淺論鎮坪縣農村集體土地經營管理

吳忠平

（中共鎮坪縣委黨校，陜西安康 725000）

農村的集體土地是農村發展、鄉村振興的重要資源要素，是農民生活生產的重要基礎保障，是全面深化農村改革的重點。隨著工業化、農業現代化、城鄉一體化、信息化的加快推進，農村集體土地經營管理也出現了一些不容忽視的問題，需要我們在推進深化農村改革過程中認真研究并切實加以解決。

1 農村土地經營管理存在的突出問題

1.1 農村土地資源底數不清

按照有關法律規定和政府部門職能劃分，農村土地的經營管理、農用地轉用審批、宅基地管理分屬于農業農村、林業、自然資源多個部門，由于部門之間的資源普查銜接不到位、確權銜接不到位、專項規劃不協調、技術口徑不一致以及資源普查中的一些歷史問題，導致土地林地登記重復、宅基地用地沒有從相應的耕地林地權屬中變更、自然資源部門統計的耕地保有量遠大于農業部門耕地統計數量等問題存在，致使農村各類土地資源數量不清甚至相互矛盾，對鎮坪縣委縣政府在總體規劃、推進農村改革中決策參考依據不充分，特別是在產業布局上難以準確把握。

1.2 各類規劃滯后且不銜接

實際工作推進中，鎮坪縣土地利用總體規劃、鄉村規劃、城鎮建設規劃、縣城建設總體規劃等規劃滯后且不銜接，甚至相互矛盾，導致一些可以最優化利用的荒山荒地劃入了基本農田保護區，影響城鄉建設和工業化用地；一些好田好地主要可用于糧食生產的又被規劃為建設用地；農民無序無規劃建房；基本沒有安排預留集體建設用地和規模化農業設施用地，鄉村集體經濟面臨有項目無土地的現狀，規模化農業設施無序建設。

1.3 統分結合中統的集體功能力基本喪失

一方面農民的集體土地管理法制意識缺乏，另一方面農村集體經濟組織管理弱化。主要表現在：一是變相買賣土地，農民相互之間高價轉讓土地建房，俗稱“買屋場”；企業或者個人直接與農民交易土地進行非農建設；農民之間以買賣房屋的形式，不經發包方經過一定的程序，將土地轉讓，俗稱賣房子搭地；未經發包方同意，進行土地互換、出租。

1.4 部門管理職能虛化

除上面所說的規劃管理外，政府職能還有很多虛化和履職不到位的地方。（1）鄉村規劃許可管理、宅基地等集體建設管理權下放的弱化、農村經營性土地管理等方面的問題，機構改革后將自然資源管理所（原國土資源所）下放到鎮，2018年，縣住房與城鄉建設部門又委托鄉鎮開展鄉村規劃許可管理，鄉鎮現在面臨的都是1人所，且沒有專業人員，也沒有開展過專業培訓，鄉村規劃許可、宅基地審批基本處于停滯狀態。（2）縣鎮農村經營管理部門職能職責不健全。縣級沒有土地仲裁機構，很多可以通過土地仲裁機構解決的土地糾紛，往往導致法院無法受理、鎮村調解無門的尷尬局面；縣鎮農村土地經營管理部門缺乏相應的技術、法律專業人員，在農村土地確權登記、土地糾紛處理等方面缺乏應有指導。（3）執法打擊力度不夠，對買賣土地、非法占用耕地、先建后批、未經批準建設等違法行為缺乏有效打擊，尤其是農村非法建房問題比較突出。

1.5 林權制度改革中的遺留問題突出

（1）政策宣傳不到位，一些基層干部群眾沒有吃透集體林權制度改革的精神，導致少數外出的沒有確權；（2）程序不到位，一些地方沒有嚴格按照程序操作，沒有做到陽光透明，致使一些承包集體林大戶群眾不知曉、有些權源依據不足而確權，群眾意見大；（3）技術勘測不到位、不規范，當時改革依托的技術單位為一些大學，主要以學生為主體，勘測面積不準，甚至有少數沒有上山踏界進行測量，導致面積不準不實、四界權屬重復、總面積大于二調面積、大戶面積增大、重復發證、村組之間、國有集體林之間界權重復等問題，群眾意見大。

