2020年后中國貧困識別與金融治理研究

文/黃歡艷（北京聯合大學商務學院）

新中國在百年砥礪向前奮進中走過了70年，現今已進入全面建成小康社會的決勝之年。但貧困的治理是一個長期的持續過程。一方面，隨著國民經濟發展水平的不斷提升，貧困的標準也會不斷性地進行調整;另一方面，造成貧困的主要原因是多元的。測量指標標準選取的不同會直接影響實際貧困線的準確劃分，因而對貧困人口或貧困發生率的準確估算往往存在很大量的分歧，且按照我國目前以實際貧困線為標準劃分來計算實施的單一維度貧困人口測量嚴重低估了實際貧困人口數。在中國數十年的農村扶貧政策實踐中，每一次農村扶貧扶持標準的政策調整，都會直接造成農村貧困人口總體規模和主要扶貧扶持對象的大幅度變動，因此國家扶貧扶持政策必須及時作出相應的調整。

當2020年底我國基本實現全面脫貧后，當前所廣泛使用的用于解決貧困實際問題的各種方法將不再完全適用，取而代之的方法應該是如何運用多維因素相對地衡量一種動態的貧困。要大力推動我國扶貧工作進一步健康發展，必須在明確貧困指標概念的基礎上，形成一個易于實際操作且完全符合當代我國基本國情的扶貧指標體系并用來幫助貧困戶的識別。本文將在充分回顧我國現有課題研究的經驗基礎上，分析總結梳理我國現階段的貧困識別和農村金融產業扶貧治理實踐，深入研究分析我國2020年后的貧困識別與農村金融扶貧治理相關問題。

一、文獻綜述

本文主要從貧困識別與金融治理的視角研究我國2020年后金融扶貧問題，因此研究現狀從本文的主要研究對象“貧困識別”“金融扶貧治理”和“2020年后減貧戰略”三個層次展開陳述。

（一）貧困識別

與貧困作斗爭一直以來受到全社會的廣泛關注和高度重視，而貧困的識別和測量是精確把握貧困深度和廣度的根本基礎和重要前提。在貧困的識別度量上，學者們采用不同方法對多維貧困指數和貧困程度進行測度。王小林等（2009）采用Alkire和Foster于2007年開發的多維貧困測量方法，用2006年中國健康與營養調查數據對中國城市和農村家庭多維貧困情況進行了分析測量。SabinaAlkire（2014）通過多維貧困指數（MPI）對100多個發展中國家的嚴重貧困程度進行直接數據衡量，通過對該程度指數數據使用地域范圍和數據穩健性的綜合測試表明，多維貧困指數分析可以系統地提供可靠的統計分析數據框架，能有效彌補中低收入標準估計的不足。劉洪、王超（2018）基于分層Logistic回歸模型的中國農村貧困識別能夠有效提高貧困農戶的識別率，有效識別率甚至能夠達到75%。

（二）金融扶貧

扶貧作為一項巨大且復雜的系統工程，離不開金融力量的支持。對金融扶貧的研究，國外學者在小額信貸研究方面較為集中，但正規金融機構所提供的小額信貸產品能否幫助實現扶貧這一問題尚未達成共識，目前國外研究領域主要觀點認為，正規金融機構提供的小額信貸產品有助于貧困群體進行規模化脫貧。

國內學者對金融扶貧模式的研究主要集中在金融機構、村級互助合作社等方面。劉西川（2012）以四川省小金縣為樣本，發現互助社模式還款機制健康運行有利于降低運行成本和風險。

從文獻研究結論來看，大部分研究都很好地支持了金融有利于扶貧的觀點，從研究內容來看，已有的研究主要集中于探討金融扶貧與貧困的因果關系，至于金融扶貧具有什么樣的特征以及從某一角度具體實現路徑或改良辦法等方面的探討涉及較少。

