構建親清政商關系的治理向度

鄭善文　　高祖林

摘 要：親清政商關系是基于社會主義市場經濟日臻成熟和民主法治深入推進的發展維度，依據國家治理現代化的運行機理所作出的政商制度化合作模式選擇，為中國特色新型政商關系的構建指明了方向。當前政商關系的發展出現了偏離法治規制軌道、阻礙國家治理現代化的親而不清、清而不親、不親不清等異化變質傾向，而政商關系治理主體素質偏低、治理邊界界定不清、治理體制機制滯后則是主要肇因。基于國家治理現代化的多元治理架構，需要重塑政府與市場、政府與社會、市場與社會的關系，實現政府治理、市場治理、企業治理、社會治理效能聯動，從而營造出親而有界、清而有責、行而有效的政商關系新生態。

關鍵詞：親清政商關系;社會主義市場經濟;國家治理現代化;多元治理

中圖分類號：F27

文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2021）10-0065-07

作者簡介：鄭善文（1988-），男，安徽宿州人，蘇州大學馬克思主義學院講師，法學博士，研究方向：黨的建設和經濟社會治理;高祖林（1958-），男，江蘇張家港人，蘇州大學馬克思主義學院教授，博士生導師，研究方向：黨的建設和經濟社會治理。

政商關系是貫穿國家治理進程始終的時代主題并會因處在不同社會歷史階段而呈現出不同發展特征，是衡量國家治理效能和經濟社會發展狀況的重要指標。改革開放以來，社會主義市場經濟體制不斷發育完善，我國政商關系也總體上經歷了從計劃到市場、從法制到法治的現代化轉型過程。黨的十八屆三中全會以來，習近平站在推進國家治理現代化的高度，深刻闡明了以“親”“清”相統一為治理旨趣的新型政商關系的核心要義和本質要求。可以說，在新時代構建親清政商關系以推動經濟社會高質量發展，不僅是對改革開放以來政商關系治理經驗的理論總結，還是對社會轉型中政商關系異化問題的實踐應答，更關涉國家治理體系的完善和治理能力的提升。黨的十九屆四中全會在推進國家治理現代化的整體框架內明確提出，要完善構建親清政商關系的政策體系。為此，需要析取國家治理現代化語境中所蘊含的親清政商關系的治理意蘊，通過對社會轉型階段政商關系發展現狀的檢視和深描來探討構建親清政商關系的多元治理路徑，進而為裨益于推進國家治理現代化和實現經濟社會高質量發展提供實踐支撐。

一、構建親清政商關系的治理意蘊表征

從現代治理理論的內涵和目標來看，“治理的實質在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作”[1]，形成政府、市場、社會多元共治的良性互動格局。而國家治理現代化就是政府、市場、社會等多元主體通過持續對話和協商，確立規范政府行為、市場行為和社會行為的制度安排和公共秩序，達成對公共事務協同治理以實現公共利益最大化的體系性活動。政商關系是國家治理的題中之義，它不是一個脫域的孤立的自變量，而是一個受到政治生態、經濟環境、社會結構等多重因素所規制和塑成的因變量，即其是在政府、市場、社會等諸多治理機制交互作用之下形塑而成的結果。也就是說，“政商關系不僅僅是關于政府與企業的關系，也不僅是關于官員和商人的關系，其更涉及政府與市場的關系、政府與社會的關系。從根本上說，這是政府治理體系、市場治理體系、企業（公司）治理體系，以及社會治理體系的現代化問題，即我國國家治理體系和治理能力現代化的問題”[2]。這就意味著，在國家治理現代化進程中親清政商關系的生成，必然是以協調政商關系共同體的職能分工為基礎，以完善制度和厲行法治為保障，以平等合作、融合共生為旨趣，對政商關系及其利益相關者予以規范和激勵進而實現共同發展、增進公共利益的多元共治過程。

