地方政府專項債券發行使用中存在的問題及解決建議
——以X市為例

魏瓊瓊 新沂市財政局

2015年1月1日，新《預算法》正式施行，明確賦予地方政府通過發行地方政府債券舉借政府債務的權力，我國地方政府債券自發自還工作在全國全面正式推開。6年以來，地方政府債券作為地方政府舉債融資的唯一“正門”，發展速度迅猛，已成為我國債券市場第一大券種，在地方政府經濟發展中發揮出穩投資、擴內需、補短板的重要而積極作用。對于X市而言，做好地方政府專項債券的管理，重要在于堅持“資金跟著項目走”的原則，做到“借的來、用的好、還得起”，確保及時形成實物工作量，充分發揮專項債券資金的使用效益。

一、X市政府專項債券發行使用基本情況

按照政府專項債券的募集資金用途以及償債資金來源是否具體針對到單一或者多個具體項目，可以把政府專項債券劃分為普通專項債券和項目收益專項債券。2017年，財政部試點發行項目收益專項債券，試點品種包括土地儲備專項債券、收費公路專項債券和棚改專項債券。

2015—2020年，X市共轉貸發行86.4億元地方政府專項債券，其中普通專項債券14.2億元、項目收益專項債券72.2億元，共對應44個專項債項目。X市自2016年專項債券首次發行以來，債券發行情況呈現出以下特點：一是發行規模逐年遞增，從2016年的6.2億元發展到2020年的39.2億元，增幅為532.26%；二是投向領域日漸豐富，從2016年的交通基礎設施領域，逐步拓展到2020年的社會事業、生態環保、市政和產業園區基礎設施、保障性安居工程等多個領域；三是發行期限更加合理，從2016年的3年期、5年期，拓展到2020年的10年期、15年期，更加匹配項目的運營期限。歷年發行情況詳見上圖①。

二、X市政府專項債券發行使用中存在的問題及成因分析

(一)發行階段

1.發行規模偏小，難以滿足地方政府融資需求

近年來，面對錯綜復雜的宏觀環境和新冠肺炎疫情的嚴重沖擊，X市經濟建設任務不斷加重，有限的財政收入難以滿足公共服務和基礎設施領域高速增長的投資需求，融資缺口越來越大，政府專項債券供需矛盾日漸突出。特別是近兩年來，省級政府要求申報地方債券需求數量不得超過上一年度隱性債務化解規模，導致地方政府債券需求量被壓縮，“開前門”力度不足，難以滿足地方政府公益類項目投融資的需求。

2.項目儲備不足，發行前期準備工作不充分

一是儲備的項目不夠成熟，大部分項目的前期準備工作仍然不足，包括立項、選址、用地規劃、不動產登記、施工許可等等，導致部分項目需求上報后，尚未到正式發行階段便以流產告終。二是項目儲備力度不夠。項目儲備工作流于形式，未能廣泛征求住建、交通、教育、衛生健康、民政、自然資源、農業等各部門意見，認真梳理符合要求的領域，并重點對接國家和省市的大戰略部署，重大建設規劃支持的關鍵領域和薄弱環節項目建設，導致儲備的項目數量不多，質量不夠，無法通過省級發改和財政部門的審核，無法滿足地方政府專項債券的發行需求。

(二)使用階段

1.部分項目進度緩慢，影響債券資金使用效益

債券使用環節的管理，需要完善項目管理和債券資金管理的銜接問題，債券項目主要包括建設階段和運營階段。在兩個階段存在的主要問題，一是沒有形成協同推進機制，未能明確主管部門、代建部門、項目單位的責任及協同要求。二是未能從項目整體目標出發，統籌項目決策、項目立項、項目采購、項目建設、項目運維的各個階段。三是有些項目未能按照市場化方式確定項目施工單位，業主和施工方的權責關系以及獎懲約束機制不夠完善，四是未能設立地方政府專項債券資金的專門監管賬戶，使得部分單位無法明確區分專項債券資金和財政一般專項資金，從而無法保證資金的撥付與項目建設進度的同步，以及下撥資金不閑置在任何中間環節。

2.調整機制不夠靈活，造成結余債券資金閑置

政府專項債券資金由省級政府統一發行并轉貸到地方政府后，某些債券項目因為前期準備不足或者后續情況變化，比如某些項目建設內容和建設規模調整，導致一部分專項債券資金無法使用或出現結余，但目前關于債券資金調整用途方面國家尚未出臺具體管理辦法，導致部分債券資金結余閑置，與此同時財政部門每月在墊付債券利息，這嚴重背離了地方政府專項債券資金發行拉動投資、促進地方經濟發展的初衷。

