產業興旺：鄉村振興的核心動力

董 翀

(中國社會科學院 農村發展研究所，北京 100005)

一、產業興旺驅動鄉村振興

鄉村振興，產業興旺是基礎。自2018年《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》出臺以來，產業興旺就一直被置于鄉村振興的重點地位。鄉村振興總要求的落腳點是農民生活富裕，而生活富裕意味著農民需要依靠農村產業興旺來實現增收。2019年《國務院關于促進鄉村產業振興的指導意見》中提出，產業興旺是解決農村一切問題的前提，鄉村產業根植于縣域，以農業農村資源為依托，以農民為主體，以農村一二三產業融合發展為路徑，目的在于提升農業、繁榮農村、富裕農民。

自西蒙·庫茲涅茨提出國民收入核算理論以來，國內生產總值(以下簡稱GDP)就被確認為統計國家經濟總量的工具和衡量國家經濟發展水平的重要指標。GDP是以最終產品和服務在該時期的最終出售價值來計量的。常見的以支出法核算GDP就是核算一個國家或地區在一定時期內居民消費、企業投資、政府購買和凈出口這四方面支出的總和。在大部分工業國家，消費占GDP的三分之二，因而凱恩斯主義者認為鼓勵消費是刺激總需求從而保持國民收入增長的最好方法[1]。而奧地利學派則認為，在所有重要的工業國家，商業投資總量要比消費支出大得多。為了更合理地測算一個國家的經濟總量，馬克·史庫森建立了一個經濟四階段模型，四個階段分別為資源、生產、分配以及消費和投資(見圖1)。其中，GDP相當于第四階段，表示最終消費、投資品和服務的價值，而所有四個生產階段的總產出價值定義為國內支出總值(Gross Domestic Expenditures, 以下簡稱GDE)。因此：

GDE=IP+GDP

其中，GDE為國內支出總值，IP為中間生產產值，GDP為國內生產總值。

圖1 總生產結構的一般階段

生產領域各環節的中間交易是推動生產流程從供應鏈走到最終可用產品的重要步驟。史庫森采用GDE衡量國民經濟總產出考慮到了中間交易過程中的投資支出，經過計算他發現，商業投資能占到GDE的50%以上，而消費只占GDE的30%—40%。[2]因而，相比凱恩斯主義強調的在經濟下行期消費在促進經濟發展中所起的作用，史庫森認為，從長期來看，產業發展是經濟增長的決定因素，消費是產業發展和經濟繁榮的結果。消費支出的減少會帶來儲蓄的增長，這會進一步帶來資本供應增加和利率降低，從而刺激產業投資增長，激發迂回生產，促進產業升級和技術研發，最終帶來技術進步與經濟繁榮。

國家經濟繁榮的核心驅動力是產業發展，鄉村振興也同樣需要產業興旺來驅動。第一，農業產業的健康發展是產業興旺的基石。一方面，根據新古典主義經濟學的觀點，農業發展不僅是滿足糧食需求的必要條件，而且還是經濟增長的生產力來源。在一個農業和農業勞動力占主要地位的經濟中，沒有農業生產力的持續提高，實現非農產業迅速發展是極其困難的。[3]柯林·克拉克等經濟學家的研究結果進一步表明，農業保持連續增長可以通過釋放勞動力給非農部門、以不變或更低價格提供食物、創造外匯以及將農業生產積累投資于非農活動來驅動經濟增長。[4]另一方面，舒爾茨闡明了農業迅速穩定增長對發展中國家經濟增長的重要作用，并提出通過增加人力資本投入提高農業勞動生產率，傳統農業可以轉變為高生產率的現代農業。[5]第二，產業興旺意味著多業態共存互動。隨著經濟增長和農業生產力的提高，由于農產品的收入需求彈性小于1且隨收入上升而下降，不同部門間的勞動報酬差異會促使勞動力從農業部門向非農部門轉移，[3]農業勞動力借此實現兼業化和非農化轉型，以尋求收入增加。誘導革新理論認為，技術變革是經濟制度的內生變量，是對資源稟賦變化和需求增長的一種動態反映。如果由于農業技術變革引起的部門間收入轉移能夠導致對經濟增長積累的貢獻，那么由此建立的新部門也一定能生產維持農業發展過程所需的工業物質，并增加非農部門中的勞動力需求，將這種影響通過部門間的要素市場轉移回農業部門，并維持教育和公共設施方面的必要投資[6]，從而形成良性循環。因此，農業產業的高質量發展及其與非農部門的良好互動意味著鄉村經濟社會的繁榮發展。第三，產業興旺離不開城鄉互動。從國際經驗來看，城鎮化是現代化的必由之路；鄉村產業興旺需要城市化的引領。空間經濟學認為，在交易成本、產品市場規模和商品間替代彈性的共同作用下，資本報酬差異會主導資本和企業家行動，從而實現空間區位由非均衡達到均衡。[7]隨著城市化的發展，中國鄉村產業的空間分布也從分散轉向相對集聚，這為城鄉產業融合、資源優化配置和功能優勢互補提供了創新空間。

