混合型社區中“微自治”項目治理經驗與啟發
——以無錫洛社張鎮家園為例

文/楊元萍 王俊鵬 延佳星（江南大學法學院）

一、問題的提出和相關研究基礎

社區是構成社會的基本單位，是政府管理和服務職能下沉的重要載體。社區研究最早起源于西歐，德國學者斐迪南·滕尼斯(Ferdinand Tönnies)在《共同體與社會》一書中首先提出“社區”的概念（也被譯為“共同體”“團體”），表示一種由具有共同價值觀念的同質人口所組成的社會關系親密、守望相助、富有人情味的社會團體。中國的社區研究起步于20世紀30～40年代，最早由費孝通將“社區”引入中國，并結合我國的特點將其定義為：若干個社會群體（家庭、氏族）或社會組織（機關、團體）聚集在某一地域里形成的一個生活上相互關聯的大集體。

社區是一個很寬泛的概念，不同的學者在結合自身的研究范圍和領域對社區的概念進行了深化和拓展，也提出了不同的分類標準，一般可以將其分化為城市社區和農村社區兩種基本類型。隨著城鎮化進程的推進，社區在類型和規模上都發生了種種變化。在一些城市建設情況復雜的城市邊緣地帶，為便于行政管理，有時將多個地域臨近但居民類型差異明顯的小區劃為一個社區統一管理，我們將這種居民收入、年齡、文化程度、地域背景等社會屬性差異明顯的社區稱之為混合型社區。

改革開放40多年來，城鎮化建設穩步推進，新農村建設步伐加快，一些位于城鄉接合部地區憑借其特殊的區位優勢，以便利的交通和較低的生活成本吸引了大量外來人口在這里生活居住。外來人口家庭或選擇租房居住，或選擇價格更為優勢的還遷房、限價房，外來人口多數聚集在某些村建小區中，由此部分混合型社區得以形成。與此同時，城鎮化使得更多農民轉變為市民，這些轉變后的市民勢必要考慮自身的居住問題，很多農村拆遷安置小區便滿足了這一需求。非村居民的大量涌入，使得原有的社區構成模式產生變化，與傳統的行政村和單純的城市社區都有著顯著的不同。外來人口遷入和城市居民流動加速，社區正在由“熟人社會”，變成“陌生人社會”，利益紐帶的淡化與斷裂、社區內部的低信任度和合作制度的欠缺所造成的疏離和失序，加大了社區治理的難度。在這類社區中，無論是小區內還是小區間，居民間的信任度和合作制度都極為欠缺，社區管理難度相對也更大。作為地域社會共同體的社區,其發展的根本目的在于改善居民的生活環境、生活方式,并提高居民的生活質量與社會生活的價值。我國城市目前仍然處在“亞社區”向現代社區的過渡階段,因而社區服務的理論體系和實踐格局,都具有過渡期的特征。混合型社區作為時代發展的一種產物和過渡產物，我們有必要分析當前該類型社區治理存在的問題并研究思路對策,推動社區善治的實現。

二、當前混合型社區治理的困境

空間的巨變改變了原有社區的居住格局，消解了原有的社會結構及運行體系，重置了原有社區的治理生態，對既有的治理產生了深刻的影響。與現有單一組織社區相比，混合型社區由于歷史遺留、體制缺陷和社區內生等因素的影響，主要存在社區居民的人群種類復雜、凝聚力差、歸屬感不強等問題。以張鎮家園為例，作為洛社鎮目前規模最大的安置小區，房屋性質種類多，入住居民來自不同的行政村，其中還有很多非無錫本地的外來租戶，人員構成復雜多樣。混合型社區治理主要有以下特點：

（一）混合型社區組織結構較為復雜

城鎮化過程，尤其是村改居過程中產生的農民安置型混合社區的模式特殊：有天然復雜的人口結構集群，本土失地農民和外地新市民以及城市拆遷遷居人口三種人群混住；也有城鎮化建設過程中安置房小區與比較高端的商品房小區混合；還有園區產業結構現代化升級后的工業集群與脫離土地的農業集群碰撞。這些新舊碰撞、升級換代給社區管理帶來的各種復雜、難以避免的問題和矛盾。以張橋鎮村為例，下轄拆遷安置小區張鎮家園、6個未拆遷的自然村以及該轄區內的商品房小區等多種類型住戶居民，其中還包括在此租住生活的外地來錫務工人員。