親清政商關系是基于社會主義市場經濟日臻成熟和民主法治深入推進的發展維度，依據國家治理的現代化運行機理所作出的政商制度化合作模式選擇，其邏輯進路在于通過厘清政府、市場、社會治理邊界實現政商親而有界、清而有責、行而有效的良性互動。這就為政商關系共同體的交往實踐勾勒出“親”的高線與“清”的底線，“‘親‘清共同體現了社會主義市場經濟體制下政商關系的平等、民主和法治的深層次意蘊，其中政府與企業在法人地位與國家產權結構中的平等是‘親清的基礎;政商之間彼此開放、民主溝通是‘親的實現形式;政商雙方依法守法、尊重規則是‘清的現實保障”[3]。一方面，政商關系治理的方向在于堅持“親”的高線。權力是人民賦予的，必須為增進人民福祉服務。只有打造公共服務型政府，營造高效務實的政務環境，暢通政商溝通渠道，才能促進政商平等對話、協同發力。另一方面，政商關系治理的關鍵在于嚴守“清”的底線。無規矩不成方圓，現代市場經濟是法治經濟。只有加強法治建設，規范政府行權和市場秩序，保障政商制度化合作，才能形成公開透明、可預期的政商關系。“親”標注了政商關系的公共目標和交往旨趣，“清”明確了政商關系的制度載體和機制保障。而“親”與“清”的疊加耦合則描繪出貫穿國家治理現代化進程之中的政商關系構建的主體價值、法治特征和效能目標的深層治理意蘊。

第一，主體價值。構建親清政商關系，需要開發出市場自治主體的自主性，即在提供公共服務和處理公共事務中更多地引入社會力量參與到經濟社會治理中來。伴隨行業協會商會與政府脫鉤改革的深入推進，行業協會商會在完善市場經濟中的作用及能力顯著增強，與政府、企業將形成平等互惠的合作共治關系。在現代經濟社會治理體系下，行業協會商會聚焦政府和企業的社會服務需求，通過參與承接政府購買服務和社會治理等形式增強資源汲取能力并分擔政府的治理之責，從而搭建起在實現力量和實現動力上具有提高政商關系質量的社會治理結構。一方面，政府行政體制的“放管服”改革，推動了有能力的有限政府的構建，釋放了行業協會商會自治空間和發展空間，有助于形塑政府、市場和社會等多元主體的合作治理關系;另一方面，行業協會商會嵌入到政府與市場、社會的多維關系中，與現代社會結構和民眾主體性發展相契合，優化了政府、社會組織與企業的協調機制和溝通平臺，有助于有序擴散其調適政商關系利益博弈格局的市場行業治理功能。

第二，法治特征。構建親清政商關系，是基于法治和市場準則展開正當透明互動的規則之治。法治是公共治理理性化和可預期的本質保障，其核心是通過規制行為主體間的權利義務關系和職權職責邊界形成在制度框架下運行的法治型公共關系。市場經濟本質上是遵循和運用法律法規保障市場良性運作的法治經濟，“法律法規對政府的經濟行為起到強有力的約束作用，也是規范政府與企業和企業家互動的準繩”[4]，使政企之間保持著既平等合作又邊界清晰的“一臂之距”。面向國家治理現代化的政商關系要求加強制度建設和體制機制創新，把法治思維和方式貫穿政商交往的行為邊界和營商環境中，依據健全的制度體系和有效的制度執行規范政商關系并保障其行為主體權利，讓由官本位思想和“關系”文化所誘致的權力尋租、權力俘獲等非制度化行為在市場經濟發展中失去土壤和通道，實現政商關系的制度化、規范化和法治化，以期創建政府依法行政、市場依法監管、企業依法經營、行業協會商會依法自治的新體制。

