1978年以來我國社會保障的歷史演進

□蔣道霞

1978年以來，為適應經濟體制改革和社會主義市場經濟的發展，社會保障在我國經歷了艱難探索與轉型，并逐步發展成為服務于經濟社會發展、惠及全民的多層次社會保障體系。我國社會保障的改革和發展是我國經濟社會改革的重要組成部分，透過我國社會保障改革和發展的歷程能夠發現我國社會保障歷史演進的基本邏輯，將有助于我國社會保障事業的更好發展。

一、我國社會保障的艱難探索與轉型（1978年至1992年）

自1978年開始我國經濟社會的發展進入了新階段，計劃經濟體制逐步向商品經濟體制轉變，社會保障的恢復和重建成為適應經濟社會轉型的重要方面，為此，政府對我國社會保障進行了一系列艱難的探索。

1978年的五屆人大一次會議通過的《中華人民共和國憲法》的第48 條、第49 條分別規定了公民有勞動的權利、勞動者有休息的權利，緊接著第50 條進一步規定：“勞動者在年老、生病或者喪失勞動能力的時候，有獲得物質幫助的權利。國家逐步發展社會保險、社會救濟、公費醫療和合作醫療等事業，以保證勞動者享受這種權利。”1978年5月國務院民政部召開第一次黨組會議，民政部重新設立并正式辦公，同時社會保障、社會福利工作成為民政部的主要職責。1978年12月十一屆三中全會勝利召開，我國經濟社會的發展進入了新階段，計劃經濟體制正式向商品經濟體制轉變，社會保障不得不提上議事日程。1982年國務院專門設立了勞動人事部，為社會保障推進提供了組織保障。1982年《憲法》的第45條規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。”

1983年的政府工作報告中提到“社會保障和社會福利事業也有較大的發展”，這是政府工作報告中首次使用“社會保障”的概念。1984年十二屆三中全會確定了對國營企業的改革，國營企業與政府脫鉤，成為國有企業，企業作為獨立市場主體，自主經營、自負盈虧。社會保障的恢復和重建迫在眉睫。1985年的《國民經濟和社會發展第七個五年規劃綱要》中提出：“認真研究和建立形式多樣、項目不同、標準有別的新的社會保障制度。社會保障資金應由國家、企業和個人合理負擔，以企業和有收入的事業單位承擔為主，改變過去全部由國家包下來的辦法。”1986年國務院頒布的《國營企業職工待業保險暫行規定》，為保障國營企業職工待業期間的基本生活，針對被宣告破產企業的員工、因瀕臨破產被裁員的職工、被企業辭退的員工、企業終止后沒有再就業的員工、解除勞動合同的人員，實行失業保險（待業保險）制度和勞動合同制度。職工待業保險基金的使用范圍包括待業期間的待業救濟金、醫療費、死亡喪葬補助費、供養直系親屬撫恤費、救濟費、離休金、退休金。自1986年開始，政府著手對醫療保險進行探索，并就醫療保險引入個人分擔費用機制與醫療費用社會統籌做了一系列的工作。如1989年在丹東、四平、黃石和株洲進行醫療保險制度改革試點，并在深圳市和海南省試點社會保障綜合改革，為我國醫療保險制度的建立和發展積累了一定的經驗。1988年國務院政府工作報告提出：“要加快社會保障制度的改革，建立和健全各類社會保險制度，進一步發展社會福利事業，繼續做好優撫和救濟工作，逐步形成具有中國特色的社會保障制度。”這是國務院政府工作報告中首次具體闡述社會保障，表明社會保障制度全面改革的正式啟動。1989年3月勞動部專門召開社會保險制度改革座談會，會上就工傷保險制度改革形成了原則意見，并著手在部分地區開展工傷保險改革的試點。

自1978年開始農村土地制度改革，家庭聯產承包責任制逐步在農村推廣，到1986年的《中華人民共和國土地管理法》明確了家庭聯產承包責任制，與農村社、隊集體核算相適應的合作醫療制度也逐漸解體。上世紀80年代后各地農村基本上都以鄉、村、個人多方集資方式，以量入為出、綜合服務的原則探索建立與家庭聯產承包責任制相適應的合作醫療，保障農村居民健康，為后期新型農村合作醫療保險制度的建立奠定了一定的經驗基礎。1992年民政部頒發《縣級農村社會養老保險基本方案( 試行)》，標志著我國農村社會養老保險制度(老農保) 的建立，我國農村開始了由傳統的家庭養老向社會化養老的轉變。