（三）2020年后減貧戰略

黨的十九大報告指出，確保到2020 年中國在現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。而貧困人口全部脫貧并不意味著貧困的徹底消除，我國離高標準、高質量脫貧還有很大差距。葉興慶、殷浩棟（2020）提出，2020 年后貧困群體的主體將由絕對貧困群體轉向相對貧困主體，并提出應按中位收入比例法重新制定相對貧困線，對城鄉精準扶貧發展目標與貧困治理長效機制進行統一，以擴大包容性推動增長和多維度層面改善促進長期精準減貧。

綜上所述，國內外關于貧困識別、金融扶貧的研究已經非常豐富，而且針對2020年后的減貧戰略也有很多國內學者進行過探討，但是針對我國2020年后貧困識別與金融治理的研究很少，本文將基于現有研究成果，通過分析梳理，系統地研究探討2020年后我國金融扶貧的發展方向及趨勢，并提出相應的建議。

二、2020年后的貧困識別

（一）從單一貧困到多維貧困

1.轉變緣由

我國長期扶貧實踐中采用的是以設定貧困線的方式來區分貧困人口，對貧困識別的口徑主要以收入為主，這種方式現在來看顯得過于單一，不僅無法對貧困進行全面綜合的識別，而且在現今精準扶貧的大背景下已經不完全適用。目前，我國經濟、社會發展和廣大人民群眾的生活質量得到大幅提升，但是仍存在一系列的非收入層面的困難，這些困難能否解決將直接關系到精準識貧的整體成效。故而，在2020年后，貧困識別應從教育、健康、醫療、衛生等多方面因素進行綜合考量。

2.多維貧困測度思路

貧困問題一直是我國重點關注的民生問題，我國扶貧工作長久以來以收入為主要的衡量標準，隨著經濟的高速發展，我國的開發式扶貧政策取得了不錯的效果。通過大力發展經濟，有助于區域性、整體性的減貧，但對于個體效果較微。與此同時，除了收入貧困，貧困還可以表現在健康、教育等方面。目前，多維貧困在國際上早已達成共識，并受到重視。總體來看，多維貧困的測度包括三個步驟：

（1）對貧困人口進行準確識別，選擇合適的評價維度與衡量指標。對維度與指標的選取可以參考行業專家意見和相關權威文獻，參照被廣泛接受的標準（如聯合國發布的MPI中的參照了千年發展目標），也可以選擇參與式的選擇方式（即由貧困群體參與到扶貧工作中來，協助完成相關調查，并確定遭受剝奪的維度）。目前，多維貧困識別已經應用到了一些實踐中，Hagenaars提出的H-M指數從收入和閑暇兩個維度進行多維貧困的識別，聯合國的人類貧困指數（HPI）與多維貧困指數（MPI）均分別從三個維度進行了多維貧困識別。HPI選擇了壽命、讀寫能力和生活水平三個維度，MPI更是從健康維度、教育水平、生活水平三個層面選取了十個指標。

（2）確定單個維度的剝奪臨界值。貧困測度是貧困識別的一個很重要的工作。傳統的單維貧困測度就是從收入或支出的角度測度貧困程度，確定臨界值，在臨界值以下的即為貧困者。而多維貧困人口的識別需要從各個維度出發，確定其臨界值，通常會參照公認的標準，運用并集識別法，即采用并集的思想，只要在一個維度上遭受剝奪，即可確認為貧困戶。而模糊集方法通過構造隸屬函數來確定貧困的傾向，從而解決臨界值武斷的問題。信息理論不需要確定臨界值，而是算出每個個體最能代表其福利水平的復合指數，然后根據相對貧困思想確定臨界值，進而進行識別。

（3）對指數進行合成，方法包括維度（指標）等權重法、頻率法和統計法。顧名思義，維度（指標）等權重法是指將各維度予以同等重要地位，頻率法是指將普遍的維度予以更大的權重，而統計法是采取統計學思想進行相關指數合成（圖1）。

