學校體育場館開放政策執行困境及改革路徑研究

◇山東體育學院 周琛涵 李琳琳

本文采用文獻資料研究、邏輯分析等方法，對學校體育場館開放政策執行效果與影響因素進行分析，并提出政策執行的優化路徑。研究發現，學校場館對外開放政策內容標準缺失、執行資源有限、監督處罰機制空轉、執行機構屬性不一、執行環境不佳等因素制約了政策執行。進而提出優化路徑：通過頂層設計完善政策結構體系；拓寬政策資源渠道；健全監督問責機制；強化協同治理，提升政策執行效率；優化政策執行環境。

我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。為緩解體育場地資源不足的發展困境，國家先后頒布了一系列學校體育場館對外開放的相關政策文件。然而學校體育場館政策執行情況不容樂觀，收效甚微。本文以期揭示影響我國學校體育場館對外開放政策執行效益的原因，找到政策有效執行的優化路徑，緩解健身去哪兒，解決好群眾健身“最后一公里”的痛點，以實現人民對美好生活的需求。

1 學校體育場館開放政策執行效果

學校體育場館開放率是評估該政策執行效果的首要指標，能夠直觀的反映政策執行的效益高低，它用學校場館開放數量與場館總數的比值來計算。從表1可知，2004年學校場館開放率為 29.20%，到2014開放率也僅為31.67%，兩次調查時間間隔10年，開放率同比增長不足3%。值得注意的是這期間國家發布了10項學校場館對外開放的政策，包括學校場館開放的專項政策，政策數量與執行效果間形成了巨大反差。足以說明我國學校場館開放政策在執行過程中存在嚴重的問題。

表1 中國歷年教育系統場館調查數據

2 影響學校場館開放政策執行效果的因素解析

通過對學校體育場館開放政策與執行效果的分析研究發現，雖然政策文件在不斷優化演進，且數量持續多，但是執行效果卻不見起色，開放率的問題依然嚴峻。因此，本文將對學校體育場館開放政策執行狀況進行全面分析，以期揭示政策執行效果出現偏差的原因，探尋出政策執行的改革優化路徑。

2.1 政策內容標準缺失

政策內容體系的完善程度，是其科學性與合理性的重要體現，關乎政策可操作性與執行者的認同性。如果有關群體尤其是政策執行者和政策目標群體認可政策，這項政策就可以擁有廣泛的群眾基礎，這樣的政策就可以順理成章得到順利執行、實施，反之則困難重重[1]。現階段，在場館開放經費補助與事故責任劃分方面，政策內容中無明確說明。對安全隱患的“擔憂”和對經費籌措的“困惑”是學校體育場館開放最大的“攔路虎”，是執行者最擔心的問題。這使得校方利益受損或與自身利益相悖，普遍存在抗拒心理，對學校場館開放政策認同感低。但又迫于上級領導的指令，不得不表現出接受與認同。這種被動式的認同，形無疑會使執行者挖空心思應付，做做“表面工程”，甚至出現“上有政策”“下有對策”的情況，使得政策執行過程變形、走樣。

2.2 政策執行資源有限

學校體育場館對外開放政策落實需要財力、物力等資源供給闕如，無法為政策執行提供堅實保障。第一，在經費資源上，由于學校體育場館對外開放是公益性性質，不能以盈利為目的，學校很難做到自給自足，所以資金主要都來自于政府財政撥款。2006年國家展開了全國學校體育場館對外開放試點活動，對試點開放單位進行2萬元/年的補助。學校體育場地對外開放后，場地器材的維護、保養，以及各種水電、清潔費用大幅提高，僅依靠政府的2萬元補助無疑是杯水車薪。第二，在場地器材上，但當前我國學校體育場館資源的數量不均衡問題，直接導致了政策還未執行就已經結束的窘境。受地區經濟影響，我國學校體育場館資源從空間分布上看呈現“沿海多，內陸少，東部多，西部少，南部多，北部少”；從發展上看呈現“發達地區多，落后貧窮地方少”[2]。學校場地資源不平衡，有的閑置，有的匱乏，甚至不能滿足自身基本教學需要，何談場地對外開放。即便在發達城市，學校體育場地不足的問題也依然嚴峻，主要是受到是學校空間不足引發的，這成為學校體育場地設施開放中的一個暫時無解的“悖論”[3]。