第三，效能目標。構建親清政商關系，對優化營商環境提出的要求是完善使制度優勢轉化為治理效能的體制機制。營商環境是企業等市場主體發展的體制機制性安排，其優劣直接影響資源配置的效率和政商關系的質量。優化營商環境能夠更大程度地轉變政府職能、滿足市場需求、激發市場活力和社會創造力，實現“政府‘看得見的手與市場‘看不見的手以及社會自主性力量的統一”[5]。只有將政商關系的發展置于營商環境治理框架內，依托體制機制創新尋求政府、市場與社會協調聯動的公共治理和服務，才能有效破解政商關系發展中由于政府和市場雙重失靈所造成的經濟治理結構性梗阻問題。從營商環境治理發展的角度看，要圍繞市場主體保護、市場環境、政務服務、監管執法、法治保障等方面優化存量制度與增量制度的體制銜接，以流程再造和效能導向為路徑提高政商關系治理質量以降低制度性交易成本，展現出政府權力和社會權利在調處政府與市場關系的作用邊界和交往方式的過程中高質對握的能力和效益。

二、構建親清政商關系的治理問題審視

親清政商關系形態的存在和發展并非主觀詮釋和抽象選擇的結果，而是基于國家治理現代化的運行機理回應經濟社會高質量發展的現實需求使然，具有固本培基、激濁揚清、扶正祛邪的現實針對性。黨的十八屆三中全會明確了市場決定資源配置和更好發揮政府作用的經濟體制改革方向，其治理意義就在于用法規制度厘清政府與市場各自承擔的社會職能及角色，促進市場“無形的手”與政府“有形的手”有效對接，推動資源配置效能依據法治尺度、市場規則實現最優化，并由此體現出創造社會財富、增進社會福祉、維護社會公平的發展邏輯和旨歸。全面深化改革與全面依法治國雙輪驅動，當前我國的政商關系總體上完成了由計劃到市場、由法制到法治的轉型升級，呈現出治理功能的市場化和法治化特點。然而，社會深刻轉型期制度供給和執行能力并沒有完全與市場決定資源配置的要求相適應，依然存在由于制度缺失和市場體系不完善而造成的法治思維和方式欠缺、政府越位錯位缺位、營商環境政策落實“中梗阻”等問題，這極易導致政商關系以權力設租尋租和資本侵蝕市場公平的腐敗邏輯加以非法勾兌，使腐敗治理成本大幅度提升并給社會發展帶來轉型陣痛。在市場發育和法治不健全的條件下，“權力保護著企業家的‘灰色地帶行為，企業家則以復雜多樣的形式回報這一保護行為”[6]，由此制造出影響權力與市場、政府與企業、官員與企業家互動行為和結果的腐敗潛規則。反腐敗標本兼治深入推進，但有力減存量、有效遏增量的腐敗治理任務依然繁重艱巨，而從各種形式的腐敗案件中幾乎都可以解讀出異化的政商關系在腐敗生發機制層面的催化作用。

