商事制度改革的優化方向及對策建議

劉誠

營商環境是企業經營過程中所感知到的體制性、社會性因素的統稱，主要包括市場準入、注冊登記、稅負、產權保護、融資成本、勞動力數量和素質、社會治安等。其中，商事制度是營商環境的核心因素，企業設立（注冊登記和獲取執照等）、日常經營（投資項目和股權質押等）、擴容（經營范圍擴大和注冊資本增加等）、變更（性質和注冊地變更等）、破產等各環節，都離不開商事制度。商事制度是針對市場主體開展市場活動的制度及政策規定，即市場主體開展經營活動前必須通過工商機關進行登記、核準并取得營業執照等。從理論淵源來看，商事制度并不是嚴格的學術概念，大致可歸入“管制”研究范疇，源自于西方經濟學對進入規制和市場準入的研究。從我國改革實踐來看，商事制度改革的概念較為寬泛，主要包括事前準入的便利化和事后監管的公平化兩方面，政策指向和具體手段都是為了優化營商環境。

一、商事制度改革的成就及問題

優化營商環境，是以習近平同志為核心的黨中央在新時代作出的重大決策部署。近年來，我國實施了一系列商事制度改革，營商環境大幅改善。據世界銀行《2020營商環境報告》（簡稱《報告》）顯示，我國營商環境全球排名從2013年的第96位提高到2019年的第31位，超越法國、瑞士等發達國家。2020年7月，世界銀行專門發布《中國優化營商環境的成功經驗》，向全球推介我國商事制度改革經驗。然而，一些地方的改革實踐仍存在落實不到位、不規范等問題，亟需改進，具體表現在六個方面：

（一）準入門檻依然過高，審批事項依然繁雜

相對新加坡等營商環境排名靠前的經濟體，我國在金融、教育、文化等行業的準入門檻依然較高；經營過程中，企業仍需花費大量時間和金錢用于各類監管部門的審批和檢查；實際感知上，企業面臨稅制結構復雜、資金成本高、勞動力成本上升快、對外投資受限等實際困難。因此，對標國際一流營商環境，我國還具有一定差距，仍具有較大改進空間。

（二）改革較多關注工商登記，稅務、環保等后續事項改革不到位

營商環境是一個復雜的環境系統，但一些地方對營商環境的認知口徑較窄，未納入信貸成本等因素，導致一些基礎性制度存在明顯短板，與快速推進的工商登記改革不配套。目前，一些地方在考評商事制度改革時，只關注登記領證時長，但實際上企業在拿到執照之后辦理銀行開戶、啟動辦公場地、辦理環保許可、辦理稅務登記往往需要更長時間，這些因素導致很多企業注冊后不能及時開業。在《報告》框架內，我國在納稅、辦理建筑許可、獲得信貸、辦理破產等領域仍落后于全球部分地區的一些經濟體。

（三）行政效率有待提高，部門運轉不暢增加摩擦性成本

近年來，由于改革、升級換代等原因，企業證件號碼、營業執照等信息變更事項繁雜。企業在辦理相關事項時，經常遇到不同部門信息不同步不一致、強制更改已登記信息、電腦系統出錯等問題，而這些小問題可能會成為企業經營的重要限制。或者說，企業不得不為一些監管部門的自身運轉問題而“埋單”。

（四）事后監管仍是短板，信用監管不到位

目前，我國正在以中國人民銀行征信系統、全國信用信息共享平臺、國家企業信用信息公示系統等為基礎，致力于搭建信用監管體系。但從政府信息公示平臺公示和確認的信息，仍不具有法律效力，也沒有被有效應用到政府監管活動中，有些地方政府還經常讓企業就這些信息開具紙質證明材料。

（五）數字領域監管偏松

我國數字經濟規模占GDP比重接近40%，已進入數字經濟時代。以往傳統經濟面臨的是行政審批較多、準入限制嚴苛等問題，優化營商環境主要是減少這些管制。但數字經濟面臨的問題是監管空白、壟斷頻發等新問題，優化營商環境則要針對性地加強管制。長期以來，數字企業在從事交通、新聞、金融等行業時，合規性要求明顯低于傳統企業，在事實上形成了監管紅利。

（六）常態化疫情防控增加部分行業經營成本

常態化疫情防控已成必然。因此，防控疫情將是一種長期的制度性成本（對企業、個人和政府都是一種成本），成為營商環境的重要組成部分。尤其是，樓宇租賃、電影、旅游、餐飲、酒店等行業的疫情防控措施較多，企業生產經營活動受到一定影響。

二、商事制度的改革方向

（一）鏈條化

營商環境建設應該從減少審批、降低注冊條件的“當頭炮”，逐漸擴展到企業經營和退出等全生命周期。通過鏈條式監管思維，縮減審批鏈條長度，保障鏈條間程序順暢；考慮企業所辦事項的上一步和下一步，對上一步給出的認證能認則認，盡量不要求企業提供新材料；本步程序能減則減，時間能快則快；主動對接下一步程序需要，減少企業與各審批部門間打交道頻次；對于同一鏈條上的審批事項，對經辦時間較長、企業投訴較多的“卡脖子”部門，給予批評教育。