實施鄉村振興戰略是實現農業農村現代化的需要，也是為了滿足城鄉居民對美好生活的需要。[8]因此，產業興旺并不局限于農業的發展，而是包含三產融合、功能多樣、質量取勝的現代農業產業興旺與發展。[9]“十四五”時期是實現中國“三農”工作重心從脫貧攻堅全面轉向推進鄉村振興的重要時期，也將是通過鄉村振興補“三農”短板，特別是補農業現代化短板的重要時期。此時從國家戰略需求和政策實踐的角度回顧和探討中國鄉村產業發展的歷史演化和改進方向，從而為政府決策提供參考是非常必要的。

二、鄉村振興中產業發展的政策脈絡與基本狀況

(一)從發展生產到產業興旺的政策脈絡

改革開放以來，中國的鄉村產業發展在不同歷史時期面臨著不同的核心問題。針對各個時期的核心問題，黨的政策也進行了針對性的頂層設計。

1.1978—1990年，實現家庭經營和“雙軌制”流通

改革開放初期，中國農業生產力不足、農產品總量供不應求，黨中央首先從改革生產經營制度入手，從根本上化解農業生產缺乏動力機制、激勵不足的問題；隨后改革農產品流通體制，促進農產品從產到銷全方位發展。由于家庭經營的快速發展，1984年糧食實現大豐收，農產品流通陷入“購不起、銷不動、調不出”的困境，因此在1985—1990年，傳統的農產品統購統銷制度逐步被市場調節機制取代，農產品流通領域開始實行合同定購與市場收購的“雙軌制”，農產品流通體制的市場化改革進程大大加快。

2.1991—2002年，建立市場經濟

隨著商品經濟的發展和農業生產力的進步，農業農村工作重點也轉向進一步完善農村經營體制、建立貿工農一體化經營體制、改革農產品流通體制三個方面。1991年，家庭聯產承包為主的責任制、統分結合的雙層經營體制作為中國農村經濟的一項基本制度被長期穩定下來，極大地調動了農民的生產積極性，農產品商品化程度大大增加，農產品生產者成為真正的市場主體。但是，市場主體分散、流通秩序混亂導致農民進入農產品市場的交易成本過高。隨著農產品數量大幅增長，農產品商品化程度不斷提高，然而囿于流通體制不健全，農產品出售難、城鄉分割的矛盾日益加劇，改革農產品流通體制成為當務之急。為此，中央提出圍繞農村專業性的商品生產，推行和完善貿工農一體化、產供銷一條龍的經營形式，順應社會化生產的要求，將生產、加工、流通有機地結合起來，化解分散生產與統一市場、小規模經營與農業現代化的矛盾。1991—1993年，農產品購銷從“雙軌制”逐步走向全面市場化。然而，在國家放開糧食購銷體制的1994—1997年，市場化的農產品流通體制改革卻并未順利付諸實施，糧食供需缺口擴大，糧價大幅上漲。為保持社會穩定，國家再度強化對市場的干預，農產品流通回歸“雙軌制”。直到1998年以后，除糧食之外的各類農產品流通的市場化改革進程才得到持續推進，較為穩定的市場化流通秩序逐步形成，糧食流通體制改革成為農產品流通體制改革的主要內容，農產品流通體制進入全面改革時期。