當下中國社會正經歷著現代化轉型，在政治持續穩定、經濟快速發展的同時，政商關系的發展卻出現了偏離法治軌道的親而不清、清而不親、不親不清等異化變質傾向，阻礙國家和政府治理結構和治理能力現代化的實現。一是親而不清。政府職能若因缺乏制度規范而界定不清，越位主導市場要素的積累和流通，就會造成政企不分、政社不分、行政壟斷，使政府在權力擴張本能的驅使下趨利化傾向明顯。一些地方政府基于經濟發展績效和利益考量，往往在涉及行業準入、資格認證、項目獲取、稅收優惠、土地征用、處罰豁免等方面為企業提供便利，甚至在行政審批、行政許可、投招標、執法監管等環節違規違法彈性操作致使企業為了降低經營成本和風險進行利益輸送，由此引發的一個負面效應就是政府尋租空間的擴大和企業套利機會的增加。二是清而不親。政府服務意識和態度在“放管服”改革中得到整體改進，但服務企業發展的效率和能力仍未實質提升，而其為了規避廉政監督風險將“管卡壓”變成“推拖繞”的不作為，則造成了庸政懶政怠政行為的蔓延。部分地方政府不是依據權力清單服務企業轉型升級，而是對企業的合理要求、合法權益消極無為，即僅把服務型政府停留在口頭上而未付諸惠企強企扶企的行動，這就人為設置了政府與企業和社會之間的鴻溝，必然導致行政低效、政策失效、企業生產效率低下以及社會資本效用遞減等問題。三是不親不清。政府政策若缺乏穩定性、協調性、權威性和問責性，在執行落地中存在政出多門、政策效應相互抵消、選擇性執法、任性執法的掣肘因素，其結果將是政府的監管和服務無法下沉到企業并激發和助長行賄動機。一些政府部門和官員習慣通過行政權力直接干預市場活動，濫用行政自由裁量權控制企業的準入、生產和經營，如非法變更監管程序、增加監管環節、提高監管門檻，這就使企業為了減少外部環境、政策失當和官員刁難對企業創新發展形成的機會成本，不得不通過尋求政治代言人結成固化的私人關系網絡來向政府要政策和資源。總體而言，當前各種表現形式的異化政商關系都具有政府權力控制與資本利潤追逐的利益茍合的行為特點，以及腐蝕公共權力、破壞市場秩序、損害公共利益的負生態效應，而追本溯源，異化政商關系的生成是由政商關系治理主體素質偏低、治理邊界界定不清、治理體制機制滯后共同導致的結果。

第一，從治理主體素質上看，社會轉型中政主商輔的傳統政商博弈文化的慣性作用，阻礙了具有民主意識、法治思維和合作能力的多元行動主體的形成。“政”對“商”的長期統治和控制形成了以政府全能干預為特征的政商關系模式，這不僅使“商”作為被控制對象無法掙脫對“政”的依附而形成獨立的主體力量，而且使具有非營利性特征的行業協會商會等社會組織的生長發育深深地受制于政府管理行為和經濟體制環境。一是官本主義流毒在一些政府部門和官員支配資源過程中依然大量存在，導致以權謀私和庸政懶政怠政的腐敗行為的蔓延。一些政府官員信奉權力本位的政治邏輯，把本應為人民服務的權力當作個人獲取物質財富、維護生活特權、謀取政治利益的工具，因此在回應企業發展中的正當利益訴求時，往往是根據謀取私利的機會和程度來決定為企業辦事的態度和效率，走向“給了好處亂辦事、好處給少了拖著辦事、不給好處不辦事”的歪路。二是由于受“士農工商”傳統社會等級序列的影響，商人階層社會身份認同長期缺失，一些企業習慣通過依附官僚體系來規避經營風險、獲取特殊利益。當前，仍有一部分企業家意圖通過編織與政府官員的特殊關系來構筑商業保護傘，分享政治權力資源，從而利用不正當的競爭優勢來謀取壟斷經營的巨大經濟收益。這便是費正清所言的，中國商人的傳統經營理念“不是制造一個更好的捕鼠機，而是從官方取得捕鼠的壟斷權”[7]。三是“現代化是一個極為復雜的連續不斷的過程”[8]，雖然在社會結構變遷中有效的制度創新助推了社會組織的涌現，但由于政府過多干預，造成了社會組織行政化色彩濃厚、自主性發展不足的問題。在社會組織發育不足、“政社不分”的環境下，行業協會商會依法自治能力缺失，參與政商溝通協商的角色、地位和權限受到較大限制，難以充分發揮將企業發展訴求轉化為集體行動的凝聚力。