（二）混合型社區居民歸屬感相對淡化

對本地拆遷人口而言，部分居民戶籍仍在原行政村，在原行政村參加選舉、享受原村福利等，社區歸屬感相對較弱。對外來人口而言，通過購房、租房入住，人口流動性較大，存在言語不通、文化差異較大的情況，居民結構復雜，居民間缺乏溝通交流、對社區事務往往態度淡漠、參與度不強。不同居住形態小區之間不僅在物理空間上相互封閉隔離，居民之間的利益需求及價值觀念也存在較大的差異性，異質化的群體之間很難就某項事務達成有效的協商共識和一致行動。

因此，混合型社區社會活動參與者，往往僅限于一些志愿者、老年人和兒童青少年群體。同時，由于安置房物業費也由政府代繳，因而安置房拆遷戶、租住戶對社區的責任感、主人翁意識更加淡薄。社區居民從不同地方聚集于此，住進高層、多層，相互不串門、不拉家常，鄰里互不認識，大家關門過日子，鄰里感情淡漠。

（三）混合型社區治理的權威難以樹立

社區房價、物價和工作的穩定性是影響流動人口定居和融入到城市社區的主要因素。相較于城市中心區，像張鎮家園這種城鄉接合部的生存成本較低，特別是在房租和物價方面。因此，這里聚集著大量的流動人口，而人口具有較強的流動性，他們很難真正融入社區。短期臨時性的居住使他們較少參與到社區公共生活中，因而也很難形成穩定的社區文化，加大了社區治理的難度。此外，這種流動性也導致了部分混合型社區居民漠視統一的規章制度和規范的城市管理要求，出現了亂堆放、亂搭建、亂牽掛等種種現象，并且屢禁不止、層出不窮。

（四）混合型社區服務供給水平較低

目前的社區自治建立在行政依附前提之上，往往社區管理人員自身還未能完全轉變農村居民的身份和視角，其社區治理工作需要更加規范化、專業化的服務方法和理論作為支撐。但社區工作人員專業服務水平偏低，專業的社會工作方法在社區推廣不夠，存在憑傳統經驗辦事的現象。面對社會管理日趨精細規范、系統專業的要求，社區工作強度不斷增加，亟需通過政府公共服務外包等形式來承接部分政府職能，創新社會工作載體方法。但混合型社區由于收繳的物業費停車費較少，社區物業性收入有限，財力薄弱導致社會事務外包較為滯后，社區服務供給水平較低。此外，社會組織大多都由熱心人士組成，結構復雜、專業性組織性不強，導致服務連續性和主動性不夠，服務對接存在障礙。

三、張鎮家園：混合型社區治理的創新實踐

（一）張鎮家園基本情況

張鎮家園由洛社鎮17個村（社區）的拆遷百姓安置入戶組成，常住人口超過2.2萬人，是洛社鎮目前規模最大的安置小區。小區地處312國道南，新長鐵路以西，錢洛陸以東，洛南大道以北，安置小區于2007年4月份首期動工興建，張鎮家園A、B、D區面積約30萬平方米，已完成全部安置；張鎮家園六期高層面積約30萬平方米，共有2375套安置房。目前張鎮家園常住人口12646人，除張鎮橋村拆遷安置居民外，內含了來自全鎮12個其他村、社區的拆遷安置居民。社區內配有物業管理辦公室、社區服務中心、社區衛生站、居家養老室、大型超市、農貿市場等社會生活設施，此外還配備有休閑廣場及多個園林綠化景觀，以及燈光球場、健身廣場等群眾文化設施。