3. 2003—2016年，完善農產品流通市場

2004年《糧食流通管理條例》的實施標志著中國徹底放開糧食購銷。但是，在這一過程中，農產品價格調整沒有與工業品價格上漲相適應。長期的工農業產品剪刀差，一方面促進了工業的發展，另一方面卻導致了城鄉二元結構問題日益加劇，增加農民收入、縮小城鄉差距成為亟待解決的核心問題。2002年中央“一號文件”明確指出，要堅持“多予、少取、放活”的方針，調整農業結構，擴大農民就業，深化農村改革，盡快扭轉城鄉居民收入差距不斷擴大的趨勢。2004年十六屆四中全會也明確了“工業反哺農業、城市支持農村”的方針，并陸續出臺了取消農業稅、主要農產品價格支持政策、以“四大補貼”為核心的農業補貼政策以及農業保險政策等。[10]

4. 2017年至今，實施鄉村振興戰略

隨著中國經濟由高速增長階段進入高質量發展階段，農業農村高質量發展成為這一時期的核心主題。黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略的總要求，指出要“構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系”，“促進農村一二三產業融合發展”。2018年《關于實施鄉村振興戰略的意見》指出，“產業興旺是重點”，產業興旺的五項基本要求為：“夯實農業生產能力基礎、實施質量興農戰略、構建農村一二三產業融合發展體系、構建農業對外開放新格局、促進小農戶和現代農業發展有機銜接”。自鄉村振興戰略實施以來，中央連續數年加大對“三農”的支持力度，2020年全國一般公共預算農林水支出達23 904億元，農林水支出平均增長率達到12.46%，高于同期一般公共預算支出增長率1個百分點，農林水支出占一般公共預算支出的比重由2019年的9.5%提高到9.73%。(1)數據來源：《2020年財政收支情況》，中華人民共和國財政部網站，http://gks.mof.gov.cn/tongjishuju/202101/t20210128_3650522.htm?COLLCC=3057611534&，訪問日期：2021年5月20日。“十四五”規劃、2035年遠景目標綱要以及2021年中央“一號文件”均對農業農村現代化的任務進行了部署，提出糧食等主要農產品穩定供給、農業質量效益和競爭力整體提升、農村生產生活方式綠色轉型、城鄉居民收入差距持續縮小、鄉村建設行動取得明顯成效等具體發展任務，為鄉村產業發展提出了要求并指明了方向。

(二)鄉村振興中產業發展的基本狀況

1. 農業現代化發展成效顯著，但農業競爭力仍然偏弱

近年來，中國農業綜合生產能力進一步增強，糧食連年豐產，2019年糧食產量達到13 277億斤，實現連續5年糧食產量在1.3萬億斤以上，肉蛋菜果魚茶等產量穩居世界第一，糧食和重要農產品供給有保障。同時，農業現代化水平大幅提升，農業科技進步貢獻率達到59.2%。(2)數據來源：《胡春華：加快農業農村現代化》，中華人民共和國中央人民政府網站，http://www.gov.cn/guowuyuan/2020-12/01/content_5566064.htm，訪問日期：2021年5月20日。而與此同時，中國農業競爭力總體偏弱的情況卻并未得到明顯改善。

從國際市場來看，以大米、小麥和玉米三大主糧為例，近年來中國大米和小麥的生產者價格快速上升，不僅明顯高于國際市場價格，還背離了國際市場價格走向；玉米雖然因國家臨時收儲政策的調整而價格有所回落，但依然高于國際市場價格(見圖2)。農產品尤其是糧食的國際競爭力弱，導致“洋糧入市、國糧入庫”的尷尬局面。不僅如此，近年來豬肉、牛肉等農產品進口量大幅增加也反映出國內重要農產品競爭力不足。2020年中國肉類(含雜碎)累計進口991萬噸，同比2019年增加60.4%。其中，豬肉進口量439萬噸，同比2019年增加108.3%；牛肉進口量212萬噸，同比2019年增加27.7%。(3)數據來源：《2020年12月進口主要商品量值表(人民幣值)》，中華人民共和國海關總署網站，http://www.customs.gov.cn/customs/302249/zfxxgk/2799825/302274/302277/302276/3516038/index.html，訪問日期：2021年5月21日。2020年，進口豬肉量占國內豬肉供應量的比重已達10.7%。(4)數據來源：《2021年豬價的漲跌情況，受進口冷凍肉的影響依舊很大》，https://www.163.com/dy/article/G3S4TAR30532Q87W.html，訪問日期：2021年5月21日。2018年中國農產品貿易逆差已達712.8億美元，是2005年的48.8倍。(5)數據來源：《農業科技進步瓶頸導致農業競爭力總體下滑》，中國農業科學院網站，http://www.caas.cn/xwzx/mtbd/304436.html，訪問日期：2021年5月21日。