第二，從治理邊界界定上看，政府與市場、政府與社會、市場與社會的治理邊界不明晰，導致政府職能的越位、錯位和缺位。不能夠基于法治規約形塑有能力的有限政府，混淆政府、市場、社會各自的職責，是不可能造就有為政府、有效市場和有機社會的。一是政府與市場邊界不清，政府越位干預市場作用，企業經營自主權受到侵犯。政府參與市場構建并有效應對市場失靈，是以高度的法治化和市場化為保障的，如果沒有確立起政府和企業在交往互動中行為界限的法律規范，一些地方政府則極可能利用權力的模糊邊界不斷向市場滲透以攫取更多的經濟利益，而市場和企業囿于規避競爭風險的現實困境只能通過向政府提供更多的經濟利益以及被動接受政府的安排來降低制度性交易成本。二是政府與社會邊界不清，政府對社會組織授權不足，社會協商對話作用微弱。社會機制是處理政商關系的重要紐帶，具有觸發和強化政商關系行為的功能，政商關系走向畸形折射出社會組織自治機制不夠完善的問題，這是因為由社會組織的行政依附性所累積的社會治理流程不暢、公共決策機制形式化和外部監督制度虛化等大量后續問題，必然對發展政社之間多元化的合作伙伴關系和積極健康的政商關系形成約束和設置障礙。三是市場與社會邊界不清，企業辦社會低效，企業的社會成本過高。企業在追求經濟效益的同時也要承擔社會責任，但也不是賦予企業的社會責任越多越好，如果社會和政府以社會責任和公共利益的名義突破政商關系的法規制度邊界，過度干預市場和企業的經營活動，就會大幅增加企業可持續運營的社會成本，造成企業物質財富創造與社會責任延續的沖突，使企業無法深入耕耘市場并適應市場競爭的創新要求。

第三，從治理體制機制上看，營商環境法治化、市場化的體制機制安排不充分，限制了涉企政務服務和監管執法能力以及政企互動質量的提升。政商關系的治理體制向傳統行政體制靠攏，平衡政府與市場的社會組織自治機制闕如，則會造成政商關系發展因缺乏有力法治監督和有效溝通平臺而出現低效無效問題。一是權力運行監督制約機制不健全，對腐敗治理話語權和監督權會產生壟斷效應，造成權無所管、利競相爭、私利侵蝕公利的治理瓶頸。政府的權力本應用在創造市場公平競爭環境、提供優質政務服務、推動社會良性發展上來，但若缺乏對政府所擁有的資源配置權和涉企執法權的有效制約和監督，濫用行政審批和監管自由裁量權以制造更多權錢交易可能性的沖動就會不斷涌現，必然造成不作為、亂作為的行政腐敗問題凸顯，政商雙方結成以人格化行為為基礎的庇護性交易關系。二是市場經濟體制機制不健全，妨礙統一市場和公平競爭的規定和做法在要素市場化改革中以隱蔽的方式變相衍生，通過市場機制有效配置資源范圍有限。由于市場準入負面清單制度執行力和市場監管能力不強，市場壟斷、市場分割、市場壁壘和不正當競爭在一些地區、領域和行業不同程度地存在，使一些市場主體尤其是民營企業或者無法獲得平等的市場準入和生產要素，或者在投標招標、政府采購方面受到不當限制和排斥，這就嚴重干擾了公開透明、合法競爭的市場運行秩序，提供了政商“權”“利”合謀的空間。三是政商良性互動機制不健全，現有的交往制度和規則尚不足以完全吸納企業發展中日益增長的利益表達和利益訴求，企業、社會組織、公眾等多元主體在科層制管理體制下也因獨立性缺失而難以實現與政府平等有效的合作。由于一些非正式規則生存韌性強勁并伴以非制度化行為的現實，加之企業家通過政治安排和社會組織參政議政以獲得期待利益的制度化渠道不足，致使政商關系政策由于參與性、透明性和權威性不高而處于被顛覆、排空、置換的境況，從而必然加大非制度化的政商勾兌行為發生的幾率。