圖1 多維貧困測度基本方法框架

（二）從靜態貧困到動態貧困

1.轉變緣由

改革開放40年以來，我國40年來的扶貧攻堅工作已取得了多項巨大成就。近幾年來，隨著我國精準扶貧的不斷大規模深入推進，貧困人口已有大幅下降。但與此同時，與之相對應的是，在努力實施減貧的同時，返貧現象始終與之相伴。因此，中國新型貧困問題的主要特征之一就是脫貧人口返貧率居高不下。

我國的扶貧實踐，貧困識別方式主要是以考慮靜態層面的貧困。當前，這種直接地方式已經不再適用于新型貧困的識別與幫扶。2020年后的扶貧問題將轉向動態管理機制：從較長的時間考察個體或家庭進入和退出貧困的過程，并進行精準幫扶。

我國農村貧困治理體系先是以農村經濟體制改革向貧困縣瞄準過渡，后又向貧困村瞄準進行演進，但整體而言，在各個階段中扶貧工作始終沒有脫離靜態維度的思維桎梏，離真正意義上的精準有效扶貧還有較大差距。未來我國的精準扶貧除了以人均農民年收入水平作為重要的經濟參考評價指標之外，還應充分結合我國區域經濟特點對當前衡量貧困地區農民發展特征的重要指標體系予以不斷補充和優化完善，進而從宏觀動態和多維度層面準確應對貧困地區農民的社會脆弱性發展問題。脆弱性通常認為是指農民或農村家庭在面臨遭遇不可知的經濟風險時在經濟收入和人均消費水平方面可能存在著大幅程度波動的一種可能性，進而可能導致家庭財富嚴重損失或家庭生活條件質量大幅下降或達到某一經濟社會普遍公認為的水平之下。脫貧農民由于受到經濟沖擊從而存在生活水平大幅下降或達到貧困水平標準線以下的可能，這些經濟沖擊包括但不限于我國宏觀經濟波動、自然災害等的各種總體經濟沖擊以及家庭遭遇變故、疾病等的各種個體特異性的沖擊。而動態貧困理論是基于扶貧動態目標瞄準功能，扶貧對象由整體貧困地區轉向個體貧困戶,進而對貧困農民的脫離貧困、陷入貧困以及面臨持續貧困的長期生存發展軌跡進行動態追蹤，分析不同貧困類型的造成原因以便制定具有針對性地精準扶貧實施策略，有利于從扶貧根源上有效解決貧困戶脫貧的問題。

2.靜態扶貧的弊端

貧困與脫貧的關系是非對稱性存在的,有部分貧困群體也正經歷著貧困與脫貧的往復循環,故而脆弱性無疑是貧困的一項明顯內在特征。一般而言,處于最貧困的特殊人群較易準確識別，從而被納入扶貧資助計劃之中，而那些生活處于一定貧困線上下大幅波動的個體及家庭經常可能會被我們排斥在扶貧資助范圍之外，但這個群體的貧困人數一般至少會遠遠超過絕對貧困人口，因而基于某種靜態信息維度準確瞄準這類扶貧資助對象顯然有失偏頗。總體而言,目前各項動態扶貧精準工作始終沒有完全脫離傳統靜態扶貧維度的桎梏,離真正的精準扶貧還有一定差距,存在以下三個方面的主要弊端:

（1）存在瞄準錯誤。目前的農村貧困人口信息化管理流程可能存在偏誤的情況，將暫時遭遇不幸的人口納為扶貧對象，這些人也許不需要外界幫助，自身便可快速實現脫貧。因此，如果按照靜態維度予以確認貧困人口，可能造成將暫時貧困人口納入長期扶持對象，而將長期貧困卻因偶然性因素高于貧困線標準的農民排除在扶貧對象之外。