1978年至1992年, 為適應或配套我國經濟體制由計劃經濟到商品經濟、市場經濟的深刻轉型和探索，我國對社會保障事業也進行了一系列艱難探索，這一時期的社會保障盡管從成熟度、深度及廣度都不能滿足社會需求，但為之后我國社會保障的發展奠定了堅實的基礎。

二、我國社會保障體系的逐步確立與穩步發展（1993年至今）

1993年十四屆三中全會將社會主義市場經濟體制改革作為我國改革的重要目標，并將建立多層次社會保障體系作為市場經濟體制改革的配套任務。1994年頒布的《中華人民共和國勞動法》用專門一章規定了社會保險制度。1996年國務院政府工作報告中提出：“‘九五’期間要加快養老保險、失業保險和醫療保險制度改革，發展社會救濟、社會福利、優扶安置、社會互助、個人積累等多層次的社會保障，初步形成適合我國國情的社會保障制度。”2000年國務院發布了《國務院關于印發完善城鎮社會保障體系試點方案的通知》，該方案涉及城鎮職工養老、醫療、失業等社會保險和城市居民的最低生活保障，探索完善城鎮社會保障體系。2010年10月第十一屆全國人大常委會第十七次會議通過了《中華人民共和國社會保險法》。

（一）養老保障方面

1995年國務院發布《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》中提出：“基本養老保險費用由企業和個人共同負擔，實行社會統籌與個人賬戶相結合，建立基本養老金正常調整機制。”1997年國務院發布的《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，標志我國企業職工現代養老保障制度的初步建立。2005年國務院發布的《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》對養老金發放、社會統籌與個人賬戶相結合進行了完善，將城鎮個體工商戶和靈活就業人員納入參保范圍。2009年國務院發布了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，嘗試建立村民個人繳納一定的保險費、村集體給予補助、政府財政適度補貼三結合的新型農保。2011年《關于開展城鎮居民社會養老保險試點的指導意見》由國務院發布，試點建立城鎮居民社會養老保障。2014年國務院出臺了《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，將農村村民新型社會養老保險和城鎮居民社會養老保險合二為一、統一實施。2015年國務院出臺了《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，機關事業單位工作人員開始實行社會化養老保險。2017年《國務院辦公廳關于加快發展商業養老保險的若干意見》發布和2018年發布的《企業年金辦法》等補充養老保險制度，推進了多層次養老保障體系。

（二）醫療保障方面

1998年國務院發布了《關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》，城鎮職工的現代醫療保險制度確立。2002年和2003年中共中央、國務院分別發布了《關于進一步加強農村衛生工作的決定》和《關于進一步做好新型農村合作醫療試點工作的指導意見》，探索建立新型農村合作醫療。2006年《關于加快推進新型農村合作醫療試點工作的通知》，試點和逐步完善新型農村合作醫療制度。2007年《國務院關于開展城鎮居民基本醫療保險試點的指導意見》發布，探索建立以大病統籌為主的城鎮居民基本醫療保險制度。2012年《關于開展城鄉居民大病保險工作的指導意見》下發，進一步完善了城鄉居民基本醫療保障制度。2016年國務院印發《關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》，將城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療兩項制度進行整合。

（三）工傷保險方面

1996年勞動部為探索建立現代工傷保險發布了《企業職工工傷保險試行辦法》。2003年國務院頒布《工傷保險條例》（2010年修訂），以行政法規形式確立了工傷保險制度。2003年勞動和社會保障部發布《因工死亡職工供養親屬范圍規定》。2010年人力資源和社會保障部出臺了《工傷認定辦法》，2013年衛生部發布了《職業病診斷與鑒定管理辦法》，2014年施行人力資源和社會保障部頒布的《工傷職工勞動能力鑒定管理辦法》。2016年人力資源和社會保障部、民政部、國家衛計委頒布《工傷保險輔助器具配置管理辦法》(2018年修訂)。這些行政法規、行政規章的出臺，表明工傷保險目前是我國法制化程度較高的社會保險。

（四）最低生活保障方面

1996年民政部發布《關于加快農村社會保障體系建設的意見》，各地農村在最低生活保障方面積極試點。1998年國有企業改革實行“減員增效、下崗分流”的政策，下崗職工的生活保障問題急需解決，于是1999年國務院頒布了《城市居民最低生活保障條例》。為了保障在城市生活無著的流浪、乞討人員的基本生活權益，2003年國務院頒布了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》。為了保障農村五保供養對象的基本生活，國務院《農村五保供養工作條例》于2006年發布。2007年國務院為救助生活困難的農民發布了《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》。2012年國務院為進一步規范和統籌城市和農村最低生活保障出臺了《關于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》。

