城鄉建設用地增減掛鉤綜合成效評估研究

文/裴寶明（唐山市曹妃甸區自然資源和規劃局）

日前，各地自然資源局的工作重心逐漸轉向用地增減掛鉤，為保證相關項目發揮出影響作用，關鍵是以權益保障、項目完成度和規范管理為立足點，建立綜合指標體系，通過科學評估成效的方式，確保相關人員能夠對現存問題和成因加以掌握，在此基礎上，及時總結實踐經驗，為日后所開展各項工作提供參考。由此可見，圍繞評估體系的建立展開討論很有必要，本文所研究課題的現實意義有目共睹。

一、成效評估意義

現階段，國內大部分地區均已針對城鄉建設用地開展了增減掛鉤工作，由當地自然資源局負責對相關項目進行批復并驗收。增減掛鉤指的是以土地利用規劃為依據，在建新拆舊原則指導下，對計劃復墾成耕地的建設、非建設用地，以及對城鎮建設的用地進行組建，得到相應的項目區，隨后，充分利用土地復墾、建新拆舊等方法，以項目區用地面積和耕地面積不發生明顯變化為前提，以其他用地面積處于平衡狀態為基礎，對耕地面積進行增加并使其質量得到提升，從而達到節約用地的目的，用地布局往往也會因此而變得更加合理[1]。其中，復墾成耕地的用地為拆舊地塊，對城鎮進行建設的用地為建新地塊。

唐山市曹妃甸區開展增減掛鉤工作的目的，主要是通過整理現有建設用地，使用地布局得到優化，科學交換城鄉要素，使資源處于平衡狀態，隨著農村地區生活、生產條件得到改善，一體化發展自然能夠具備實現的先決條件。在對該項目加以落實時，相關人員先后遇到了以下問題：一是項目總量有限，二是項目推進受阻，三是缺少支持資金，四是工作壓力較大。研究表明，要想避免有關部門出現減量化傾向，真正做到充分利用現有經驗開展監管工作，使該項目得到規范開展，關鍵是要對項目落實所取得成效進行公正且全面的評估。

二、科學選擇指標

（一）考慮發展計劃

從凝練經驗、推廣做法的角度出發，在評估并總結實施效果的基礎上，對過程管理進行有效評估，充分利用綜合成效評估相關工作，樹立典型項目和精品項目，使增減掛鉤所產生影響得到有效擴大，確保其在發展經濟社會方面所具有的服務、保障以及支撐能力得到充分發揮。

（二）考慮政策要求

一方面，對國務院、自然資源部和當地政府下發政策文件內容進行梳理，根據文件給出的技術標準、監管重點，對評估指標進行準確設置。另一方面，充分利用郊野單元、土地利用和城鎮發展規劃，針對需要完成的各項任務，對評估指標進行設置[2]。

（三）選擇評價指標

要想使評價指標作用得到應有發揮，關鍵要對指標所遵循的原則加以明確，即：其一，代表原則，要求技術人員對可準確反映評估實際需求的代表性指標進行選用。其二，經濟原則，保證指標簡便易行且通俗易懂，綜合考慮可行性及實際條件，對獲取難度較小的數據加以利用。其三，相關原則，一般來說，評估指標和希望實現的目標間應當存在直接關聯，可經由評估指標對實施效果、目標實現度進行及時且準確地反映。其四，可比原則，先對共性指標進行設置，再對其進行量化處理，保證評估所得結論可兩兩比較。其五，系統原則，該項目所對應評估指標，強調將定量和定性結合，確保實施項目采取的方案、行為及結果所對應指標權重，始終處于相對平衡的狀態。

綜合考慮現有原則，研究人員將評價因素確定如下：一是項目完成度；二是管理規范度；三是公眾權益保障情況；四是使用指標和歸還的情況；五是公眾參與度；六是項目實施情況。項目完成度所考慮重點為拆舊建新進度、農民安置情況。管理規范度強調項目實施規范，其內容涉及項目區管理，報備情況，規劃管控情況，權屬保障情況。公眾權益保障和公眾參與度可綜合分析，其重點是農民對征詢和上訪的意愿，農民是否獲得了相應的社會保障，集體組織和農民個人的收入是否有所保障。使用指標和歸還的情況，其側重點往往集中在耕地及用地方面。項目實施情況所涵蓋因素較多，既有常規的生活及生產環境變化，還有生態環境提升情況，以及相關人員是否對典型經驗進行了推廣與普及[3]。

研究人員決定基于上述指標所存在聯系，對其進行有序化處理，利用定量指標對層次、指標重要性加以表示，建立相應的評價體系，該評價體系共分三層，分別是A目標層，B因素層，C指標層。

三、制訂評分標準

評價指標主要分為定性指標和定量指標。定性指標指的是不具備直接量化條件，通常要經由其他途徑達到量化目的的指標，例如，公眾參與度，管理規范度，生活環境改善情況，生態環境提升情況，常規做法是先評價模糊等級，再對其進行量化處理。定量指標指的是可量化指標，例如，項目完成度，指標使用情況，耕地保護情況，土地集約與利用情況。

