貫徹全過程人民民主理念 完善立法智庫工作機制
——以地方人大文明行為促進立法為例

□薄其圣

習近平總書記“七一”重要講話，站在人民創造歷史的高度，強調“發展全過程人民民主”。這一重要論述思想深邃、內涵豐富，為推進我國社會主義民主政治建設提供了根本遵循，也為做好地方人大智庫工作指出了明確方向。

習近平總書記關于全過程人民民主重要論述始于人大立法工作，始于立法聯系點。2019年11月，習近平總書記到上海市長寧區虹橋街道的全國人大常委會法工委基層立法聯系點考察時指出，我們走的是一條中國特色社會主義政治發展道路，人民民主是一種全過程的民主。立法聯系點是智庫工作載體，立法智庫是提高立法質量和效率的重要支撐；提高立法智庫工作機制科學化水平，是地方人大推進科學立法、民主立法、依法立法的必然要求。

黨的十八大以來，各地精神文明建設法治化進程取得歷史性進展。2013年的《深圳經濟特區文明行為促進條例》是全國首部文明行為促進條例。截至2020年10月底，全國有77個地方制定了文明行為促進條例，包括北京、天津、河北、河南、廣西、甘肅、貴州等七個省級和七十個設區的市人大。2020年11月20日，全國精神文明建設表彰大會公布了第六屆“全國文明城市”入選名單。各地人大立法智庫的文明行為促進立法工作，有力推動精神文明建設法治化進程，也為完善智庫科學化工作機制提供了借鑒。

一、立法智庫及其工作機制

在廣義上，人大智庫是為各級人大及其常委會、人大代表依法履職提供咨詢服務的組織、機構、機制和平臺。智庫組織有研究會、專家庫、代表小組等；智庫機構包括研究院、研究所、研究中心、研究咨詢基地、顧問公司等；智庫機制是人大發揮智庫作用的程序以及智庫運行工作機制；智庫平臺分民意互動平臺和民意征集平臺。平臺的特點是開放性，一般面向社會各界、各方面、各階層開放。基層立法聯系點，以及論證會、聽證會、座談會等人大智庫形式，具有一定互動性。民意征集平臺是人大機關利用廣播、電視、報刊、網站、兩微一端等，征求社會各方面意見。比如，地方人大立法，黨政群團機關職能部門及其智庫不可替代；黨中央關于加強中國特色新型智庫建設的意見，鼓勵人大代表與智庫開展合作研究，這屬于廣義人大智庫。

地方人大為發揮立法主導作用建立的智庫體系，是狹義人大智庫。本文探討，狹義人大智庫貫徹全過程人民民主理念，參與地方人大立法，推進科學立法，提高立法工作質量和效率的智庫運行工作機制。另外，職能部門及其智庫、人大代表參與人大立法，往往存在行業、能力等局限，不視為狹義人大智庫。

人大智庫不能簡單稱“外腦”。作為代表機關，人大制定的法律法規和作出的決議決定代表全民共同意志。有的地方人大面向全國招聘專家，其轄區外的專家和智庫為“外腦”，轄區內人員和機構屬于公眾對人大工作的有序參與。

地方人大智庫的建設、參與和運行機制，是智庫工作機制。人大立法、監督工作，需要更好發揮智庫作用。智庫參與地方人大立法工作相對普遍。立法智庫參與文明行為促進立法工作情況，較全面地反映了人大智庫科學化工作機制建設水平。

二、立法智庫科學化工作機制

加強地方人大智庫建設，完善立法智庫科學化工作機制，是推進科學立法的重要保障。要堅持和踐行全過程人民民主，積極探索更好發揮人大主導立法作用的方式方法，強化主導意識，提升主導能力，發揮主導作用，用制度推進科學立法、民主立法、依法立法。

（一）全民參與，突出主體性。每個人都有機會成為國家決策的參與者，是全過程人民民主的重要魅力所在。傳統上，儒家孝道是國家統治、社會管理的工具，也是全體社會成員（天子至于庶民）都要遵守的行為規范。同樣，文明行為促進法規與區域內全民日常生產生活和基本價值取向密切相關。文明城市人民建，城市文明惠人民。城市文明惠人民是出發點落腳點，文明城市人民建體現人民主體地位。人大智庫要建立健全人民群眾廣泛參與立法活動、反映民情、傾聽民意、匯聚民智的“直通車”工作機制，對社會公眾提出的意見建議，認真梳理分析，吸收合理意見完善法規草案，及時回應社會關切，最大程度凝聚共識和力量。全民參與文明行為促進立法，確保法規接地氣、能落實、真管用。

