政策工具視角下養(yǎng)老政策文本量化分析

[摘要] 養(yǎng)老問題作為現(xiàn)代社會的一個熱門議題，同時也是促進社會和諧穩(wěn)定的重要因素。文章基于政策工具的視角，采用內(nèi)容分析方法，借助Nvivo質(zhì)性分析軟件，對2010 2020年海南省以來所發(fā)布的養(yǎng)老政策文本內(nèi)容進行客觀、系統(tǒng)和定量描述。以基本政策工具和養(yǎng)老層次兩個維度作為切入點，經(jīng)過研究發(fā)現(xiàn)，海南省養(yǎng)老政策工具使用不均衡、養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展對政府依賴過大。因此，政府應合理調(diào)整政策工具的使用情況，促進形成多元主體協(xié)同的養(yǎng)老體系。

[關鍵詞] 政策工具;養(yǎng)老政策;文本分析;海南省

[中圖分類號] D60 [文獻標識碼]A [文章編號]1008-0694（2021）05-0108-09

[作者] 劉雯箐 碩士研究生 海南大學馬克思主義學院 海口 570010

近年來，隨著我國人口老齡化的快速發(fā)展，養(yǎng)老已成為一個重要的議題。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)，截止到2019年，我國60歲以上老年人口達2. 54億人，占比18.1%[1]，這表明我國是人口老齡化程度較高的國家，如何解決人口老齡化的問題已經(jīng)變得迫在眉睫。養(yǎng)老政策是解決人口老齡化問題的重要手段，我國中央和地方政府相繼出臺了很多政策來保障、支持和促進養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展，但是養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展仍然存在一些問題，比如“政策出臺碎片化、政策執(zhí)行不徹底、政策效果不明顯”等[2]：。

海南省是中國最南端的熱帶島嶼，氣候宜人，風景優(yōu)美;每年吸引大批的游客前來駐足觀光。另外，海南省休閑的生活方式和清淡的飲食更是吸引了數(shù)量眾多的老年人前來定居生活。目前，海南省老年人口中不僅有土生土長的當?shù)鼐用瘢灿写罅客鈦砣丝凇榇_保老年人的尊嚴、滿足老年人的生活需求，政府需要妥善解決社會中老年人的養(yǎng)老問題。因此，本文基于政策工具的視角，采用內(nèi)容分析法對海南省養(yǎng)老政策予以梳理和分析，這對其他區(qū)域加強和改善養(yǎng)老政策具有十分重要的參考價值。