（二）樓道微自治項目

張鎮家園龐大的人口基數，復雜的人員結構，使張鎮橋村常年面臨居民關系冷漠，居民、物業、村委三方沖突矛盾不斷，無法滿足居民服務需求，居民滿意度低等問題。為了解決這一系列問題，張鎮橋村自2018年開始啟動了樓道自治項目（見圖1），自下而上由居民推薦建立起一支126名具有廣大居民支持率的居民代表組成的樓道長隊伍后，打下了居民自治的群眾基石，也解決了村委由于工作人員缺乏而導致的人手不足。2019年疏通了居民自治兩大渠道：建立村委、物業、居民三方微信群解決小事、急事，打造三級議事體系(“樓道理事小組-網格議事分會-微自治總議事會”)和五步走協商機制(聽、看、議、執、監）處理大事、難事。兩年來，依靠自治組織，解決居民矛盾2000多個，新組織居民服務活動300多次，服務居民人次達到1.6萬多人次。

圖1 樓道微自治項目流程示意圖

1.創設樓道自治三級議事會

張鎮橋村針對混合型社區的特點，按照地域實情和人口分布等綜合情況，劃分成12個網格，每個網格超500戶居民。同時針對轄區內安置小區各村拆遷居民聚集的特點，將樓道作為網格化的最小單位，推行“樓道理事小組—網格議事分會—微自治總議事會”三級自治體系，實現“混合型社區大網格”有效延伸和“安置區小網格”精細自治。

樓道理事小組由樓道長各自招募自己樓道志同道合的鄰居產生，網格議事分會由張鎮家園A、B、D、六期四個片區的分會長組織各自網格的樓道長代表開展工作，整個張鎮家園共分10個網格，每個分會長都在各自的網格內物色樓道長代表成立全網格全覆蓋的議事分會；微自治總議事會由村兩委班子成員、各網格議事分會代表、小區物業公司經理、老年協會會長及“金鄉鄰”志愿者協會代表組成，總議事會推選了一名樓道長代表擔任會長，各分會負責人擔任副會長，并推薦了2名樓道長代表擔任秘書長，其余人員均為會員。

2.自治組織活動項目化

為了便于計劃與管理，張鎮家園將自治組織所有的活動進行項目化的處理和操作。根據不同的居民需求、不同的服務人群，將活動類型分類和整理，將同一類型同一人群編入同一個項目，并將項目分為三個類別：社區自治類(包括綜合治理、環境建設、公共設施、自治共治等)、居民服務類(包括為老服務、助殘服務、親子活動、家庭教育等)和文化娛樂類(包括文化服務、娛樂活動等)。此外，所有項目的立項不再由上而下由村委或者政府引導，所有樓道長均可自下而上通過群眾調查反饋、居民需求匯總或日常居民生活調查等方式收集民情民意，選擇項目的方向。并且根據項目目的進行項目計劃的設計并填寫項目預算表，最終將項目申請表、項目計劃書和項目預算表遞交議事會進行審批，在通過議事小組——議事分會——議事總會批準的情況下進入下一環節。由議事會會長發起三方評議會議，由村委代表、物業代表、全體樓道長三方共同出席評議會。由項目申請人就項目背景、目的、對象、項目可行性、活動計劃、活動預算、社會籌資計劃(為加分項)等進行介紹，村委和物業對項目下可能遇到的相關政策和問題進行分析，然后由所有參會人員進行投票表決，半數以上通過則項目暫立。最終在控制預算金額的分配比例(社區自治、居民服務、文化娛樂—6：3:1，即總預算10萬元，居民服務所有項目總資金不得超過3萬元)的條件下，項目正式成立。如有超額，同一類別項目內進行舉手表決，票數少的淘汰。

3.建立樓道自治基金機制

隨著隊伍的日漸成熟，樓道長團隊和居民的自治意識進一步提升，團隊骨干自主能動性進一步加強，居民需求進一步開發，張鎮家園探索建立了樓道自治基金機制，多元化募集資金。項目負責人在村委、物業或者議事總會相關人員的協助下，帶上項目書，根據籌資計劃進行資金成者物資的籌資。以村級財政資金為基礎的自治基金撬動更多的社會資金，推動轄區內更多的社會力量參與到社區自治工作中來。在有限的資金下滿足更多的居民需求，吸引更多的資源和力量參與到社區治理中來，從而使社區治理得到真正的自治化和長期化發展。項目實施和資金的使用嚴格按照計劃書和預算表進行，如確實有特殊情況需超預算的，超出預算3000元以內，由議事會和監事會共同批準后進行支出，最終總結會進行匯報即可，若超出3000元以上的，則需立即組織開展全體樓道長會議進行說明匯報，由半數以上通過則正常開展，否則取消該次活動。年終進行年度項目總結會，由項目負責人對項目實施情況、經費支出等進行總結匯報，會后編制項目明細對外公示。