2.3 政策監督處罰機制空轉

學校體育場館對外開放政策缺乏真實有效的監督機制，一方面體現在處罰不到位。學校體育場館開放的具體處罰內容與辦法是由地方設定，但地方對于場館開放的重視程度不一，選擇不同不癢的處罰辦法或是無處罰現象占多數。對于未完成政策目標的執行者，沒有嚴格的懲罰，無疑助長了執行者的“不作為”，政策執行中更多地注重形式建設，缺乏對學校體育常態工作的有力推進和監管[4]，使得學校場館對外開放更像是空喊口號。另一方面體現在監督主體不合理。目前對于學校場館對外開放政策執行的監督主要來自教育行政部門，而教育部門與學校之間又存在著復雜、密切的共生關系，兩者的利益訴求相同，監督過程受到極大干擾。教育政策部門又過分依賴學校的“匯報”來做出判斷，導致學校挖空心思在數據匯報上做文章，加劇了政策在執行過程中信息的偏差與失真。

2.4 政策執行機構屬性不一

學校場館開放政策執行需要多個部門如教育、體育、衛生等行政部門的共同參與，這種多部門共同參與執行的情況容易導致負面作用，使政策執行難度加大。容易造成執行主體間相互推卸責任，該執行的不執行等政府缺位現象，同時也可能產生不該執行瞎執行等政府錯位現象[5]。例如現階段學校場館對外開放政策的執行過于依賴于教育系統，多數人認為這是教育系統內部的事情，與其他機構并無過多關聯，出現了類似“踢皮球”“井水不犯河水”的窘境。政策執行過程本身就是各個執行主體為實現自身利益，進行各種策略較量的利益博弈過程[6]。由于執行過程中存在多個執行機構，不同機構利益訴求、價值立場不一，難免以自身權益出發，造成執行機構間利益沖突，部門間呈現出各自為政的對立狀態。總之，政策執行機構間的分離狀態，必然會導致政策執行結果偏離預想。

2.5 政策執行環境不佳

改革開放以來我國經濟發展水平迅猛，躍升為世界第二大經濟體，人均GDP更是突破一萬美元大關，但是國民素質水平發展速度相對滯后，與經濟增長速度相對呈現出巨大的反差。一些陋習屢屢出現在新聞中，比如濟南市72所試點學校的體育場地陸續對外開放后，出現市民在操場隨地吐痰、亂扔垃圾、小孩隨地小便的不文明現象，還有學校反映一些大媽在校園跳廣場舞，影響附近居民休息[7]。這些社會不良風氣隨著學校場館的開放被帶入校園，破壞了學校與市民之間的整體和諧，給學校增加了額外的管理成本，成為了學校體育場館對外開放的重要掣肘因素。主要表現在部分參與者在運動鍛煉過程中，對學校場地器材設施不愛護，對場館設施造成損壞，影響了學校正常教學。更出現許多隨地亂扔垃圾、煙頭的現象，破環原本干凈整潔的校園，給學生帶來反面教材。人們對于“公共”財產的不愛護以及不文明入校，直接造成學校負責人對于開放學校體育場館的抗拒。

3 政策執行的改革優化路徑

3.1 頂層設計：完善政策結構體系

政策結構體系的合理性是政策有效執行的必然前提。鑒于我國學校體育場館對外開放政策權威性低、體系不健全的情況，國家應從高位推動，強化頂層設計，逐漸完善政策體系架構，必須從整體、長遠的觀念謀劃學校體育場館開放政策，避免頭痛醫頭、腳痛醫腳的內卷式窘境。一方面需要強化政策法律的權威性，逐步地在國家層面建立相關具有法律效益的場館開放政策，能起到四兩撥千斤的作用。另一方面應完善學校場館對外開放政策的內容體系，對政策內容進行細化，增加各執行機構、執行者責任劃分，明確工作范圍以及經費的劃分。政策內容中的字眼應該更為明確具體，代替“應該、逐步、盡可能”等模糊詞匯。只有政策目標、實施方案明確具體并符合實際情況，才能為執行者提供現實可行的依據，才能有效的執行政策。除此之外，還應加快完善學校場館對外開放政策的配套制度，為該政策的良好運行保駕護航。