一、文獻綜述

養(yǎng)老政策屬于國家治理體系的范疇，關系著老年人的生活健康和幸福度。國內(nèi)學者對養(yǎng)老政策進行了深入研究，取得了大量研究成果。從國內(nèi)養(yǎng)老政策的研究內(nèi)容上看，居家養(yǎng)老服務是研究的熱點之一。呂津（2010）認為老年人的照料已經(jīng)成為老年保障工作中的一個亟待解決的嚴重問題，他將個人、機構、社區(qū)整合到老年人照料體系中并以此作為政策性措施，著眼于調(diào)動各方面的積極性，共同解決這一難題[3]。王莉莉（2013）梳理了我國居家養(yǎng)老的歷史進程，將整個居家養(yǎng)老發(fā)展過程劃分為萌芽期、啟動期、初步形成期和快速發(fā)展期這四個時期[4]。錢寧（2015）對我國現(xiàn)行的居家養(yǎng)老政策展開調(diào)查和研究，并在此基礎上提出促進其發(fā)展的解決思路[5]。汪波等（2018）認為我國養(yǎng)老服務政策的演化史呈現(xiàn)出“封閉 半開放開放”的發(fā)展歷程，當前我國養(yǎng)老政策的變化主要表現(xiàn)在網(wǎng)絡化、政策議題多元化，并逐漸發(fā)展為“互聯(lián)網(wǎng)+”的養(yǎng)老體系[6]。伍芷蕾等（2018）從共識、治理和資源三個角度對我國居家養(yǎng)老政策進行分析，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有養(yǎng)老體系中存在養(yǎng)老理念較為落后、社會養(yǎng)老力量不足、社會養(yǎng)老資源評估機制不完善等問題[7]。劉亞娜（2017）根據(jù)京津冀的特點探索出三種養(yǎng)老模式的創(chuàng)新路徑，分別是醫(yī)養(yǎng)結合模式、休閑度假模式以及聯(lián)盟型養(yǎng)老模式[8]。張曉杰（2016）認為破解養(yǎng)老難題的關鍵是創(chuàng)新養(yǎng)老模式，改變養(yǎng)老和醫(yī)療的雙軌分離狀態(tài)，整合資源，提供一體化的養(yǎng)護服務，這既是健康養(yǎng)老的內(nèi)在需要，也是養(yǎng)老政策發(fā)展的必然走向，同時也符合我國養(yǎng)老政策供給側結構性改革的目標[9]。還有一部分學者致力于對養(yǎng)老政策的比較研究，從而得出有益的經(jīng)驗。蔣葉（2012）將我國現(xiàn)階段家庭養(yǎng)老的現(xiàn)狀與美國、歐洲等西方發(fā)達國家進行比較分析，發(fā)現(xiàn)其存在的問題，并結合具體國情，探索出適合中國特色的養(yǎng)老保障體系[10]。楊翠迎等（2014）在借鑒國外關于子女贍養(yǎng)責任的相關制度與實踐經(jīng)驗的基礎上，得出我國在子女贍養(yǎng)老年人責任方面的啟示和建議，并尋求在立法層面上保障老年人的權益[11]。余星等（2017）認為，我國養(yǎng)老服務的人才隊伍建設相對緩慢，他從日本、德國、丹麥這三個國家的養(yǎng)老服務人才隊伍建設中汲取經(jīng)驗，并提出要建設一支具備高素質(zhì)、高技能、高規(guī)模的復合型養(yǎng)老服務人才隊伍[l2]。

目前學界在養(yǎng)老政策文本分析方面進行的研究并不多，并且大多集中在分析我國宏觀層面的養(yǎng)老政策。比如，韓艷（2015）對1949-2014年國家層面的養(yǎng)老服務政策文本進行了分析，認為當前養(yǎng)老服務政策的內(nèi)在缺陷致使我國養(yǎng)老服務水平整體偏低，不能有效滿足老年人的養(yǎng)老服務需求，她提出了繼續(xù)完善養(yǎng)老服務的政策設計，進一步明確養(yǎng)老服務政策的未來發(fā)展方向[l3]。吳賓等（2017）對1994-2016年的我國養(yǎng)老服務業(yè)政策文本進行了量化研究，發(fā)現(xiàn)我國養(yǎng)老服務業(yè)存在著法律法規(guī)不健全、部門協(xié)同不夠等問題[14]。何振宇等（2019）分析了2013-2017年我國養(yǎng)老政策的核心要點，目的是為智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供借鑒與參考[15]。

總體而言，學界關于養(yǎng)老政策的研究主要都集中在國家層面，缺少對于地方層面養(yǎng)老政策的研究，尤其缺乏對地方養(yǎng)老政策文本的分析。本文匯總并分析了2010 2020年海南省所發(fā)布的養(yǎng)老政策文本，主要包括省級和市級的政策文本，通過使用政策工具對政策文本進行深入分析，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行政策中存在的不足并提出相應的建議。