從國內農業生產成本收益情況來看，由于人工成本和地租成本的快速上升，近年農業生產成本飛速上漲。自2004年以來，稻谷、小麥、玉米三大主糧作物生產成本持續快速增加，每畝平均總成本在2003年僅為377.03元，至2013年已突破1 000元。此后一直維持高位，至2018年，三種糧食每畝總平均成本已經達到1 093.77元，是2003年的2.9倍(見表1)。與此同時，三種糧食每畝平均凈利潤在2011年達到250.76元的高點后持續下滑，至2016年，每畝凈利潤已經為-80.28元，是21世紀以來首次出現“種地賠錢”的現象，且負利潤一直持續至2018年。除三大主糧外，在列入《全國農產品成本收益資料匯編》的15個主要農產品中，2016年小麥、玉米、大豆、油菜籽、棉花、烤煙、桑蠶繭都是負利潤，其中有的品種還是連續多年負利潤。

表1 2003—2018年中國三種糧食平均生產成本與凈利潤/元

從農業科技進步速度來看，1978—2018年的40年間，中國農業全要素生產率指數(以下簡稱TFPI)年均增長3.26%，其中，2005年以前年均增長率為3.77%，而2005年后年均增長率僅為2.20%。體現技術進步的技術變化指數(以下簡稱ETI)40年間年均增長2.81%，對TFPI增長的貢獻約為78%；ETI在2005年以前的年均增長率達4.08%，而2005年之后僅為0.23%。體現效率提升的技術、規模和混合效率指數(以下簡稱TSMEI)40年間年均增長僅0.43%，但2005年以來TSMEI是TFPI的主要驅動力，年均增長1.97%。(6)數據來源：《農業科技進步瓶頸導致農業競爭力總體下滑》，中國農業科學院網站，http://www.caas.cn/xwzx/mtbd/304436.html，訪問日期：2021年5月21日。農業科技進步速度放緩，農業科技驅動力不強導致農業競爭力總體下滑。

2.鄉村產業發展迅速，但產業鏈延伸拓展不足、利益鏈不完善

產業興旺必須依托農業農村現代化，農業農村現代化必然需要通過內涵豐富、類型多樣的鄉村產業融合來實現。近年來，三產融合帶來農業產業鏈延伸拓展，使農民分享從農產品生產到消費各環節的利潤，越來越成為增加農民收入的重要手段。2020年中國農產品加工業營業收入超過23.2萬億元，較上年增加1.2萬億元，吸納3 000余萬人就業，農產品加工轉化率達到67.5%。(7)數據來源：《2020年我國農產品加工業營業收入超過23.2萬億元》，中華人民共和國中央人民政府網站，http://www.gov.cn/shuju/2021-03/25/content_5595481.htm，訪問日期：2021年5月21日。特色產業明顯發展，出現了一批產值超10億元的特色產業鎮(鄉)和超1億元的特色產業村，鄉土特色品牌已達10萬多個。各類涉農電商超過3萬家，農村網絡銷售額1.7萬億元，農產品網絡銷售額4 000億元。休閑農業接待游客32億人次，營業收入超過8 500億元。2019年，農業產業化龍頭企業達9萬家，農民合作社220萬家，家庭農場87萬家，各類新型農業經營主體帶動1.25億農戶發展，在鄉創業人員超過3 100萬。(8)數據來源：《農業農村部關于印發〈全國鄉村產業發展規劃(2020—2025年)〉的通知》，中華人民共和國農業農村部網站，http://www.moa.gov.cn/nybgb/2020/202008/202010/t20201020_6354670.htm，訪問日期：2021年5月21日。