（二）匠心引領，增強權威性。人大智庫要通過完整的制度程序和完整的參與實踐，增強立法工作科學性、專業性和權威性。

一是吸收專業人員參與。全過程人民民主保證人民當家作主地位，依靠人民參與，廣泛體現人民意志、真實保障人民權益、有效激發人民創造活力。人大智庫文明行為促進立法工作，要充分尊重人民主體地位，廣泛吸收業內人士和權威專家參與。文明行為促進立法，職能部門及其智庫固然不可替代，但要更好發揮人大主導作用，必須在職能部門及其智庫之外，吸納各方面代表人物和專家參與，提高立法精細化、精準度和針對性。比如，文明行為促進法規是促進法，不是處罰法、管理法。各地出臺的法規，大多對不文明行為處罰和文明秩序管理進行重點規范，而缺少文明行為促進的方法、途徑、載體和舉措。立法工作存在對管理主體的依賴，而文明行為主體參與不足。文明單位（文明家庭）評選、道德模范評選、見義勇為獎勵、社會救助等，屬于文明行為促進方法。熱心公益、見義勇為、助人為樂、樂善好施等方面的組織和個人，是文明行為促進工作的行為主體，是法規實施的中堅力量，是不可缺少的立法參與主體。比如，志愿服務是文明行為促進工作常見的形式和載體。立法規范關于志愿服務的內容，具有志愿精神的公民應當參與。廣泛吸收富有專業精神的業內人士參與相關立法工作，是提高地方人大智庫工作機制科學化水平的必然要求。

二是加強基礎理論研究。人大智庫完善科學化工作機制，必須加強基礎理論研究。文明行為促進立法偏重管理和處罰，而缺少促進舉措，凸顯理論準備不足。目前，地方人大立法智庫多是政法院校的法律專家參與，這些專業人才無法代替其他領域人才推動相關方面的工作創新。地方立法模式，一般是明確規范、設定罰則、加強管理。但文明行為促進工作是高尚無止境，更需發揮模范引領和潮流帶動作用。人大智庫參與文明行為促進立法，要用科學化的工作機制吸納各方面創新人才，以機制創新推動理論創新和實踐創新。

三是注重前沿技術應用。立法決策充分運用大數據，了解和駕馭實際情況，進行充分論證，做好定量分析和定性判斷，找到全社會意愿和要求的最大公約數。智能技術助力，全過程人民民主能更好地將制度優勢轉化為治理效能。抓住立法質量提升這個關鍵，扎實推進精細化立法，科技手段提供更多渠道，讓人民更全面、更深入、更直接、更便捷、更順暢、更有效地行使權利。

四是更好發揮代表作用。人民代表大會是實現全過程人民民主的主要渠道，人大代表是國家權力機關組成人員，代表人民的利益和意志。人大智庫要健全與人大代表開展合作研究的工作機制，邀請人大代表參加立法調研、論證、評估等工作。

（三）深耕全程，保證持續性。社會主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實踐。地方人大及其常委會立法工作機構，對具體的立法項目一般都是全程參與，這要求人大智庫要保持工作連續性。立法智庫要在法規立法前、立法后開展全程性和經常性工作，包括參與法規實施和人大法律監督，從制度上和實際運行上保證立法、實施、修法、提高全過程，實現全鏈條化。以立法聯系點為例，《上海市人大常委會基層立法聯系點工作規則》要求，在立法前、立法中、立法后全過程參與立法及其相關活動，形成一套環環相扣“全鏈條式”立法民意征求流程。人大智庫需要完善參與文明行為促進具體實踐的科學機制，對文明行為促進法規的實施進行監督和評估，積極探索改進相關工作，條件成熟時推動法規修改。

要把全過程人民民主融入地方人大立法智庫工作各方面，進一步拓展制度化實踐，搭建高質量參與平臺，打造實踐全過程人民民主的鮮活載體。■