三、構建親清政商關系的多元治理路徑

政商關系是否以“親”“清”的形態存在和發展，不僅關涉營商環境是否能夠增強經濟社會高質量發展動力問題，而且從根本上來說關乎國家治理體系是否完善和治理能力是否強勁。親清政商關系是推進國家治理現代化在政商關系層面的有效映射，而建立起與衡量國家治理現代化的民主、法治、廉潔、透明、責任、高效等標準相符合的政商關系多元治理體制，則成為破解和預防政商關系親而不清、清而不親、不親不清等異化變質傾向的因應之策。“政府、市場和社會的現實關聯和協同互動直接影響著國家共同體內各個領域的運行、發展，以及相應的組織和規則的建設。”[9]具體到親清政商關系構建上，政府治理是根本，政府依法行政及其公共服務職能的實現，是理順政府與市場和社會關系、培育成熟市場機制的前提;市場治理是關鍵，深化監管執法改革、嚴格市場依法監管，可持續優化營商環境形成監督合力;企業治理是重點，作為最重要市場主體的企業依法經營、創新發展，才能促進政府依法行政、激發市場活力和社會創造力;社會治理是基礎，行業協會商會依法自治、政策參與，為政府與市場良性互動提供社會協商對話機制。在推進國家治理現代化的大環境下，要基于多元治理結構重塑政府與市場、政府與社會、市場與社會的關系，實現政府治理、市場治理、企業治理、社會治理貫通聯動，從而把親清政商關系的構建鑲嵌于多主體參與、法治規范、效能彰顯的國家治理生態空間內，使政商關系向著親而有界、清而有責、行而有效的整體性治理目標邁進。

第一，在政府治理方面，要打造法治型政府、服務型政府和高效型政府，提供規范優質高效的公共服務，展現出將“有形的手”與“無形的手”高質對握的治理能力。發揮政府對市場體系建設的積極作用，必須實行政府權責清單制度并以此厘定政府與市場作用邊界，通過嚴格權力監督和創新服務方式將政府職能履行導向依法行政、服務行政、高效行政的治理狀態。一是通過權責清單制度設計實現對公權力運行的有效監督。權責清單的本質是職權法定，即以法規制度形式明確政府職能及其履職盡責程序，通過筑牢制度“籬笆”規范行政裁量權、保障政務公開質量、強化權力監督，確保政府職能依法實施。要健全依法行政制度和強化行政問責，“實現權力、責任、權利、職位、權力履行者等五者的相互對應與匹配”[10]，嚴格依照法定權限和程序推動和保障政府職能正確履行，從制度上對政商之間合法的合作成分與不合法的勾結成分進行精準而剛性的甄別和切割，從而在提升政府公信力和執行力上防止政商勾結和為官不為。二是以深化“放管服”改革推動政府職能向依法監管、優化環境、提供服務轉變。隨著市場經濟的深入發展，政府要以企業和群眾的需求為導向進一步簡政放權，按照市場化規則落實企業生產經營和投資自主權，提升政府的服務能力和服務水平。通過推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開、政府與市場中介組織分開，對政府組織的結構和功能進行持續性調整，不斷優化政府機構設置、職能配置和治理模式，從而使權力有限、能力有為、服務有效成為涉企政務服務的基礎和底板。三是推進一體化政務服務平臺建設重塑涉企政務服務流程。互聯網、大數據、智能化技術在政務服務領域的廣泛應用，改進了政府發現、分析和解決政商關系問題的方式，有助于推動涉企服務數字化、標準化、智慧化，進而降低公共服務提供成本和減少企業制度性交易成本。要依托在線政務服務平臺，集中公布涉及市場主體的法規、制度和政策，推動政務信息系統整合、聯通共享以及業務協同，推進同一服務事項無差別受理、同標準辦理，實現“一網通辦”“一網好辦”，通過再造政務服務流程為市場和企業提供便利高效的政務服務。