（三）社區治理成效

積極主動的社區建設讓社區居民可以切切實實感受到新農村的都市生活。張鎮橋村通過了無錫市社會主義現代化新農村示范村的驗收，先后獲得“全國民主法治示范村”“全國婦聯基層組織建設示范村”“國家人口和計劃生育基層群眾自治示范村居”“江蘇省民主法治示范村”“江蘇省管理民主示范村”“江蘇省和諧社區建設示范村”等幾十項國家、省、市級榮譽。通過項目化的微自治，張鎮家園社區治理實現了資金、服務、人才的三方面提升。

1.資金的提升

用村級資金作為托底，撬動了更多的社會資金，2020年以6.9萬元的資金，吸引了社會資金加物資共5.96萬元，真正實現了五社聯動，推動了轄區內各組織、團體和居民積極參與到社區治理中來。合理分配了有限的資金，兼顧了包括公共治理、民生服務、文化娛樂等各種居民需求，通過每周3次左右的社區活動，拉近了居民之間的距離，有限的財政資金在創建和諧大家庭中發揮了最大的作用（見表1）。

表1 2020年張鎮橋村項目資金明細表

2.服務的提升

有了自治基金后，在資金相對自由的情況下，樓道長們積極申請項目，開展活動。2020年，張鎮橋村僅用6.9萬元的財政資金，開展活動近200次，平均每周就有3次不同的活動，服務人次達到16000多人次，便民設施不再閑置，居民關系不再冷漠。在樓道長和物業的共同努力下，解決問題的速度由平均3天加快到1天內解決，居民滿意度已達到90%以上。

3.人才的提升

由于項目化的操作，對項目負責人的要求大大提升。從理論知識到策劃方案再到實地實施、回顧總結，最后到形成新的屬于自己的理論知識，樓道長們通過實操練習，在能力上有了質的提升，打造出一批有理論、有經驗的社區領頭人。

隨著“三級”議事組織的成立，一套完整的議事流程也同步建立，“常議事，理順事”已成為議事組織的工作常態。“樓道微自治議事會”的組織地位獲得居民群眾的充分肯定。一方面，三級議事會平臺的搭建、積極參與的議事成員和規范化的議事流程制度是“樓道微自治”制度化、規范化、常態化順利運行的三大保障，激發了居民的民主自治熱情，暢通了民意渠道；另一方面，建立樓道自治基金項目化運營微治理項目，社區基金支撐下的項目化運作是一道解決問題的“良方”，可謂“一方”解“多題”，有力地助推了張鎮家園“樓道微自治”的有效實現。

四、混合型社區治理思路和經驗總結

混合型社區的良好治理有利于城鄉空間的一體化發展，銜接城鄉各項制度，促進城鄉社會實現有效融合與統籌發展。“微自治”是“微觀自治”的簡稱,主要是指針對地方特色,采取具體可行、細致有效、深入透徹的方式,創造式地實行民主自治。針對混合型社區治理中存在的諸多問題，必須要從社區自身的實際情況出發，包括社區的具體特征以及社區所在地區的經濟發展水平，從而科學、因地制宜地制定相關規劃和政策，保證社區工作的穩定運行。無錫洛社張鎮家園的實踐探索給我們啟示經驗，在堅持黨建引領下，以創設品牌化協商民主制度，培育社區文化，發揮社區志愿服務群體的力量為思路，破解混合型社區治理難題。