（2）容易產生逆向激勵作用。傳統的“大水漫灌”式的靜態扶貧發展模式往往只能做到“授人以魚”，而不利于實現“授人以漁”的扶貧目標。根據社會福利資源依賴理論，在社會福利資源替代率超過80%時，貧困人口將不太愿意繼續尋求或接受地方政府和其他社會組織提供的職業技能教育培訓、工作崗位和其他就業機會，只想長期依賴地方政府部門提供的福利得以維持日常生活。這種“坐享其成”反而容易助長“裝窮”“爭窮”等社會不良風氣，這也必然使得擁有一定勞動就業能力的扶貧對象消極追求脫貧、無意于脫貧，并喪失進取、拼搏、自立的精神和生活態度。

（3）不利于公平。美國著名學者約翰·羅爾斯認為，一個公平的社會必須不斷地積極努力改善那些處境最惡劣人口的生活境遇，因為貧困群體由于自身經濟條件或社會生活條件的限制無法真正參與到社會分配當中，因而只能成為整個社會利益、資源分配的最少受益者。在推進扶貧共建工作中，“貧困戶”頭銜也意味著擁有相應的扶貧政策資源，對很多農民來說，這無疑是一種稀缺的社會公共資源。由于其存在著競爭性但不存在排他性，意味著有人獲得就會有人失去，可能會造成運用不正當手段擠占數量有限的扶貧資源的現象，欠缺公平不說，還會造成嚴重的負面影響，并影響社會穩定。

3.動態扶貧思路

精準扶貧政策需要政府通過各種動態化治理模式來真正實現扶貧資源的最優合理配置，使其真正地急民所急，并根據內外部發展環境的復雜變化和造成致貧困難原因的不同而采取具有針對性強的各種差異化精準扶貧政策措施，并不斷提升農村貧困人口的發展可持續性和脫貧致富能力。首先，需要通過利用信息化技術手段完成針對貧困戶的具體精準收入識別，然后根據其所導致貧難的原因進行分類分析，采取制定相應的扶貧政策措施，并通過公平的收入評估評價體系對其進行多維度的扶貧綜合收入權衡，實現貧困地區農民的扶貧規范化、動態化收入管理，構建健全科學的貧困地區農民收入跟蹤和引進退出管理機制（圖2）。

圖2 動態貧困下的精準扶貧策略

（三）從絕對貧困到相對貧困

1.時代背景

黨中央高度重視扶貧工作，將扶貧納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，實現精準扶貧基本方略，啟動脫貧攻堅戰，每年減少貧困人口 1000 萬以上，貧困發生率從2012年的10.2%降至2019年的0.6%。到 2020年，困擾中國千百年的絕對貧困問題得到歷史性解決（圖3）。

圖3 1978-2018年全國農村貧困人口及貧困發生率

消除絕對貧困雖是中國在減貧攻堅道路上已經取得的一個階段性重大勝利，但這并不意味著我國減貧攻堅事業的永遠終結。黨的十九大工作報告明確指出，新經濟時代“我國社會的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。毫無疑問，相對貧困發展問題確實是不平衡不充分的扶貧發展的重要實質性表現，治理相對貧困問題是加快解決扶貧發展不均衡不充分發展問題的必然內在要求。為此，黨的十九屆四中全會明確提出“堅決打贏脫貧攻堅戰,鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制”的發展目標和任務。換言之，在2020年打贏脫貧攻堅戰以后,中國減貧攻堅事業將逐步進入有效治理相對貧困的新發展階段。

2.相對貧困人群的識別難點

相對貧困是一個比較的概念，是與社會平均收入的比較，與社會發展平均水平的比較，但具體如何比較需要有統一的標準。我國相對貧困線劃分需要解決兩個問題：一是選擇相對貧困劃定的基本單元，二是在社會群體的基本參照單元明確后相對貧困線劃定時百分比的確定。相對貧困中的社會平均收入是指某一類人群的收入中位數，居民收入五等分組的中等收入組的平均收入已經很靠近人均收入的中位數。而圖4反映出這組數值不同單元之間的差別很大。因此“中位數”是以全國城鄉為單元，還是以全國農村為單元，或是以各省農村為單元，需要更多的研究。即使在明確了相對貧困劃定單元后，對相對貧困線劃定時所選用的百分比也極為關鍵，而且選擇起來也是非常困難的。如果比例過低就會有大量的人口被納入相對貧困人口范圍，導致國家相對貧困治理的任務和財政壓力升高，但如選擇的比例過高，會導致一些真實的貧困人口被排斥到相對貧困人口之外。