一、數(shù)據(jù)來源及研究方法

1.數(shù)據(jù)來源

本文選取的數(shù)據(jù)和信息來自2010年2月至2020年4月海南省政府以及全省最具代表性的兩個城市（海口市和三亞市）所發(fā)布的有關養(yǎng)老方面的一系列政策，包括指導意見、規(guī)劃綱要、管理規(guī)范等。因為養(yǎng)老政策的相關信息較多，本文在分析前首先對數(shù)據(jù)進行篩選，篩選方式主要有：（l）制定政策的主體主要是海南省政府、海口市政府以及三亞市政府，還包括其他政府部門，比如民政廳、財政廳、人力資源和社會保障廳等;（2）主要選擇通知、公告、意見等形式的政策文本，本次研究中未將講話和工作報告納入數(shù)據(jù)范圍;（3）選取的內(nèi)容主要介紹與養(yǎng)老、醫(yī)療、健康等有關的政策文本，僅有少部分提及的政策不在本次內(nèi)容選取范圍內(nèi);（4）政策文本全部來自于政府官方網(wǎng)站上的公開文件。

經(jīng)過人工篩選，本文最終選取了42份政策文本。海南省養(yǎng)老政策發(fā)文數(shù)量如圖1所示。

根據(jù)圖1所示，2010-2020年海南省所發(fā)布的養(yǎng)老政策文本數(shù)量雖然并不多，但是每年都有相關的政策文件出臺以此來扶持養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。尤其在2014 2016年，海南省養(yǎng)老政策的發(fā)布進入一個快速增長期，比如2014年發(fā)布的《海南省人民政府關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的實施意見》（瓊府[2014]32號）以及2016年出臺的《海南省養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》等文件。在經(jīng)過這一時期之后，海南省養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展逐漸進入平穩(wěn)期，發(fā)文數(shù)量有所減少。

2.研究方法

本文將非定量的政策文本信息加以量化，對養(yǎng)老政策的文本內(nèi)容進行定量研究，并以此為基礎做出相應推斷，從而實現(xiàn)對其政策文本的結構化和程序化分析。具體研究步驟細分如下：（1）篩選并確定本次研究采用的海南省養(yǎng)老政策相關文本;（2）根據(jù)養(yǎng)老政策文本內(nèi)容制定出政策工具分析的二維指標;（3）使用Nvivo軟件將養(yǎng)老政策文本中涉及的政策工具進行編碼;（4）量化養(yǎng)老政策在政策工具上涉及的文本內(nèi)容，從而分析其在政策工具的組合情況及不足之處。

三、分析框架構建

1.X維度：政策工具維度

按照Rothwell等的經(jīng)典分類，本文可以將養(yǎng)老政策二維分析框架X維度的政策工具分為供給、環(huán)境和需求這三種基本政策工具[16]。其中，供給型政策工具是指政府機構為養(yǎng)老事業(yè)提供必要的基礎建設、充足的資金及相應的技術等，從而促進我國養(yǎng)老事業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。環(huán)境型政策工具是指政府機構通過制定與養(yǎng)老相關的發(fā)展目標和整體規(guī)劃，以及制定相應的法律法規(guī)等，為養(yǎng)老事業(yè)提供良好的發(fā)展環(huán)境，以此促進養(yǎng)老事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。需求型政策工具是指政府機構通過向社會購買養(yǎng)老服務、對外合作以及觀念改造等措施，發(fā)展和諧健康的養(yǎng)老環(huán)境，刺激養(yǎng)老服務事業(yè)的發(fā)展，構建更加繁榮的養(yǎng)老服務市場，以此帶動我國養(yǎng)老事業(yè)的有序發(fā)展。

2.Y維度：養(yǎng)老層次維度

政策工具維度的劃分無法將養(yǎng)老政策的全部特征一一概括，還需充分考慮我國養(yǎng)老政策的自身特點和發(fā)展規(guī)律，展開多維度的分析。本文結合養(yǎng)老政策的特點可以將Y維度定義為養(yǎng)老層次維度，分為基礎保障類、補助福利類、產(chǎn)業(yè)服務類這三種層次。基礎保障類是指由國家或政府機構完全承擔，所采取的是面向生活困難的老年人提供基礎性保障措施;補助福利類是指政府為生活困難的老年群體提供補助、補償?shù)确招愿＠胧17];產(chǎn)業(yè)服務類是指盈利的養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)，其目的是為更好地滿足老年人需求，為老年群體提供更具人性化、個性化的服務。