第二，在市場治理方面，要完善市場監管執法體系，維護公開透明的市場規則和公平有序的市場秩序，促進市場良性運行、合法競爭和優勝劣汰。作為優化營商環境的重要力量，監管執法體系只有在因應市場化改革中進行簡約規范、公正有效的重構，才能承擔起保障市場主體公平參與競爭的責任，分擔好清除市場壁壘、市場分割和市場壟斷的任務。一是完善監管執法制度推動監管執法法治化。市場監管同企業和群眾生產生活聯系緊密，監管執法質量的高低關系到市場體系運行狀況，必須以健全的制度規范監管執法活動，嚴格落實監管執法責任追究制度。要強化監管事權制度性和程序性法制建設，依法厘清執法依據、執法程序和執法責任，嚴格限定執法裁量權的行使，對不當或違法履行執法職責的失范行為進行嚴肅追責問責，著力增強執法的規范性、合法性和權威性，以此來提高監管執法的可預見性和質量。二是創新監管執法機制提升監管執法公平性。公平競爭是實現市場有效配置資源的基礎，公平監管執法就是要規避由選擇性執法、任性執法所帶來的壟斷和不正當競爭風險。要銜接事前、事中與事后監管，統籌“雙隨機、一公開”監管、重點監管和信用監管，實現監管執法信息完整準確公開、監管執法全方位覆蓋、全過程留痕和可回溯管理，這既有助于推進市場監管領域日常監管全流程和全覆蓋常態化，又有利于改進反不正當競爭執法和破除行政壟斷、市場壟斷。三是實施監管綜合執法增強監管執法效能。綜合執法，即相關執法機構在辦理具有一定關聯性的類型化市場監管案件中進行協調聯動的執法辦案運行體系，它是形成執法合力和提高監管效能的有效舉措。要整合精簡監管執法隊伍，綜合設置市場監督管理局，加強監管執法部門之間的橫向溝通與縱向聯系，推動監管執法重心下移，減少監管執法主體和執法層級，通過盤活監管執法資源和發揮聯動協作執法優勢實現處置市場監管案件的集約化和效能化更新。

第三，在企業治理方面，要改善企業法人治理結構，規范企業政治行為，打造企業核心競爭的博弈能力和持續盈利的經營模式。實現企業高質量發展，需要基于市場規則和法律法規的嚴格執行，以企業的質量管理、市場營銷、形象塑造、業績改善為著力點建立現代企業制度，優化有利于企業市場化經營和創新性發展的外部環境。一是建立現代企業治理制度形成政企法人關系。現代企業治理制度具有完備有效的決策和監督制約機制，在企業法人治理結構中股東大會、董事會、監事會和經理層各盡其責、有效制衡、協調運作，使得企業運用政治策略改善市場地位和經營業績的政治行為規范廉潔。要加強對以公司章程為核心的企業法人治理體系的制度設計，厘清“三會一層”的權責邊界和治理流程，嚴格規范股權和財務管理，提高決策的公開性、透明性和監督的獨立性、權威性，防止“內部人控制”衍生的違規違法交易行為，推動形成政企法人間規范有束、互動俱進的最佳公共關系。二是弘揚企業家精神提升企業核心競爭力。企業家是改革時代社會財富的重要創造者和建設高標準市場體系的生力軍，只有當創新創業、誠信守法、勇于擔當的企業家精神得以落地生根的時候，企業通過市場競爭、透明改革、社會責任等合法方式而非政府俘獲、經濟腐敗的非法手段來獲得持續競爭優勢和創造更多利潤與價值才是可能的。要培育企業家市場，激發和保護企業家精神，讓自主創新、科技進步成為企業發展的源動力，使企業能夠向社會和公民提供優質的產品和服務，確保企業效益與法律規范和社會責任相協調，以此奠定企業專注發展核心競爭力的根基。三是堅守復利最優策略引領企業高質量發展。復利在金融經濟學上是與單利相對應的利滾利概念，“企業在選擇發展戰略時，應該遵循復利最優原則，在一個較長的企業生命周期里，尋找生存與發展的平衡點”[11]，秉承風險低且可持續的經營之道，摒棄依靠行政權力攫取超額利潤的短視行為，穩健贏得企業復利積累的收益上限。要制定和實施陽光的企業政治戰略，善于借助國家政策利好強化市場化經營，發掘提升企業投資回報率與滿足政府政績需求的可結合之處，通過構建主動的、互利的、健康的政企關系規避由政治投機所帶來的回落、停滯甚至短壽風險，從而激發企業高質量發展的內生動力并達到獲取持續競爭優勢的目的。