圖4 2018年各地區按五等分組的居民收入情況

3.相對扶貧工作思路

在目前和今后很長一段時間內,要始終保持助力脫貧精準攻堅各項工作形勢總體穩定，并盡快明確城鄉相對貧困人口劃分具體標準及政策依據，注重政策公平性和普惠性，建立有效緩解相對貧困的新型常態反貧困工作戰略。具體而言，需要從地方政府與資本市場兩個不同層面融合發力：一是政府宏觀調控政策層面,主要以穩定外部政策支持與市場投入驅動機制結構為工作重點，深化“放管服”體制改革,建立一套有效緩解相對貧困的基層領導班子體制與扶貧工作指導機制，同時，建立多重政策保障機制；而在市場機制建設層面，主要以增強培育發展低收入貧困群體的經濟內生增長動力和增強發展經濟能力等作為工作重點，充分調動其工作積極性和自主創造性，不斷改善優化貧困市場經濟環境，提升貧困要素市場化資源配置管理水平（圖5）。

圖5 緩解相對貧困發展策略

三、我國金融扶貧的發展

（一）金融扶貧的做法

1.金融扶貧制度階段性變遷

我國貧困地區的農村經濟自1979年的改革開始，雖然已經實現了快速的恢復與穩定的發展，但由于仍然存在著農村人口數量大、農業基礎薄弱的經濟發展問題，直至1984年我國的農村貧困地區仍然約有幾千萬的人口長期處于經濟溫飽線以下。為了有效解決先前以大量物資、資金直接向人口輸入的救濟式扶貧帶來的“花錢多但收效微”的貧困問題，國家提出開發產業式扶貧的戰略，通過在市場經濟基礎上的開發扶貧實現自我的脫貧，這一戰略需要社會組織和資金的大力支持，因而反貧困金融制度作為一項重要的金融制度在我們反貧困事業中已經開始逐漸發揮其獨特的作用，并從其體系的搭建、服方式及內容等方面經歷了三個發展階段（圖6）。

圖6 金融扶貧制度發展

2.普惠金融背景下扶貧成效

中國普惠金融實踐歷程大致可以分為四個階段：公益性小額信貸（20世紀90年代）、發展性微型金融（2000-2005年）、綜合性普惠金融（2006-2010）、創新型互聯網金融（2011年-）。在創新型互聯網金融的時代背景下，我國普惠金融得到了極大的發展，這從我國各省市的普惠金融指標（圖7）可以看出來。隨著普惠金融的不斷發展，我國的扶貧工作也取得了積極的成效，各省市農村貧困發生率（圖8）在逐年下降。

圖7 各省2011-2018年普惠金融指數

圖8 各省2010-2018年農村貧困發生率

為了進一步探究普惠金融發展對扶貧工作的實際效用及其相關程度，筆者選取了兩個指標：普惠金融指數，代表普惠金融的發展狀況和程度；農村貧困發生率，代表我國的減貧效果。用各省市2011-2018年的數據（原始數據見附錄）采用SPSS軟件進行相關性分析，對各地區普惠金融指數與農村貧困發生率之間的皮爾遜相關系數與顯著性水平進行了整理，得到表1中的結果。從中可以看出，各地區兩個變量之間的顯著性水平均遠低于0.05，說明普惠金融發展與農村貧困發生率有著相關性。而相關系數更加體現了兩者之間具有很強的負相關性，即普惠金融水平越高，農村貧困發生率越低，減貧成效越高。因此，普惠金融的不斷加深，極大地有利于我國扶貧工作的開展。