1.6 “后搬遷”時代農村集體土地面臨的問題

進入后搬遷時代的農村也面臨一些突出問題，在農村集體土地方面：（1）由于鎮坪縣土地零碎的顯著特征，農業規模化經營的投入產出效益較低，且缺乏市場競爭優勢，導致大量耕地荒蕪。（2）一定時期內，搬遷群眾還難于融入新搬遷社區的生活生產方式，還有少數群眾離不開原有房屋和一定的土地，宅基地騰退緩慢，一戶兩宅的現象依然存在。（3）新搬遷社區絕大多數為高層和多層安置，農民宅基地的辦理和產權的明確需要與現行法律政策銜接，一方面要解決搬遷群眾產權放心的問題，另一方面要有效銜接深化農村改革中的房屋抵押、質押問題。

2 對策與建議

2.1 全面準確盤清農村土地資源

以“三調”為契機，依托過硬的技術單位為技術支撐，根據土地現狀和確權政策，全面盤清土地、林地、“四荒地”、宅基地底數，特別要扎實做好土地確權登記工作，重點要摸清土地利用現狀，要堅決避免簡單的“過底數”的做法，不要簡單的依托原有耕地保有量、基本農田數據等作為三調的基礎，把高速路建設征占用、新區開發征占用、城鎮建設、新搬遷社區建設、農民建房占用等建設性用地查清查實，把原有承包耕地已自然變成林地的查清查實，把基本農田查清查實，把用于糧食生產的土地查清查實，真正把農村集體土地盤清，為各項規劃編制打好基礎，為縣委、縣政府推進農村改革提供最真實的基礎數據。

2.2 統籌推進各類規劃的有效銜接

明確一個部門統籌把關，拿出一定的資金聘請高水平的第三方規劃評估機構，逐一對相關規劃進行銜接性評審，切實解決多規合一而合不起來，規劃銜接而本身在資源利用上就銜接不起來的問題。要注重基本農田的劃定、糧食生產功能區劃定、生態紅線劃定與各類規劃，尤其是城鎮建設規劃、產業規劃的有機統一，防止規劃無法實施。要注重在土地利用規劃、鄉村規劃中適當規劃集體建設用地，預留出一定的集體建設用地，特別是可用于發展生態旅游、康養旅游的建設性用地，為鄉村振興、鄉村集體經濟發展奠定好基礎。

2.3 切實履行好農村土地經營管理職責

（1）要加強農村基層組織建設，加快推進黨支部書記、村委會主任、村集體經濟組織負責人“一肩挑”，加大農村集體經濟組織人員農村經營管理培訓，強化對農村集體經濟組織建設指導，深入推進農村基層治理體系和治理能力建設，充分發揮農村集體經濟組織經營管理農村的能力。（2）要深入推進法治、自治融合建設，加大新修訂的《土地管理法》、農村集體土地承包經營法以及陜西省實施辦法的宣傳普及力度，將農村土地的管理作為村民自治的主要內容，進行引導教育，推動農民自覺遵法、守法。（3）要全面開展土地管理行業重點治理，依法嚴厲打擊買賣土地、非法占用耕地、先建后批、未經批準建設等違法行為，對符合用地條件的農民建房，及時補辦用地手續，加快進行規范。（4）要規范加快推進土地流轉。抓緊建設縣級農村土地交易平臺，為推進農村土地集約規模化經營提供有效載體，促進農村集體土地有序流轉經營；注重加強鄉村兩級土地流轉工作的指導，規范開展土地流轉，防止土地流轉違法違規和社會矛盾，堅決防止以土地流轉為名圈占土地和進行農地非農化活動。（5）要規范部門職能，要依照法律賦權明確部門職責，不能隨意下劃職責和責任，防止出現基層有責無執法權的問題；要及時跟進《土地管理法》修訂以后的部門職能、人員建設，及時配強縣鎮農業經營管理部門專人人員，確保農村集體建設用地管理職責由自然資源部門轉為農業部門后的有效銜接。

2.4 深入推進“后搬遷”時代農村改革

（1）要加快推進農村“三變改革”，盤清農村集體資源、農戶閑置土地、林地、宅基地資源，依托全域旅游，大力發展生態旅游業、生態農業等產業形態，盤活農村土地資源。（2）要加快推進農村宅基地騰退，依法拆除復墾農村宅基地，抓緊探索解決新搬遷社區農民宅基地、房屋產權辦理問題，有效實現法律、農村改革的有效對接。（3）要加快推進搬遷社區社區工廠建設、新搬遷社區黨組織、社區服務組織建設、新民風建設，培育提高搬遷群眾融入新搬遷社區生產生活能力。（4）要圍繞搬遷社區大力發展現代農業、現代服務業、現代工業新業態，特別要注重發展勞動密集、需要重體力業態，確保更多的搬遷壯勞力轉變成產業工人，加強技術技能培訓，讓更多的有條件的搬遷人口穩定就業，做好搬遷后半篇文章。