（一）加大黨建創新力度，為社區治理堅定組織引領

黨的全面領導是新時代推進社區治理的政治基礎和組織前提。突破混合社區治理困境的核心關鍵在于發揮黨在社區的牽頭力、組織力、動員力和協調力等政治優勢，發揮其政治整合功能，將制度優勢轉化為治理效能，構建社區黨建與社區治理的良性互動關系。社區微自治組織創意通常都是由黨員社區工作者提出，居民黨員響應，居民中的利益相關者附議而逐漸產生的。基層黨組織在微自治組織成立時，黨組織應該對該組織的性質、人員構成及組織目標有著清醒的認識，并在該類組織活動運行中，實時予以政治思想的引導，確保該類組織活動方向和內容正確。加大黨建創新力度，以黨建為引領，充分發揮黨員先鋒模范作用，樹立魅力型權威。社區黨建是社區建設的政治保證，基層社區要始終把黨建作為社區治理的核心，改進作風，創新機制，強化黨組織與轄區單位、居民的融合。加強原有村民骨干與單元組長間的交流聯系，實現資源共享和互助協作，建立原始村落和社區單元之間的聯結，樹立傳統型權威。通過優化社區管理和居民自治制度，健全居民代表定期會議、基層選舉、評議公示等民主決策、管理和監督機制，細化網格化管理、長效管理等各項規章制度，樹立法理型權威。黨建引領社區治理，張鎮家園建設先鋒驛站、初心學堂、張鎮商貿城幸福驛站、馬港浜先鋒驛站、清風林、初心廊、連心橋等多個黨建陣地，健全了十分鐘的黨建圈。配套的黨建設施建設不僅能美化社區環境、完善服務措施，更能直觀凸顯社區黨總支在社區治理中的凝聚力和戰斗力。社區黨建陣地建設的完善，大大提升了支部活動和“三會一課”的參與率，更是為民主自治協商、志愿服務和開展新時代文明實踐，解決鄉村振興中拆違治亂和生態治理等一系列攻堅任務，提供了多功能的前沿陣地和戰斗堡壘。這些陣地的建設，是“鄉村振興、先鋒領航”的生動實踐，激活了基層黨組織的“神經末梢”。

（二）創設品牌化社區微自治模式，為社區治理夯實自治基礎

暢通健全的民主制度能夠有效表達混合型社區居民的不同利益訴求，社區居民議事平臺的建立是以協商民主為運作方式謀求在理性共識的基礎上制定社區自治政策，有助于社區更加有序高效地供給公共產品和公共服務，這樣有序互動的混合型社區協商治理體制，能夠有效整合差異較大的社區居民民意，形成社區共識，為社區治理夯實自治基礎。社區微自治模式的建立要結合本社區實際情況，深入挖掘社區特色，加強社區特色品牌創建，突破混合型社區發展瓶頸。開展形式多樣的基層民主協商，積極探索推進“微自治”，推動民主自治向村（居）民小組、小區和自然村延伸，打造“社區微自治”模式。如張鎮家園社區創設“和諧張鎮橋、同一屋檐下”七彩樓道自治項目，通過樓道自治形成了一個具有張鎮橋特色的“一核十力”(一核即為村黨總支、十力即為黨員、社工、樓道長、志愿者、物業、村民、社會力量以及政府相關部門等)多元共治模式，形成了“七彩樓道”的自治品牌，紅色黨建、綠色環保、紫色科普、金色睦鄰、藍色能工巧匠等七彩樓道應運而生，樓道故事精彩紛呈。成立了由村民自我發展和孵化而成的七彩社會工作服務社和12支自治團隊，樓道自治走出樓道，服務整個小區，服務整個村委。樓道自治議事會走向了組織化和實體化，“常議事，理順事”成為服務社工作常態。