盡管如此，由于全球供應鏈的調整重構和國際產業分工深度演化，人、地、錢等要素向鄉村產業流動仍存在諸多障礙，農業農村基礎設施和公共服務仍較薄弱，中國鄉村產業鏈條延伸仍不充分，鄉村產業發展仍然主要圍繞農業農產品生產功能，而圍繞農業的生態功能、生活功能、文化功能和教育功能的產業開發遠遠不足，特別是在產業研發、品牌價值、消費體驗、綜合服務等環節仍未得到充分發展，形成“第一產業向后端延伸不夠、第二產業向兩端拓展不足、第三產業向高端開發滯后”的局面，鄉村產業體系仍不健全，產業綠色化、優質化、特色化、品牌化發展較慢，產業增值空間有限。具體來說，在農產品加工產業領域，中國農產品加工業與農業總產值比為2.3∶1，遠低于發達國家3.5∶1的水平；農產品加工轉化率為67.5%，低于發達國家近18個百分點(9)數據來源：《農業農村部關于印發〈全國鄉村產業發展規劃(2020—2025年)〉的通知》，中華人民共和國農業農村部網站：http://www.moa.gov.cn/nybgb/2020/202008/202010/t20201020_6354670.htm，訪問日期：2021年5月23日。。根據農民日報社《2020中國農業企業500強排行榜》的數據，500強企業中生產加工型企業占比達到82.4%，50%的企業從事農產品加工行業。龍頭企業市場規模“中間大兩頭小”的格局仍未改變，營業收入在10—50億元的企業為244家，占44.8%，營業收入超100億元的企業僅占9.80%。(10)數據來源：《2020年中國農業產業化聯合體行業市場現狀及競爭格局分析 龍頭企業集中度較高》，https://www.sohu.com/a/437653142_473133，訪問日期：2021年5月23日。在特色鄉村產業領域，產值超百億元、千億元的優勢特色產業集群數量極少，產值超十億元的農業產業鎮(鄉)數量有限。同時，鄉村休閑旅游業產業形態單一，同質性過強，服務水平普遍較低，農業多種功能和鄉村多重價值缺乏深度發掘。返鄉創業創新不足，創業人員從事業態過于集中，鄉村就業結構相對單一。2019年各類返鄉入鄉創新創業人員累計超過850萬人，創辦農村產業融合項目的占80%，利用“互聯網+”創新創業的超過50%。(11)同①。此外，鄉村產業利益鏈仍不完善。盡管各地通過推進農村集體產權制度改革引導小農戶橫向聯合，通過培育新型農業經營主體引導其與小農戶縱向合作，推動各類主體與小農戶緊密協作，但小農戶的組織化程度仍較低，小農戶所擁有的土地、勞動力等資源在市場中的可替代性較強，市場勢力和談判能力弱，難以分享到更高收益。