三、1978年以來我國社會保障演進的基本邏輯

（一）從單一的社會保障政策向多層次社會保障體系發展

1978年以來我國的商品經濟、市場經濟改革是一項全新的事業，與商品經濟、市場經濟改革相配套的社會保障改革需要在摸索中前進，需要以社會保障政策方式先行先試。如上世紀80年代的企業職工退休費用社會統籌試點、90年代醫療保險改革的試點及21 世紀初期的完善城鎮社會保障體系、新型農村居民養老保險、城鄉居民醫療保險等，都先行試點，在積累經驗、把握規律后再全面推廣，逐步建立了以養老保險、醫療保險、工傷保險、最低生活保障制度為重點的社會保障體系。同時在各類社會保障方面，注重逐步發展該類社會保障的多層次性，以充分發揮社會保障的效果。如養老保障方面，形成了基本養老保險和補充養老保險兩個層次。基本養老保險覆蓋范圍由城鎮企業職工到城鎮各類企業職工、個體工商戶和靈活就業人員，由新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險到2014年起在全國合并實施城鄉居民基本養老保險。補充養老保險方面，發布《企業年金辦法》建立企業職工補充養老保險、頒布《職業年金試行辦法》建立事業單位職工補充養老保險，并加快發展商業養老保險。

（二）從滿足人民群眾物質文化需求到滿足人民日益增長的美好生活需要

1978年開始的我國經濟社會體制改革是為了解決“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”，與我國經濟社會體制改革相伴而行的社會保障改革和發展自然也是服務于這一目標。1986年國務院頒布的《國營企業職工待業保險暫行規定》就是為了保障企業職工待業期間的基本生活。1998年通過的《失業保險條例》就是為了保障城鎮企事業單位職工中失業人員失業期間的基本生活。從企業職工養老保險制度的建立，到開展的新型農村社會養老保險改革，都是為了改善民生、滿足城鄉老年人的物質文化生活需求。十八大以來我國社會保障進一步完善與發展，城鄉居民基本養老保險制度在2014年的統一和城鄉居民基本醫療保險制度在2016年的整合，進一步提高了城鄉居民基本養老和基本醫療的保障水平，以滿足人民日益增長的美好生活需要。黨的十九大以來，我國在不斷完善、健全養老保險、醫療保險、工傷保險等各類社會保障的同時，更加注重多層次社會保障體系的建設。如養老社會保障方面，在不斷完善企業職工基本養老保險、城鄉居民基本養老保險、改革機關事業單位基本養老保險的基礎上，發展商業養老保險、發布《企業年金辦法》、頒布《職業年金試行辦法》，建立補充養老保險制度，就是為了提高養老保障水平，滿足人民對美好生活的向往。

（三）社會保障與經濟發展良性互動及共同發展

1978年我國開啟了經濟體制改革，由商品經濟逐步發展到社會主義市場經濟。經濟體制改革激發了社會活力和經濟活力，有力地促進了我國社會主義經濟的發展。經濟高水平地發展又為社會保障的改革和發展提供了堅實的經濟基礎，為高水平的社會保障創造了條件。同時，1978年以來我國社會保障的改革和發展通過建立工傷保險、醫療保險、社會救助等方式對居民進行基本生活保障和經濟補助，為勞動力再生產的正常進行創造了有利條件，促進了經濟增長和社會進步。1984年十二屆三中全會確定了對國營企業改革之后，1984年至1992年我國社會保障的改革和發展主要圍繞國有企業改革展開；1993年十四屆三中全會確定了建立社會主義市場經濟體制，1993年至2004年我國社會保障的改革和發展主要為社會主義市場經濟建設與發展保駕護航。我國經濟體制改革的順利進行和經濟高水平的發展，為社會保障的進一步改革創造了條件，2002年11月黨的十六大提出了建設與我國經濟發展水平相適應的社會保障體系。黨的十八大以來，我國經濟保持平穩發展的同時，社會保障水平和能力進一步提高。以習近平總書記為核心的黨中央把改善民生、提高人民福祉作為社會主義經濟發展的根本目標，在大力發展經濟的同時不斷完善多層次社會保障體系。黨的十九大報告中明確提出：“按照兜底線、織密網、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系。”