3.二維分析框架的構建

基于X維度的基本政策工具和Y維度的養(yǎng)老層次指標，本文對納入分析范圍內(nèi)的42份海南省養(yǎng)老政策文本進行研究，并構建出相應的養(yǎng)老政策二維分析框架（詳見圖2）。

四、內(nèi)容分析結果

1.文本內(nèi)容編碼

根據(jù)政策工具的二維指標，本文對這42份海南省養(yǎng)老政策文本進行編碼，編碼格式為“政策名稱——內(nèi)容分析單元”，最終形成的單元編碼表（詳見表1）。由于篇幅受限，表1只列舉出部分內(nèi)容分析單元和對應編碼。

2.海南省養(yǎng)老政策的X維度分析

根據(jù)X維度政策工具的編碼分類，本文形成如表2所示的分析結果。

根據(jù)表2所示，這42份養(yǎng)老政策文本覆蓋了供給型、環(huán)境型以及需求型三種政策工具，能夠為海南省養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展提供全面的支持。本文通過分析不難發(fā)現(xiàn)，表2中三種政策工具的實際使用度具有明顯差異，環(huán)境型政策工具的使用數(shù)量是最多的，占比高達總數(shù)的45.94%;使用數(shù)量第二的為供給型政策工具，所占比例為41.46%;需求型政策工具的使用是最少的，僅有12.6%，這說明政府最主要的作用是為了創(chuàng)造良好的養(yǎng)老服務環(huán)境。因此，本文認為環(huán)境型政策工具的使用能夠不斷推進海南省養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。

環(huán)境型政策工具是以策略措施和政策優(yōu)惠為主，這兩項的占比有55.75%，這說明政府希望通過一系列措施和政策優(yōu)惠來促進養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展，將宏觀政策細化為一個個具體措施，它們有著鮮明的指向性作用，給海南省養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展指明了方向。政策優(yōu)惠也能吸引企業(yè)和社會組織等來共同支持全省養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。

在供給型政策工具中，基礎設施和資金投入的占比是最高的，這體現(xiàn)出了基礎設施對于養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的重要性。技術支持、人才培養(yǎng)和信息服務這三個方面是不足的，難以保證海南省老年群體對養(yǎng)老服務的需求。需求型政策工具的使用是三種政策工具中最低的，這說明政府在制定相應政策時更多地考慮宏觀層面的戰(zhàn)略保障和發(fā)展目標，使得需求型政策工具的拉動作用沒有得到很好的發(fā)揮。在需求型政策工具內(nèi)部，對外合作和購買服務的占比是最高的;而服務外包、市場塑造的比例非常低，可見市場的作用并沒有充分體現(xiàn)出來。

3.海南省養(yǎng)老政策的Y維度分析

本文在X維度的基礎上加入Y維度的政策工具，即養(yǎng)老層次的指標體系，得到如表3所示的分析結果：

根據(jù)表3的結果顯示，Y維度的三個層次都應用在實際的養(yǎng)老政策制定中，并且是比較均勻地分布，相差并不是太大。在這三個層次中，基礎保障類的占比是最高的，高達38.61%。習近平總書記在黨的十九大報告中提出要堅持“以人民為中心”的發(fā)展思想，可以看出海南省政府將人民群眾的切身利益擺在突出位置，切實保障人民群眾的生活是全省的首要目標。產(chǎn)業(yè)服務類緊隨其后，占比為31.71%，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)是未來養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的一個趨勢。海南省在居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)結合等多種形式的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)上得到了政策支持，除投入養(yǎng)老專項資金、建立養(yǎng)老設施外，還制定了大量養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)的政策和規(guī)章，鼓勵支持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的對外合作，努力建設高端健康養(yǎng)老服務業(yè)等。補助福利類的政策工具相對使用較少，說明海南省離“福利社會”還有一段路要走。