3.農業農村服務業空前發展，但發展廣度和深度仍遠遠不足

隨著市場化浪潮從工業滲透到農業、從城鎮蔓延到鄉村，專業分工理念被廣泛接受；同時，由于農村集體經濟組織職能弱化，農民組織化程度低，農業副業化、農民老齡化和農村空心化嚴重，農村生產生活方式正在發生深刻變化，鄉村新型服務業需求空前旺盛，農業農村服務業也空前發展。一方面，農業生產性服務業迅速發展，有力推動了農業生產服務的專業化、標準化、規模化和集約化。2019年，全國農林牧漁專業及輔助性活動產值6 500億元。(12)同①。截至2020年底，全國農業社會化服務組織數量超90萬個，農業生產托管服務面積超16億畝次，其中服務糧食作物面積超9億畝次，服務帶動小農戶7 000多萬戶。(13)數據來源：《截至2020年底，全國農業社會化服務組織數量超90萬個》，中華人民共和國中央人民政府網站，http://www.gov.cn/xinwen/2021-02/08/content_5585835.htm，訪問日期：2021年5月23日。另一方面，農村生活服務業日益繁榮，餐飲住宿、商超零售、再生資源回收等鄉村生活服務業蓬勃發展，養老護幼、衛生保潔、文化演出、體育健身、信息中介、典禮司儀等鄉村服務業逐漸開始普及。金融機構和各大企業依托農家店、農村綜合服務社、村郵站等布局電商、物流、商貿、金融、供銷、郵政、快遞等服務網絡，縣、鄉、村三級服務體系正在形成。特別是農村電商物流體系逐漸完善，2018年，全國農村電商超過980萬家，累計建設縣級電子商務服務中心和縣級物流配送中心1 000多個，鄉村服務站8萬多個，快遞網點已覆蓋鄉鎮超過3萬個，全國快遞末端網點備案數量已突破10萬個，全國25.1%的村擁有電子商務配送站點，農村地區年收投快件量達到120億件，電商帶動農產品進城和工業品下鄉總銷售額超過7 000億元。(14)數據來源：《人民網新電商研究院發布〈中國農村電商物流發展報告〉》,人民網,http://finance.people.com.cn/n1/2020/0424/c1004-31686746.html,訪問日期：2021年5月21日。

雖然城鎮化發展帶動農業農村服務業空前發展，但發展廣度和深度遠遠不足。一是快速發展的業態形式相對單一，且在區域間發展不平衡。生產性服務業率先發展的業態主要是面向大田作物生產規模化、標準化、機械化的農技推廣、土地托管、代耕代種、烘干收儲等產業，而面向更廣產業領域的信息咨詢、農資供應、農業廢棄物資源化利用、農機作業及維修、農產品營銷、信息網絡、冷鏈物流等業態仍在起步階段，從全國來看發展明顯不足。針對優勢特色產業的生產性服務業僅在部分地區有一定發展，遠不能滿足各類經營主體的多樣化需求。在生活性服務業領域，電商物流業雖發展迅速，但在中國約69萬個行政村、約261萬個自然村中，仍有近四分之三的行政村電商物流不可達，而電商物流不可達的自然村數量更大。二是農業農村服務業市場發育不足，總體服務水平較低，服務方式缺乏創新。當前大多數生產性服務主體的基層服務網點只到縣或鄉鎮，未能延伸到鄉村，農戶與新型農業經營主體規范化生產經營和對接市場所需的大量中介服務雖然得到一定發展，但僅限于基礎性服務且專業性較差、多元化不足，托管服務、專項服務、連鎖服務、個性化服務等綜合配套服務業尚未得到有效發展。生活性服務業發展主要集中在衣食住行、養老、婚喪嫁娶等傳統領域，雖然這些服務的可得性得到改善，但服務內容和服務質量均未得到升級，康養、文化娛樂、教育、家政等生活性服務業發展仍在起步階段。農村生活性服務業在各地的發展水平與當地政府的干預力度直接相關，市場發育嚴重不足，市場潛在需求有待激發。

三、鄉村振興中產業興旺的重點難點

(一)激發要素流動活力，提升資源要素協同利用效率

產業興旺的關鍵在于資源要素的協同利用。由于中國城鄉二元結構長期存在，農村要素長期單向流入城市，農村要素市場化改革仍然滯后。如果不能激活要素市場化配置流動，使人、地、錢流入鄉村產業領域，產業興旺就不可能實現。當前在鄉村產業領域，提升資源要素協同利用效率遭遇了一定的困難。

在人才方面，一方面，由于多年來農村最優秀的人才以升學、招工和外出務工經商等形式流向城鎮，鄉村產業現有從業勞動力普遍年齡較大，受教育程度較低；另一方面，外來人才回流鄉村產業領域面臨一系列障礙。當前各地對村集體成員身份權益的嚴格限制導致外來人才到鄉村發展產業面對制度壁壘，城鄉人才評價體制機制存在巨大差距，再加上部分地區鄉村產業吸納非農就業的能力不足，城鄉人才合理流動的體制機制欠缺。

