后者作為“單體城市”的最高形態，只關心“自己”而排斥一切“他者”，必然加劇城市之間的“同質競爭”，造成區域內資源、資金和人才的巨大浪費和低效配置，不僅加劇了城市之間的“惡性競爭”和城鄉之間的發展不平衡，同時也是各種城市病特別是大城市病集中爆發的主要根源之一。

借鑒世界城市發展的規律和經驗，立足于我國城鎮化的背景與需要，2005年，《中共中央關于制定“十一五”規劃的建議》首次提出作為國家綜合競爭力最高代表的“城市群”概念，并明確要求“珠江三角洲、長江三角洲、環渤海地區，要繼續發揮對內地經濟發展的帶動和輻射作用，加強區內城市的分工協作和優勢互補，增強城市群的整體競爭力。”同時建議，“有條件的區域，以特大城市和大城市為龍頭，通過統籌規劃，形成若干用地少、就業多、要素集聚能力強、人口分布合理的新城市群。”標志著城市群發展道路首次進入國家戰略框架。經過近10年的探索，2014年中共中央、國務院印發的《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》明確提出“以城市群為主體形態，推動大中小城市和小城鎮協調發展。”黨的十八大報告提出要“科學規劃城市群規模和布局”，再到2016年3月，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》提出，“優化提升東部地區城市群，建設京津冀、長三角、珠三角世界級城市群，提升山東半島、海峽西岸城市群開放競爭水平。培育中西部地區城市群，發展壯大東北地區、中原地區、長江中游、成渝地區、關中平原城市群，規劃引導北部灣、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、蘭州-西寧、寧夏沿黃、天山北坡城市群發展，形成更多支撐區域發展的增長極。促進以拉薩為中心、以喀什為中心的城市圈發展。”至此，我國新型城鎮化的發展模式和基本風貌塵埃落定。以城市群為主體形態的新型城鎮化道路，在經濟全球化的時代解決了我國城市發展的戰略定位和總體目標，體現了時代的必然趨勢和根本要求，也是經歷了長期的探索才得出的科學判斷和道路自覺。

六、調整城市群功能定位漸成共識，文化引領城市和區域經濟發展進入布局階段

當今世界的城市群在規劃建設上主要形成了兩種功能定位：一是以經濟、交通和人口作為測評指標的“經濟型城市群”；二是以生態、文化和生活質量作為評判標準的“文化型城市群”。在全球人口爆炸增長、能源危機、生態環境急劇惡化的當下，后者成為全球城市化和區域發展的主流和大趨勢。如區域內交通基礎設施建設和人口集聚規模曾是城市群最重視的指標，但隨著城市病的不斷蔓延和升級，疏解中心城市要素和功能過度集聚、對城市的“集聚”和“疏散”功能進行有機規劃等，不同程度顯示出從經濟型城市向文化型城市的轉變。改革開放以來，我國城市群率先在東部地區崛起，以長三角、珠三角和京津冀為代表，主要走的是一條經濟型城市群發展道路，盡管各城市群的經濟總量、交通基建和人口規模增長很快，但它們的“城市病”也日趨嚴重，發展不可持續問題日益凸顯。我國城市群的規劃和建設由此開始進入一個新的戰略調整時期。

城市的本質是文化，“文化型城市群”代表了城市群發展的更高形態。以之作為落實“完善城鎮化健康發展體制機制”的頂層設計，有助于從根本上解決我國城鎮化中不協調、不充分發展的矛盾，最大限度地減少發展成本，走出一條經濟、社會、文化與環境協調發展的新路子。其中，2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《大運河文化保護傳承利用規劃綱要》（簡稱《規劃綱要》）具有重大示范和象征意義。與此前多個“經濟帶”規劃不同，《規劃綱要》首次使用了“文化帶”的概念，并指出“以大運河文化保護傳承利用為引領、統籌大運河沿線區域經濟社會發展，探索高質量發展新路徑，打造宣傳中國形象、展示中華文明、彰顯文化自信的亮麗名片，是制定《規劃綱要》的主要目標。”就此而言，在文化型城市和區域發展上，我國不僅在理論上更加先進，在實踐中也走在了世界前列。

2015年中央城市工作會議指出，我國城市發展已經進入新的發展時期。改革開放以來，我國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程，城市發展取得了舉世矚目的成就。城市發展帶動了整個經濟社會發展，城市建設成為現代化建設的重要引擎。今年3月，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出：“堅持走中國特色新型城鎮化道路，深入推進以人為核心的新型城鎮化戰略，以城市群、都市圈為依托促進大中小城市和小城鎮協調聯動、特色化發展，使更多人民群眾享有更高品質的城市生活。”同時在2035年遠景目標中也提出“基本實現新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化”的發展目標。“十四五”時期是我國現代化建設的開局之年。現代化在本質上是指以經濟現代化為主導生產方式、以政治現代化為國家主體構架、以文化現代化為精神文明形態、以社會現代化為主流生活方式、以環境現代化為可持續發展目標，以人的現代化和全面發展為戰略重心的人類歷史和文明進程。當今世界是城市世界，在開啟全面建設社會主義現代化國家新征程中，我國的城市必將承擔起中流砥柱的作用。未來的城鎮化必將是在中國特色社會主義新時代背景下開啟的城市現代化的新征程。從城鎮化到城鎮現代化，從城市基礎設施現代化到城市功能的現代化，將成為我國新型城鎮化最需要研究和關注的“國之大事”，同時也是新中國未來發展需要優先和重點考慮的戰略布局。

注釋：

文中數據均來自國家統計局《城鎮化水平不斷提升 城市發展闊步前進——新中國成立70周年經濟社會發展成就系列報告》，特別注明除外。