對定性指標處理時，研究人員綜合考慮了專家和從業人員的意見，結合自身長期實踐所積累經驗，最終決定先將其轉化為定量指標，再利用現有方法完成后續處理。例如，將權屬保護拆分成編制調整方案、分析調整效果。等級劃分依據如下：一等是公示調整方案，保證權屬方案可清晰標注界線，不存在爭議。二等是公示有爭議存在的調整方案。三等是已編制但沒有公示的方案，此類方案同樣有爭議存在。四等是未編制方案。任一等級均有評價分值對應，要求工作人員視情況對方案等級進行明確，從而獲得相應的分值。

在制訂評價分值方面，本研究選擇專家打分法，根據專家、從業人員所給出分值，通過對平均值進行計算的方式，確定相應評分標準。

四、構建評價體系

對指標權重加以確定的方法為層次分析法，作為多目標決策法，AHP的特點是將定性、定量涵蓋在內，現階段，主要被用來對多層次及多要素決策問題加以解決，可保證決策制定科學且有效。對評價體系進行構建時，以下內容需要研究人員引起重視：

（一）建立矩陣

對不同層次、不同因素實際權重進行確定時，僅憑借定性描述，通常無法保證權重準確，一致矩陣法的出現使該問題得到有效解決。一致矩陣法要求研究人員以相對尺度為依據，通過兩兩比較相關因素的方式，判斷因素重要性，根據分析結果建立矩陣，確保該矩陣在互反性方面的表現可達到預期水平[4]。

1標度的定義為同等重要，說明i指標與j指標的重要程度相同。3標度的定義為略微重要，說明對j指標而言，i指標略微重要。5標度的定義為相當重要，說明對j指標而言，i指標更加重要。7標度的定義為非常重要，說明對j指標而言，i指標十分重要。9標度的定義為極其重要，說明對j指標而言，i指標極其重要。其他標度的重要程度為相鄰程度的中間點。

（二）計算權重

單層次排序指的是以上層因素為切入點，按照重要程度對下層因素進行排序。研究人員計劃使用方根法，對特征向量進行準確計算，公式為

其中，i= 1,2,…,n，。隨后，對方根向量加以處理，便可得到相應的權重向量，即：

其中，i= 1,2,…,n。結合以上公式，分別計算綜合成效對應權重向量，各因素對應權重向量，在此基礎上，對矩陣特征根的最大值進行明確，相關計算公式如下：

其中，i= 1,2,…,n。

（三）檢驗一致性

對一致性進行檢驗的目的，主要是掌握思維邏輯所具有一致性，這一環節往往要經過以下步驟：第一步，對矩陣對應一致性指標進行計算；第二步，以一致性指標為依據，對一致性比率進行計算。如果一致性比率未達到0.1，則表明矩陣一致性良好，反之，通常需要對矩陣進行再次調整。

在該項目中，一致性指標的取值如下：

（四）確定組合權重

組合權重可以簡單地理解為層次排序，強調以總目標為切入點，對某層現有因素實際重要性及其權值進行計算，計算順序通常是由高到低。本研究將因素層設為B，其所包含元素的數量為6個，將下層指標層設為C，對應元素數量為24個，對C層實際組合權重加以表示的公式如下：

（五）劃分效益等級

本研究所給出分值的描述對象為各評價指標對應分值的綜合，對評價指標分值進行計算，通常要掌握等級評分、組合權重參數，相關公式為：

表1 一致性指標取值

綜合評分=各指標權重×等級評分

研究人員為確保評價結果得到準確且直觀地反映，對涉及增減掛鉤、土地整治以及環境保護的文獻進行了閱讀，在此基礎上，對效益評價等級加以確定，其中，100分～85分為優，84分～70分為良，69分～60分為中，59分～40分為差，39分～0分為劣。一般來說，待專家、從業人員給出分數后，有關部門便可根據最終分數，對增減掛鉤所取得成效的等級加以明確并給出相應評價，為后續工作的開展提供指導。

五、結論

本文以唐山市曹妃甸區現有城鄉建設用地為依據，結合增減掛鉤特點，針對增減掛鉤成效建立了相應的綜合評價體系，保證該體系所涵蓋指標均有實際意義。事實證明，基于該體系開展對項目成效進行評價的工作，可使實施情況得到準確反映，在可行性、實用性方面表現突出，具有大范圍推廣價值。

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建設用地有別于耕地，只有劃為建設用地的土地才可以開發、建設。而耕地是明令禁止用于開發建設的。這也是為了保護我國有限耕地的一項措施。建設用地由城鄉建設部門按照批準的城鎮規劃，實施統一的規劃管理。建設用地，都必須服從城鄉建設規劃，按規定辦理征用、劃撥、使用的審批手續。日前，國土資源部制定下發《關于推進土地節約集約利用的指導意見》，對大力推進節約集約用地進行整體部署，明確將節約集約用地。《意見》明確了未來一個時期節約集約土地的主要目標，首先便是建設用地總量得到嚴格控制，將實現全國新增建設用地規模逐步減少。其中，到2020年，單位建設用地二、三產業增加值比2010年翻一番，單位固定資產投資建設用地面積下降80%，城市新區平均容積率比現城區提高30%以上。同時，《意見》明確，實施土地內涵挖掘和整治再開發戰略，“十二五”和“十三五”期間，累計完成城鎮低效用地再開發750萬畝、農村建設用地整治900萬畝、歷史遺留工礦廢棄地復墾利用300萬畝。