3.2 拓寬渠道：豐富政策資源保障

政策資源來源渠道的豐富程度，對于政策執行過程能夠起到堅實的保障。首先政府應設立關于學校體育的專項基金，加大對學校體育經費的投入，從體育彩票公益金當中劃撥。轉變由政府單一投入的渠道，促使社會資本合理參與，鼓勵建立第三方專業性機構對體育場館運營的準入機制，拓寬融資渠道。也可參照日本通過地方自治立法，從立法層面給予各種補助、資助政策，促進有效開放[8]。

3.3 強化監督：健全監督問責機制

政策的執行是一個復雜繁瑣的過程，其中間各執行者的價值取向、利益立場不一，執行過程出現偏差、走樣現象屢見不鮮。所以對于政策的有效執行，必須要建立起一套健全的監督和責任機制。首先是要改變原有“既管又辦”的監督模式，將監督權力從執行機構中剝離出來，建立相對獨立的監督主體。其次，要讓社會群眾參與監督，形成政府、群眾多元化的監督體系。最后要完善政策執行的問責機制。不僅要對學校、校長具體執行者進行問責，還要對其直接管控的上級各地方政府、教育部門等，形成一個上下貫通的問責體系，使之構成一個責任連帶體。將執行者的執行情況納為評獎評優機制中的指標，納入教育系統評優機制當中，使其成為“示范學校”的評價指標。

3.4 協同治理：提升政策執行效率

學校體育場館向社會開放，包括安全、保險、經費投入、整個場館的管理和調度都不是教育系統一家能做到的，一定要有統籌機制，教育系統和社會各方面如何進行協調統籌的問題非常關鍵[9]。第一要確立政府在協同治理中的牽頭作用，做好頂層設計，轉變為服務型政府，為執行機構間構架起有效合作協同的橋梁，明確各方具體工作職責，均衡各機構間利益。第二要積極融入多元化的協同主體，要打造政府組織與社會組織參與協同、管理協同等多方面協同，構建一套共建、共管、共享的新機制。積極引進社會體育組織對學校場館進行運營，讓專業人做做專業事。目前“慈溪模式”“楊浦模式”[10]等多種模式，成功構建了政府、學校、社會體育組織共同參與的協同機制。這對于政府有利于貫徹“放管服”思想理念，向治理能力現代的轉變。對于學校能夠減少學校管理壓力，轉移學習責任主體管理風險。

3.5 優化環境：營造政策執行良好生態

政府要努力平衡各地區嚴重失衡的經濟水平，確保一些貧困地區也能夠擁有政策執行的財政資源保障，加大對貧困地區的財政傾斜力度，形成均衡的財政分配布局。采用宣傳和懲罰手段優化社會文明。通過互聯網等多種媒體手段，倡導群眾文明進校鍛煉，對損壞公共體育設施處罰的宣傳，更新群眾對于公共體育設施不重視、不愛護的傳統觀念，利用社會輿論引導人們言行舉止以及觀念的轉變，減小不文明行為造成風險事故的可能性。另一方面，在校內制定破壞、損壞體育場館設施器材處理辦法，使之與國家層面的公共設施損壞的法律措施相耦合，給予破環者強有力的制約。建立“黑名單”制度，不再允許破壞公物、不文明者進入學校。更要讓體育參與者共同加入對場館器材的監管于保護，對破壞行為積極舉報，并給與一定的獎勵，提升群眾對于器材設施保護的積極性。形成學校、社會兩者共同監督機制，進而促進學校體育場館對外開放政策執行時有一個良好的執行環境。