五、研究結論與政策建議

1.研究結論

（1）政策工具使用數(shù)量及其內(nèi)部結構不均衡。供給型政策工具和環(huán)境型政策工具使用量較多，造成這種狀態(tài)的原因是養(yǎng)老政策多停留在政府的宏觀布局和引導上，多以上層的目標規(guī)劃為主，而其他社會主體的帶動作用沒有得到很好的發(fā)揮。使用量最少的是需求型政策工具，其實從政策工具本身來講，需求型政策工具比環(huán)境性政策工具更能促進養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展，究其原因在于養(yǎng)老服務的外包和購買能夠推動企業(yè)或民間組織踏足養(yǎng)老事業(yè)，有助于加快養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展，這樣可以擴大有效需求，提升養(yǎng)老服務供給的質(zhì)量和效率。

每個政策工具的內(nèi)部都存在著偏向某一項，而忽視其他幾項的使用。比如在供給型政策工具的使用上，基礎設施和資金投入的使用是最多的，而技術支持、人才培養(yǎng)、信息服務卻存在使用不足，即供給型政策工具的內(nèi)部結構失衡，這也從側面反映出目前海南省養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展中存在服務人員和技術短缺的問題。從未來發(fā)展的趨勢來看，信息技術以及人才的缺失，不符合未來“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的發(fā)展。需求型政策工具使用在總量上最少，尤其在服務外包和市場塑造方面存在著嚴重不足的現(xiàn)象，這不符合我國提出“全面放開養(yǎng)老市場，提升養(yǎng)老服務質(zhì)量”①的要求。為了提升養(yǎng)老服務的質(zhì)量，政府應該鼓勵更多的社會組織和企業(yè)參與到養(yǎng)老事業(yè)中來。從其他發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，要發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)，技術和信息的發(fā)展和使用是至關重要的[18]，但目前海南省政府對此的扶持力度遠遠不夠。

（2）海南省養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展對政府依賴過大。本文在對海南省養(yǎng)老政策的分析中可以得知，環(huán)境型和供給型政策工具使用最多。對環(huán)境型政策工具過度依賴，則表明養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展仍主要依托于政府力量，政府參與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展過多，社會參與度較低。此外，政府主導的環(huán)境型政策工具指向性較強，往往用來解決當前存在的突出問題，短期效果更為顯著。目前使用的供給型政策工具以基礎設施建設和資金投入為主，這對政府財力狀況提出了較高要求，其財力狀況將面臨很大壓力。

2.政策建議

一是合理調(diào)整政策工具的使用情況。海南省政府在未來使用政策工具時，應切實考慮實際情況，一方面，應適當減少環(huán)境型政策使用數(shù)量，加大需求型政策工具在養(yǎng)老政策中的使用力度，明確養(yǎng)老事業(yè)的市場需求，為養(yǎng)老事業(yè)提供更精準的政策性服務。另外一方面，從政策工具的內(nèi)部使用情況上看，政府在使用供給型政策工具時應加大對技術及服務人員的培養(yǎng)和引進力度，提升人才與技術方面的軟實力，彌補當前養(yǎng)老事業(yè)的不足;在使用環(huán)境型政策工具時要利用法律法規(guī)和服務管制的約束作用，規(guī)范養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展;在使用需求型政策工時要利用購買服務以及服務外包等政策工具的拉動作用，推進養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展。

二是形成多元主體協(xié)同的養(yǎng)老體系。目前，海南省養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展仍主要依托于政府力量，社會參與度較低。為了改變這一狀況，政府應充當好引導者的角色，鼓勵引導更多的市場主體參與到養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展中來，利用市場在資源配置中的決定性作用，激發(fā)出市場主體的創(chuàng)造力與活力。各個主體之間的協(xié)同配合、積極創(chuàng)新將共同推動養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。

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（責任編輯 費俊俊）