表1 各地區普惠金融程度與該地區農村貧困發生率相關性

（二）金融扶貧的經驗

（1）救濟式的扶貧轉向開發式的扶貧。過去我國的農村金融扶貧發展緩慢，承擔主要扶貧金融任務的一直都是新中國成立之初建立的中國農村信用社。在我國改革開放以前，扶貧主要通過國家財政補貼和農村信用社提供的政策性扶持和貸款的方式來支持，更多時候還是救濟式的緩解貧困。既不能普遍實現扶貧惠及更多農村的貧困人口，又難以真正從根本上準確找到貧困的根源。2011年，《中國扶貧開發綱要(2011-2020)》將開發式金融扶貧模式的發展列為了重點，并明確提出到2020年實現7000萬人基本脫貧的目標。我國農村金融也在國家扶貧政策的支持和引導下將開發式的金融和產業扶貧模式作為主要的方式，通過深入地剖析農村貧困地區落后的根源和農村貧困人口致貧的原因，采取因地制宜扶持發展農村產業和實行扶貧減緩扶智支持創業的扶貧工作思路，鄉村產業扶貧發展迅速，貧困減緩工作成效顯著，貧困落后的農村經濟面貌得到根本改善。

（2）粗放式扶貧轉向精準扶貧。在精準扶貧的思想尚未形成前，我國的農村金融對精準扶貧的關注重點之一就是構建和打造完善的普惠農村金融體系，采用“大水漫灌”的農村金融資源和投入管理方式。現階段，普惠金融覆蓋全面，為大部分農村重點產業地區貧困人口提供了儲蓄、投資和優化農村資源配置等的金融服務，為大部分農村重點產業地區扶貧項目建設提供了資金的支持，是最為有效的農村資金使用和融通的渠道。然而，新形勢下這種粗放的農村金融資源和投入管理方式難以滿足和適應精準扶貧的背景下農村普惠金融的實際發展需要，尤其是過去的農村金融精準扶貧"漫灌式"的農村金融資源和投入管理方式，導致農村金融扶貧過程中資金的使用不精準、扶貧的對象方式選擇不精確以及農村金融脫貧的計劃是否脫離實際等一系列現實性矛盾問題的產生，使農村金融扶貧的成本和邊際效用水平達到了歷史性最低。在當前我國全面建成現代化小康社會決勝的關鍵階段，農村金融對支持農村精準生產和扶貧的作用和重要性日益凸顯，扶貧的成效顯著提升。然而我國當前探索開展農村金融政策支持和精準扶貧還是處在早期和穩步發展的階段，缺少了相關理論性的政策指導和長期的建設扶貧經驗。在國家鄉村經濟振興發展戰略的指導下，借鑒國外精準扶貧的有益經驗和成果，并充分結合當前實際分析我國的農村金融支持精準扶貧的現狀，已經成為未來進一步深化農村金融扶貧改革的重要內容和方向。

（3）繼續深入推進和加深普惠金融的發展，尤其是農村地區。自國務院2015年出臺《推進普惠金融發展規劃(2016-2020年)》起，金融就開始有指導性地助力精準扶貧，根據之前的分析，普惠金融的推廣和實施對于我國扶貧事業的發展具有積極的影響和重大的推動作用，因此2020年后，在新貧困的時代背景下，應繼續深化和加強普惠金融發展的廣度和深度，讓其繼續為我國新階段下的扶貧工作添磚加瓦。

（三）金融扶貧的發展

根據國家扶貧規劃，到2020年，現行貧困標準下的扶貧對象將有望全部脫貧，貧困縣將全部摘帽，我國將徹底實現全面融入建成和小康社會的奮斗目標，并將逐步轉入建設社會主義現代化強國和全面推進鄉村振興的新的歷史階段。那么，2020年后我國政府是否還會有一些需要繼續實施金融扶貧的政策和行動？答案毋庸置疑是肯定的。2020年后的貧困問題不同于以往，將主要呈現以下幾個主要特點：（1）貧困識別以相對貧困為主，（2）扶貧政策方向面向多維貧困，（3）政府需要對貧困治理機制進行動態的管理。