第四，在社會治理方面，要發展培育行業協會商會，加強行業協會商會依法治理，形成從企業個體走向行業組織行動的政策參與話語權。“行業協會商會以市場和企業為基礎，是一種經濟組織的再組織”[12]，在市場機制良性運行和行業共同利益實現中發揮積極有為的作用。一是健全行業協會商會治理制度推動政會良性互動。在市場經濟深入發展和政府職能加速轉變的背景下，行業協會商會應致力于促進行業自治、維護會員權益、服務會員發展等職能的實現，而行業協會商會所充分擁有的職能空間是以自身的規范化建設并精細承接政府轉移職能為重要前提的。要盡快出臺保障行業協會商會健康有序發展的法律規范，明確行業協會商會的法律地位、權責清單、治理結構、運行機制等要素，“用規則和自律行為準則來理順行業協會商會與會員及政府之間的法律關系”[13]，保障對會員企業會費收取的合理化和標準化，確保承接政府購買服務項目的效率和效益，由此體現出行業協會商會治理的法治化、專業化與社會化的發展面向。二是強化行業自治促進行業自律。與政府以一對眾的市場監管相比，行業協會商會履行規范企業行為和行業秩序的社會責任具有以點帶面的特點，通過強化行業自治功能，能促進業界市場主體誠信自律并紓解政府市場監管的壓力。要推行行規行約，“健全行業經營自律規范、自律公約和職業道德準則，完善自律約束機制”[14]，開展會員企業信用評價工作并依據評價結果對違法失信的企業及其從業人員予以嚴厲的行業制裁，全面增強行業企業依法誠信經營的素質和競爭力。三是保障行業政策參與暢通政企溝通機制。基于委托代理理論，作為政府與企業助手的行業協會商會向政府和企業提供服務，借助行業協會商會減少政府管理層級、增加企業話語權、強化政策實施效果。要全面推行行業協會商會與政府脫鉤改革，引導和培育行業協會商會成為公共服務制度供給的重要主體，發揮其在涉企法規政策制定和執行過程中平衡協調政府政策目標與企業利益訴求之間關系的橋梁紐帶作用，既及時把企業的訴求和期盼向政府集中反映，又有效協助政府對涉企法規政策作出合理調整，通過搭建政企雙方制度化、規范化和常態化的溝通渠道增強涉企法規政策制定的民主性、科學性和執行的針對性、有效性。

結語

構建親清政商關系是推進國家治理現代化和實現經濟社會高質量發展的內在要求和重要保障。只有把構建親清政商關系納入貫徹新發展理念、構建新發展格局之中，一以貫之完善促進親清政商關系有效發展的法律環境和政策體系，市場化、法治化、國際化營商環境才能在國家治理效能的不斷提升中得到持續優化。黨的十九屆五中全會著眼于“十四五”時期通過提升國家治理效能推動經濟社會發展目標的實現，勾勒出通過構建親清政商關系來加快推進政府職能轉變、激發市場主體活力、建設高標準市場體系的治理圖景。構建親清政商關系具有鮮明的問題導向和目標導向，必須正視和矯治因治理主體素質偏低、治理邊界界定不清、治理體制機制滯后而造成的親而不清、清而不親、不親不清等政商關系扭曲異化問題，確保政商關系始終沿著法治軌道向親而有界、清而有責、行而有效的方向良性運行。因而，要基于多元治理結構的主體價值、法治特征和效能目標的規約，通過推動有為政府、有效市場和有機社會相結合來打造親清政商關系治理共同體的實現路徑，夯實促進和保障經濟社會高質量發展的營商環境治理基礎。

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