（二）主動化

政府逐漸轉變角色，從監管為主轉向服務為主，從被動審批轉向主動推送服務，把政府提供的政策紅利轉變成企業感知的營商環境優勢。政府主動把握企業和個人的服務需求，從需求出發調整、優化服務流程，甚至創造新的服務，并把每一項服務的用戶體驗做到最好。當用戶在政務平臺辦理了具有強相關性的系列事件中的一個事項，平臺就可以將后續事項的鏈接推送給用戶。如有人買了一張去中國香港的機票，如果他沒有往來港澳通行證或通行證不在有效期內，政務服務平臺就可以將最新的出入境管理局信息、辦證流程鏈接和材料要求，通過APP或短信方式主動通知他。

（三）規范化

各部門營商環境改革一盤棋，不論改革快慢，都對彼此的改革內容進行互認。打通政府各部門的用戶登記和認證系統，企業和個人無需重復登記。用戶數據可在部門間共享使用，但嚴格保護商業機密和個人隱私。政府部門外網公示的一些辦事指南和服務指南，盡量采用統一的簡化模式，使用企業看得懂的“接地氣”的語言來表達，詳細列出所需資料清單和辦事流程等信息。

（四）公平化

隨著數字時代的到來，數字經濟監管成為優化營商環境的重要內容。數字經濟對營商環境建設提出了新要求，優化營商環境應該跳出“開辦企業成本和時間”等一般性框架，加強數字企業合規性建設，維系數字企業和傳統企業的公平競爭秩序。在符合相應法律法規的條件下，數字企業可以進入各個行業，進入之后必須采用各行業的最基本的監管規則，與傳統企業公平競爭，不能“無序”擴張。

三、對策建議

（一）減少審批，設立統一的涉企審批清單

在政府部門權力清單、負面清單、投資審批清單、鼓勵外商投資目錄等已有清單或目錄基礎上，制定一個具有普遍約束力的“涉企事務審批清單”，對于企業注冊、投資、上市、進出口、破產等全部活動，列出可能的審批事項，并盡可能簡化審批事項，清單以外“非禁即入”，實施市場準入承諾即入制。對于每一個審批事項，列出審批流程和時限，審批事項原則上只能精簡不能新增，確需新增事項需要報上級部門批準。

（二）職能部門主動服務，推出“零窗口”商事服務

對企業注冊等一些常規性商事活動提供一攬子服務，由企業一次性提供相關材料（郵寄或線上提供），政府相關部門（如工商稅務消防等）根據企業材料及時提供后臺審批和上門服務，無需企業就同一事項向不同部門提供相同材料，審批中間環節出現問題時由該環節審批人員上門詢問企業并補充相關材料后繼續轉向下一審批環節。簡言之，企業在相關網上平臺申請有關審批事項或寄送材料給政府相關部門時，政府部門后臺實行分發辦理，企業無需知道哪個部門負責也不需前往現場辦理。鼓勵發展商務秘書公司，為企業經營提供專業化商事服務。

（三）借助信息技術及大數據等工具，加強信用監管

將信用數據創造性地應用到市場監管過程中，把信用數據作為政府監管和提供各類優惠政策的重要“客觀依據”，對信用良好企業在檢驗檢疫、稅收、注冊、環評等方面實施簡易程序及“白名單”制度，在用地劃撥、銀行信貸、公司上市、政府采購等方面適度傾斜，同時對失信企業加強聯合懲戒。通過大數據的分析對比，比較精準地給企業畫像，快速定位風險企業、篩選優秀企業，實現高效監管。同時，政府作出更多服務承諾，在線公開、數據留痕，讓政企之間真正建立互相承諾的平等互動機制。

（四）對同樣的業務，確立同樣的監管規則

政府監管體制改革已成為我國深化改革的“一塊短板”，應加強政府監管理論體系研究。未來幾乎所有企業都將或多或少數字化，故應將數字企業和傳統企業在做同一業務時放在同一標桿上進行審視。要么對相應行業的傳統企業降低監管要求，要么對這些行業的數字企業提高監管要求。如果是前者，那么既不增加數字企業監管負擔，又可降低傳統企業制度性成本，將是最佳選擇。如果出于金融風險、國家安全等方面考慮，某些行業不能放寬監管，那么需相應提高數字企業監管標準。

（五）精準防控，降低常態化疫情防控的制度性成本

類似于企業的柔性生產，疫情當前，政府也可實現“柔性監管”，不“一刀切”地禁止所有人流入和流出，也不再全面停工停產停課，而是將受控企業和個人控制在最小范圍內，縮小疫情對生產經營活動和日常生活的影響范圍和程度。對疫情防控措施較為嚴厲的文化旅游等行業，提供針對性低息貸款、稅收減免等扶持舉措。