PPP模式下公路工程造價管理研究

張海福，張立 （陜西漢中博遠路橋建設有限公司，陜西 漢中 724200）

1 研究背景

PPP（Public-Private-Partnership）又稱為公共部門與合作模式，是指政府與民間投資人合作投資基礎設施。從更廣泛的意義上講，只要是旨在促進私人企業與政府合作進行基礎設施發展的模式都可以歸為這一類別。PPP模式主要圍繞基礎設施特許經營權，本質上是政府部門和社會投資者之間一系列復雜的合約安排，要平衡公共部門和私人企業不同利益方的利益和要求，以及合理分配各方的責任和應承擔的風險。通過協商，明確基礎設施項目的建設方案和運營方案，圍繞項目的融資活動進行相應的規劃，提供各自的支持及配合，并根據這種參與協商的結果，形成特許經營的協議框架，合作各方再根據特許經營協議來實施該項目。PPP項目的公平不應該局限于合作雙方的公平上，還應該把公共產品最終使用者（居民）也考慮進來[1]。

PPP模式自引入中國以來，在各個提供公用品和基礎設施為對象的行業都大放異彩，其特有的優勢，如應用這種模式后工作效率提高了，工程決算價與以前相比有降低；項目能夠按期完工；能夠有效地轉變政府職能，在項目財政預算方面為政府減輕壓力；風險分擔更為合理；有效降低了承包商與投資者的風險，項目融資難度降低等。這些優勢在公路工程中發揮得淋漓盡致，但是近些年國家基礎設施建設發展得太快，一段時間集中上馬的項目太多，客觀的工程實際情況使PPP模式也顯得有點力不從心。本文研究的是公路工程項目在使用PPP融資模式時造價管理中存在的問題，旨在為完善PPP模式在工程領域的應用，同時也為公路工程的建設管理人員提供參考和借鑒。

2 公路工程應用PPP模式在造價管理中遇到的問題

PPP模式在公路工程的應用中，造價管理的同行們做了很多有益的探索，有利于公路工程造價管理的部分已經被吸收和利用，存在的不足作為工程技術人員研究的起點，大致可以歸納為以下幾類。

2.1 應用PPP模式遇到的機制障礙

由于我國PPP制度頂層設計不完善、投融資體制改革不到位、政府職能轉變滯后、社會資本投資權益保障制度缺失、政策法律法規體系不健全、部門之間缺乏統一有效的協調機制、項目參與各方信用履約機制不完善、專業咨詢服務能力不足等原因，使得我國PPP模式的推廣應用存在各種潛在問題和風險。比如，財政部發布了《財政部關于公布廢止和失效的財政規章和規范性文件目錄（第十三批）的決定》（財政部令第103號），這項政策的出臺，讓很多投資者憂心忡忡，因為他們的投資權益無法得到保障，履約機制的不完善使他們對前期的投入陷入擔憂。

2.2 PPP模式在公路工程造價管理中存在的問題

PPP模式在公路工程實際造價管理中存在的問題形態各異，為了找出類似問題存在的一般規律，方便分類研究，我們按照準備階段、設計階段、施工階段和結算階段進行分段描述。

①準備階段。首先，PPP模式下公路工程線路復雜、施工的工程量大、工期較長，這些特點決定了項目在實施過程中有可能遇到很多突發情況，這是造價控制中難度最大的地方。公路工程的特點還有就是線路長，沿路所涉及的區域廣，影響因素眾多，統一總承包給某一家施工單位往往不太現實，工程實踐中通常采用分段招標的方式進行，這就給建設單位工程項目管理提出了挑戰，尤其是其中的造價管理難度加大了。除此以外，公路工程項目資金運轉時間長，成本控制面臨的風險種類繁多，這對建設單位的成本控制又增加了難度。其次，政府宏觀調控力度不恰當。PPP模式下，政府相關部門關于公路工程的管理經驗是有欠缺的，即使采用了很多輔助性的辦法，比如建立專家資源庫，借助智庫的力量來完善管理體系，但在具體操作過程中還是出現了諸多問題，影響工程造價控制的執行。而在PPP模式下公路工程計價方面，作為管理對象的公路工程造價確定本身還存在不足，就是造價確定手段沒有隨著技術進步改善。部分比較成熟的施工工藝根據消耗量定額對工程造價進行確定，雖然會改善社會資本方的效益，但是無形中就會損害公共利益，最終又會降低公眾的滿意度。

②設計階段。PPP模式下，項目設計環節管理粗放，導致全過程造價管理的理念在這個環節無法有效開展，造價管理人員無法將設計步驟和成本結合起來，尤其是造價管理人員無法把人、材、機等各種因素的市場成本轉變形成預估，更不用說考慮造價波動對工程總體的影響。除此以外，還存在著設計不合理現象，以及施工階段出現設計變更等，這些問題完全可以通過現有的技術手段（比如，BIM系統）將其解決，最終降低這些不必要成本的出現。但是，令人遺憾的是除過一些地方強制要求采用以外，大部分地方設計部門考慮到費用問題遲遲不愿接納。