2020年的脫貧攻堅總目標任務完成之后，我國將朝著加快實現社會主義鄉村振興、實現中國特色社會主義現代化和加快建成中國社會主義現代化強國的三個總目標大步伐前進。金融扶貧工作應緊緊圍繞實現這三個總目標，重點是要解決不協調不平衡不充分發展的問題。金融扶貧的建設應當借助普惠金融嵌入到推進鄉村經濟振興的戰略規劃之中。一方面要繼續鞏固新農村脫貧攻堅的成果，使脫貧具有可持續性，防止脫貧人口出現返貧現象；另一方面需要根據貧困新特點，重點預防和解決相對貧困和多維貧困。同時，金融扶貧的建設應當更好地融入新農村普惠扶貧金融的建設當中。必須堅持繼續大力推動農村和城鄉普惠金融體系融入扶貧建設，尤其重要的是建立適應新農村減貧攻堅發展需要的新農村金融扶貧政策體系、市場經濟體系、組織經營管理體系和新農村農產品經營管理體系。這樣，扶貧金融將逐步發展成為新農村普惠金融體系的有機組成部分，持續地發揮金融減貧的作用。

四、2020年后的金融治理

（一）優化信息收集和整合渠道，從多維貧困層面對貧困進行識別

目前，比較常用的貧困識別方法包括公理化、模糊集和信息理論三種方法。這些方法在貧困的加總和識別方面對于我國2020年后的貧困識別的思路和方法具有借鑒意義，但也不可照搬，一切均得根據實際情況作出相應的改變和創新。同時，信息的綜合全面性是進行多維貧困測度的一項巨大挑戰，但隨著信息化水平的深度和廣度不斷加深，使得全面、系統地收集各項信息成為可能。因此，我國2020年后的扶貧事業中非常重要的一項工作就是優化信息收集、整合渠道，系統化地采集能夠綜合反映居民生活水平及質量的各項數據。隨后，根據我國各地區的特點，因地制宜地選取能夠反映當地居民生活狀況的維度指標，選取恰當的多維貧困測度方式，形成能夠反映居民個體生活狀況的指數，進而完成對貧困的精準識別。

（二）從相對貧困視角，搭建扶貧動態化管理機制

2020年后的貧困呈現出多維相對動態的特征。因此，扶貧工作應該從多維貧困的識別出發，運用相對貧困的思維進行動態化管理。除了以人均年收入作為重要的參考指標之外，還應結合區域特點對衡量貧困農民特征的指標予以補充和完善，進而從動態維度應對貧困農民的脆弱性問題。脆弱性通常是指貧困農民或其他農村貧困家庭在其遭遇不可知的風險時，在經濟收入和生活消費方面出現大幅下降和波動的各種情況，進而有可能導致農民財富損失或者農民生活水平和質量下降到某一經濟社會普遍公認的水平之下。動態貧困管理機制中，扶貧對象發生了由生活在貧困地區的農民轉向了貧困戶的轉變，通過動態扶貧瞄準的功能對貧困農民的脫離貧困、陷入貧困以及實現持續貧困的過程及其生存發展軌跡和原因進行追蹤，分析不同貧困類型的特征和成因，制定具有針對性地扶貧措施和策略，從根源上有效解決貧困的問題。

（三）建立和加快完善一個多層次、廣覆蓋、多元化的普惠性商業金融組織和服務體系

圖9 2020年后的貧困新特點及扶貧目標

2020年后金融業扶貧組織和治理服務體系建設的一個重點任務就是充分調動農村金融機構的積極性，發揮不同金融機構的主體性作用。這有賴于進一步建立和完善一個多層次、廣覆蓋、多元化的普惠金融組織體系。但是這一服務體系還很不健全和完善，難點是目前的農村金融扶貧治理體系不完整、不均衡。一是當前農村合作性互聯網金融的建設和發展嚴重滯后。二是一些長期致力于農村金融扶貧的、非營利的個體和公益性農村小額扶貧企業信貸組織仍然沒有在法律上得到國家相應的合法許可和地位，在籌資和使用人力資源等各個方面都可能會遇到巨大的障礙。三是農村互聯網金融、數字金融的基礎支撐作用尚未進一步得到鞏固和充分發揮。因此，改進農村金融扶貧的治理和服務體系的重點內容應該是重點支持創新型農民合作金融組織、公益性小額信貸組織和移動互聯網時代金融企業的健康發展。