(三)償還階段

1.使用單位償債意識不足，工作主動性不夠

目前，地方政府專項債券的發行模式為：首先財政部向省級政府分配額度，省級政府統一發行并轉貸給地方政府，再由地方政府按照需求申報時的項目安排分配給使用單位。這種“借、用、還、”主體不一的專項債券發行方式，導致責任不清，特別是部分使用單位償債意識不足。一些使用單位甚至把地方政府專項債券資金與財政其他專項資金混為一談，認為公益性項目的建設前期籌劃、資金籌集、還本付息等均屬于財政部門的工作，至少有地方政府進行債務兜底，而并沒有對專項債券資金進行專項使用監管，從而出現“錢等項目”或者“錢等進度”的情況，導致預測的項目收益無法按期實現與歸集。

2.項目收益測算盲目樂觀，地方政府償債壓力大

第一，在債券發行階段，為了確保專項債券成功發行，地方政府對于部分項目的收益測算盲目趨于樂觀。其次因為政府專項債券對應項目收益實現時間與還本付息時間的錯配，導致地方政府財政不得不墊付債券資金本息，同時地方政府每年需完成隱性債務10年化解的剛性任務，償債壓力巨大。

三、提高政府專項債資金使用效益的建議

(一)完善項目管理體系，確保債券資金及時落地

項目是整個地方政府專項債發行的核心部分，對政府專項債券項目的科學、合理的預判，是專項債券市場可持續發展的關鍵。

一是項目選擇的時候，要明確屬性，明確區分有一定收益的公益性項目、純公益性項目、純商業化項目、以及政府與社會資本合作(PPP)的項目，專項債嚴格適用于一定收益的公益性項目，不能干擾純商業化項目和PPP項目的運營，減小市場擠出效應。

二是項目收益與平衡方案的編制應當真實可靠、有理有據，嚴防注水。首先，從項目本身出發，根據獨立機構的可行性研究報告和調研報告，嚴格分析項目的可持續性和經濟性，合計預估盈利能力，同時著力減少項目打包發行，明確每個項目的期限、總投資、建設等方面的差異性，防止融資搭便車。其次，做實做細具體工作，設置合理參考對象，項目收益平衡方案應根據典型項目的內部收益率的上下區間測定收益水平，解決部分項目收益預測虛高問題。

三是加快項目的推進力度，提高資金使用效益。第一，項目主管部門、項目實施單位和財政、經發、環保、住建等要素保障部門要加強溝通協調，齊心協力加快項目立項審批、規劃選址、用地、環評、安評等前期準備工作，加大對部分項目征地拆遷、市政配套、水電接入等推進力度。第二，財政部門和主管部門要做好資金分配和使用監管的工作，及時撥付債券資金至項目單位，對于預算安排的項目可以靈活提前調度國庫資金確保項目如期開工，債券資金到位后及時回補資金。第三，及時了解項目單位資金支付進度，按期通報債券資金使用情況，防止債券資金結存在項目單位，督促債券項目及時形成實物工作量。

(二)加強資金績效管理，強化債券信息公開披露

一是按照《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》文件要求，堅持“舉債必問效、無效必問責”的績效管理原則，將績效評價貫穿于專項債券項目申請、運行、評價、使用等各個流程，建立全生命周期績效監管體系，加大債券的風險處置與監管力度，杜絕“新官不理舊賬”，逐步建立起專項債券終生跟蹤問效機制。二是進一步強化債券信息的公開，目前債券信息的公開僅限于債券發行階段項目的名稱、簡要描述、總投資、運營期和建設期、項目總收益及收益預測依據等基本信息，而債券存續期內的地方政府專項債券資金使用情況、對應項目的建設進度和運營情況、項目收益和項目對應形成的資產情況、以及重大事項、違法違規行為債券資金用途調整情況尚未得到真實、準確、完整、及時的公開。因此，政府專項債券信息公開要強調全生命周期，并積極拓展信息公開渠道，使得債券資金的使用陽光透明。同時應加強對信息披露真實性的監督和考核，以及虛假信息公開的處罰力度，以真正達到以公開促規范的目的。

(三)健全地方償債機制，提高債務風險防控能力

一是提高認識，理順權責利關系，做到心中有數，實現“借用還”主體相統一，提前謀劃，制定可行的還本付息計劃，并建立健全償還機制。二是加強項目收入管理，督促債券項目單位及時上交對應項目產生的政府性基金收入和項目專項收入，做到應收盡收，顆粒歸倉。嚴禁主管部門和項目單位等在還本付息前，擠占或者挪用項目收入。建立償債收益歸集專戶，建立資金收支臺賬，嚴格賬戶管理；三是加強財源建設，科學安排還本付息預算，探索建立償債準備金制度，從而使到期債務償還風險可防可控。

注釋：

①數據來源于江蘇省預決算統一公開平臺。