③施工階段。PPP模式下，施工階段造價控制是重點，而原材料造價控制是其重中之重。據統計，原材料成本份額在整個公路施工總成本中竟然高達占60%。在有的地方原材料存在著壟斷現象，這種情況下有的施工單位對原材料造價控制還不好好重視，未能在原材料采購環節做好造價控制工作。除施工單位原材料采購工作不認真因素以外，還有就是，近年來受國家環保政策影響，有的施工項目附近砂石料場關停，直接結果就是造成公路建設所用砂石材料緊張，而且價格不斷上漲，成為影響項目實施的不確定因素，增加了建設成本。除原材料市場價格波動影響工程造價以外，還有人工費、機械費等等也會對公路工程造價產生影響。設計變更對公路工程造價控制的影響也不容小視，由于在圖紙會審和技術交底環節時間太倉促，有些問題短期內很難發現。現在的工程實踐中，有的施工單位為了降低設計變更開始引入BIM系統，通過建模后的碰撞檢查，能夠提前發現部分潛在的設計變更，從而減少設計變更，有利于工程造價控制。施工階段造價管理過程中，最主要的問題是監管部門工作不力，倘若在實際工程監管過程中，政府監管部門不能做到有效的監管，項目工程建設所需的各項材料以及設備的采購過程不能達到公開透明，那么其項目相關的投資資產將會出現流失。

④結算階段。PPP模式的參與方出于自身利益考慮，采用一些違規操作最后引發糾紛，使部分項目不能按期正常結算。公路工程在運營和維護的過程中，由于績效考核缺乏統一標準，要想做好結算階段工作客觀評價績效工作困難還比較多。除此之外，就是工程完工造價申報問題，在PPP模式下，公路工程項目是由政府與私營組織合作推進建設，所以在工程完工后，通常會出現投資預算與實際造價不同的情況，如何通過協商來使得政府和私營組織二者皆可以接受便成為一個需要考慮的問題。由于這個問題涉及項目后期資金的正常到位，其將對企業的正常運營發展造成一定的影響。

2.3 造價控制的技術支持不足

公路工程中最常見的就是未能根據公路工程造價控制需要，構建相應的管理控制平臺。盡管目前有部分施工企業開始引入BIM技術，但現在的主要問題是BIM技術主要被應用在公路工程施工建設完成以后的維護工作中，該軟件功能最強大的部分全過程造價管理功能卻束之高閣；還有就是應用BIM技術時，過程有點繁瑣對最需要的工程現場人員學習起來難度比較大，使初學者望而卻步，現場需要使用的功能軟件短期內未能實現，需要二次開發；BIM技術帶來的效益和付出的成本不相符；BIM技術與公路工程項目之間的技術協調時存在問題。

3 PPP模式下公路工程造價管理的措施

具體來說，需要在以下方面進行完善和改進。

①法律層面，應加快我國PPP法的立法工作，明確PPP模式的應用范圍和評估方法、PPP合同的性質和爭議處理的途徑、完善私營機構的招標方法等；政府機構設置方面，應由國務院授權發改委或財政部對PPP項目進行專屬管理，負責制定與之相關的政策，在此部門下設立PPP中心，包括負責PPP項目招標、預算管理、審計、合同管理等方面的小組，借助現有行業部委具有相應專業知識（如交通、環保等）的技術咨詢機構，滿足PPP模式在各行各業的應用需求；項目評估方面，應該提出物有所值的概念和定量計算物有所值的方法，為PPP項目的篩選和排序提供可靠依據，并建立標準化的流程。

②公路工程應該做好建設階段的全過程造價管理工作。公路工程在PPP模式下的造價管理工作同樣按四個階段來安排。準備階段應重點做好合同管理工作，認真研讀合同內容，審核合同條款，利用現有的資源對工程中可能的風險進行預判，并做好相應的預案。設計階段引入BIM系統，將設計階段的工作和造價管理結合起來，同時利用BIM的碰撞檢查功能將設計變更的可能性降到最低。在施工階段利用現有的BIM5D技術從模型集成的角度，應用項目管理WBS分解技術，形成已有的3D（建筑三維模型）與進度和成本相結合的五維模型，使得各種建筑信息在此模型中共享。結算階段按照準備階段建立的統一的績效考核體系進行考核，其中績效好的可按照當初約定的費用作為獎勵。在實際工程中已經有施工單位應用BIM5D軟件進行工期、資源與費用的優化，能夠以最小的資源消耗獲得最佳的公路工程項目管理效果。

③做好施工所需主要材料采購的造價控制和管理。要提前做好準備，在施工方案確定后，就應該著手做好施工材料的使用標準及采購工作，在混凝土、鋼材、地材的選購上要兼顧材料本身的性價比。采購的時候，要建立科學管理的采購機制，參與各方都派代表參加，建立相互制約機制保證質量采購質量，便于造價控制。此外要確保材料來源渠道正規、持續可靠。近年來隨著工程項目越來越多，工程所需地材數量很大，而國家對環保工作越來越重視，還派出督導組巡視，這些客觀情況導致地材供應越來越緊張。其次要加強材料的過程控制，對材料的抽樣檢測應檢必檢，以確保工程材料質量，還有就是在施工材料使用過程中貫徹節能的理念，要加強管理采用科學的管理方法，讓材料管理向科學化和精細化方向發展，同時提高材料的利用效率。最后就是施工材料的殘值回收，將施工結束后剩余的材料和設備變現降低造價。

4 結語

綜上所述，政府部門和私人資本的合作共贏是未來工程建設的發展方向，通過完善各種法律法規制度，創造一個良好的營商環境，吸引更多的資金參與基礎建設的發展，有利于將國家基礎設施建設推向更高的層面，尤其是能夠帶動公路工程建設的跨越式發展。