五、結論

絕對貧困的解決并不代表著實現了零貧困，相對貧困現象將會繼續存在，同時防止脫貧人口返貧也是一項需要高度重視的基礎性工作。故而，貧困治理將一直是我國的一項長期戰略任務。長效金融扶貧管理制度作為各級人民政府治理貧困的重要經濟政策手段，在我國反貧歷史中發揮著獨特的指導性作用，但仍需進一步通過制度建設發揮優勢。而我國想要通過可持續的長效金融扶貧管理制度建設來助力更多貧困人口真正實現自我的脫貧，就必須通過進一步完善貧困識別與長效金融扶貧機制等措施來加快建立長效的可持續金融扶貧管理制度。

（一）搭建基于多維相對貧困識別的動態貧困管理制度

2020年后的貧困呈現出新的特征：多維的、相對的、動態的。因此，扶貧工作應該從多維貧困的識別出發，運用相對貧困的思維進行動態化管理。

（二）推廣信息化金融服務，滿足農戶多元化金融的需求

加大資金投入，通過建設覆蓋道路交通、水電通信等農村金融基礎公共設施，提供良好的外在基礎條件，建立更加完善的農村金融公共服務體系。加快推進農村貧困地區普惠型農村金融物理服務網絡的建設，在偏遠地區貧困鄉(鎮)、農民流動人口聚集區適量地增加營業網點、ATM自動存取款處理一體機、自助金融服務終端等多種金融物理服務設備，在偏遠地區城鄉接合部、行政村、自然村等營業網點設立小額支付服務便民點。進一步加快和推廣農村數字網絡金融服務，逐步推廣移動電話小額銀行、網上銀行、支付寶等多種非現金小額支付工具，形成一個覆蓋貧困村的數字網絡金融服務和虛擬支付網絡，有效解決貧困地區偏遠、貧困戶分散的金融需求和服務問題，讓偏遠地區貧困戶更好地享受從安全到便捷的普惠金融服務。

圖10 基于多維相對貧困實施動態管理機制

（三）對扶貧金融產品和服務方式進行創新

為有效滿足貧困戶脫貧的金融產品服務需求，拓展和豐富金融機構的服務和經營范圍，金融機構應根據區域特色，提供具備針對性的金融產品以滿足特色化的金融需求。推進扶貧金融產品和服務創新可以從以下三個方面入手：（1）創新嵌入式扶貧產品，用貧困地區現有的金融產品服務嵌入一些公益性的扶貧項目。金融機構本身也可以以提高和改善貧困地區人口生活水平為切入點，如提高貧困地區生態條件、教育水平、醫療社保水平等，將這些公益性扶貧項目直接嵌入貧困地區現有的定制式金融產品中，從而改善和提高農村貧困地區的農民整體經濟生活和服務水平，提高農村金融扶貧效果。（2）創新定制式扶貧產品，根據貧困地區特有自然資源以及特色產業，將金融產品與特色產品服務（如貧困地區特色產業貸款服務、特色產品期貸服務以及特色產品訂單貸款等）相結合。（3）加強銀行、保險、融資擔保機構的業務合作，形成三者之間的協同效應，充分發揮政府、市場、中介組織的作用，繼續探索助農貸、助保貸、助農扶貧貸等多元化的信貸類金融產品，分散和有效緩釋貧困地區“三農”的信貸風險，有效支持農村貧困地區實體經濟的健康發展。