（三）扶持項目服務團隊建設，為社區治理孕育志愿力量

志愿服務是社區治理中的重要一元，通過扶持志愿服務陣地和隊伍建設，開展多樣化志愿服務，推動志愿服務活動常態化發展，充分發揮好志愿者隊伍在推進社區建設中的積極作用，讓居民有更多的幸福感和獲得感。招募本社區居民以及有志從事志愿的居民參與志愿服務活動，并對他們進行培訓，提升志愿者團隊的數量和質量，保障志愿活動的有序開展，在活動中增強居民間的交流互動，增強混合型社區凝聚力和歸屬感。張鎮家園圍繞“家和萬未興、村和百業旺”的活動主題，以“和”系列活動創“金鄉鄰”品牌，以“金鄉鄰”品牌促張鎮橋和諧。以“金鄉鄰”文明宣傳、巾幗助老、社區調解、黨員志愿、便民服務等各志愿服務隊為基礎，開展“和睦”“和善”“和順”“和美”四大系列活動，“金鄉鄰”志愿者、樓道長志愿者兩支隊伍強強聯合，志愿服務活動常態化、制度化、項目化。近年來累計開展活動2000余次，年服務2萬余人次。將志愿服務精神與傳統節日、文明創建等有機結合，在大型惠民演出和敦親睦鄰節等系列活動中“以文化人、成風化俗”，以新時代精神文明的優質服務不斷提升群眾幸福感、獲得感與滿足感。

（四）挖掘和提煉社區特色文化，為社區治理注入充沛活力

社區文化是社區居民在特定區域內長期活動中形成的，具有鮮明個性的群體識、價值觀念、行為模式、生活方式等文化現象的總和，具體包括社區精神文化，社區物質文化和社區行為文化。社區治理的關鍵環節之一是社區文化建設，要強化社區文化引領作用。張鎮家園社區深層次挖掘社區文化潛力，激發其內在的特色性和多樣性，從精神層面為社區文化融合注入最充沛的活力。在社區骨干黨員的引領帶動下，通過開展多種文化活動，營造濃厚的社區文化氛圍，整個社區文化活動欣欣向榮，通過活動打造居民文化品牌，提高居民生活質量和文化素養。從社區居民的現實需求和社區的特色文化出發，通過活動讓居民互相認識了解，互相影響，邁開社區融合的第一步。如藍色能工巧匠樓道長發起并成立巧娘愛心編織隊，巧娘志愿者均為小區內會編織、愛編織的退休阿姨，她們為小區有困難的高齡獨居老人編織圍巾、帽子和手套，用她們的“巧”和“孝”讓五彩線編織出精美實用的禮物，在張鎮橋村傳遞著滿滿的正能量。如七彩樓道中的金色樓道以“尊老愛幼、孝親家和”為主題，以優秀“家訓、家規、家風”來進行宣傳教育，秉承“禮義仁和”的道德理念來引導和培育居民良好風尚，打造和諧家園，營造樓道鄰里親和氛圍，促進鄰里交流互動，創造和諧家園。繼承和弘揚中華優秀傳統文化，古為今用，使中華民族孝親敬老的優秀傳統在現實生活中得到體現，讓居民在休閑娛樂中增進互動，促進融合，增強社區歸屬感。

五、總結與討論

社區微自治是尋求有效社區治理方略的重要途徑，亦是探索實現社區治理能力現代化的邏輯起點。地處城鄉結合部的混合型社區存在組織結構混亂、人員結構復雜等困難，但社區微自治的實踐與探索，打破了傳統社區管理模式的桎梏，激發社會參與，群眾由“被動接受”到“主動參與”，社區治理模式由“管控”到“自治”，鄰里關系由“你我”到“我們”，這些變化使得社區建設存在著更多可能。張鎮家園的樓道微自治案例給破解混合型社區治理困境的提供了一種思路：黨建引領下的多元參與社區治理，創設品牌化協商民主制度，發揮社區志愿服務群體的力量，培育社區文化，增進社區融合。

社區治理是一個系統工程，更是一個長期的過程。基層社區在加大社區治理工作創新力度時，必須重視社區的內生動力，實現“內源共生”，充分發揮社區黨建的引領作用，以開展經常性文化活動促融合為抓手，打破社區管理的線性模式，通過民主、協商、監督等方式去調和、處理社區矛盾。建立在社區黨總支的領導下，村委會、物業、社區民警、社會組織等“多位一體”的新型社區治理模式，讓居民在參與和互動中增強對社區的認同感和歸屬感，從而真正提升社區治理水平。