在土地方面，由于農村土地制度安排具有兼顧土地生產要素功能、對農民的社會保障功能和增加財產性收入功能的多目標性[11]，現有土地用途管制制度難以滿足鄉村產業用地需求。[12]一方面，由于土地難以實現穩定規模化，產權權能不充分，這與現代農業發展對土地規模經營、長期投資、可用于抵押等需求相悖；另一方面，農產品加工、農旅結合等三產融合項目難以合法獲得建設用地，產業發展受限嚴重。中央雖有政策出臺支持相關產業發展，但在很多地方的實踐中政策難以落地。此外，農村宅基地使用權無法入市流通，無法作為資本品進入產業領域。鄉村建設用地和宅基地使用普遍缺乏規劃，滯后于鄉村產業發展需求。[13]

在資金方面，鄉村產業領域資金緊缺的情況一直未能得到有效解決。近年來財政收入中低速增長越來越難以維系支農支出增速，財政支農資金碎片化也難以形成規模效應，無法有效支撐產業發展。在農村金融服務體系中，政策性金融和商業性金融發展不協調，合作金融缺位，農村和縣域缺少立足社區、特色鮮明的中小金融機構，農村金融投入的多樣性不足，金融產品和服務供給存在結構性不足，不能有效匹配日益多樣的農村金融需求。[14]特別是隨著現代農業供應鏈將現代工業標準理念和服務業人本理念引入農業農村，農業生產資料供應企業、農業生產經營主體、農產品加工企業以及提供倉儲物流運輸等服務的所有經營主體和社會化服務組織被聯結起來，農業供、產、運、加、銷有效銜接，產業鏈條縱向延長、產業形態橫向拓展，從而形成一套復雜的供應鏈生態系統。金融作為一種融合于該系統的不可分因素，也融合了農業供應鏈系統中的各類主體及其交易過程，包括支付、結算、信貸、保險、擔保、基金、權益融資、期貨期權等多種服務類型。金融生態系統作為一種生產性系統，應該能夠為金融服務需求者高效地“生產”和提供各種金融服務。[15]然而，當前的金融服務水平遠遠不能達到這個要求。此外，社會資本參與鄉村產業投資的效率也較低。近年來大量社會資本進入鄉村產業領域，但由于缺少合理規劃引導，常常出現投資領域集中度過高和惡性競爭，加之農村產業風險分散機制尚不健全，一些社會資本缺乏應對風險能力，導致項目爛尾資本跑路時有發生，不僅未能有效拉動鄉村產業發展，反而造成了土地、資金和其他公共資源的巨大浪費。

(二)優化產業組織體系，提升產業規模化專業化程度

組織本身就是經營主體，同時又代表一種制度安排。在市場機制下，農戶、家庭農場、合作社、合作社聯合社、產業化聯合體、社會化服務組織等各種組織形式的存在都意味著特定資源要素約束下不同經營主體的稟賦和與之匹配的制度安排的契合。良好的產業組織體系是要素高效協同利用的重要保障。理想的產業組織體系包括農戶、家庭農場、合作社、企業等多種類型和規模的經營主體，這些主體之間的交易往來、要素組織利用和利益聯結機制都應非常協調并且靈活，能對復雜多樣的要素市場變化和產品市場需求迅速做出反應，并實現縱向專業化協作和橫向聯合化生產，這對激發創新活力、提升產業競爭力、增強產業帶動能力、促進產業升級都至關重要。[16]同時，鄉村振興戰略的出發點和落腳點是推動農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展。以產業興旺促鄉村振興要求兼顧培育新型農業經營主體和扶持小農戶，創新多元主體聯合機制，促進小農戶和新型農業經營主體共同發展，充分發揮他們在不同領域和環節的作用，同時促進各主體利益緊密聯結，讓農民更多分享產業增值的收益，這與促進全體人民共同富裕的要求緊密相關。

為推動農業產業規模化、專業化發展，家庭農場、合作社、合作社聯合社、產業化聯合體等農業經營組織形式發展得到政策大力支持。截至2019年，中國農業產業化龍頭企業達9萬家，全國依法登記的農民合作社達220萬家，聯合社超過1萬家，家庭農場達87萬家。(15)數據來源：《2019中國農業經濟發展報告及展望》，中國經濟網，http://www.ce.cn/cysc/sp/info/202006/19/t20200619_35164179.shtml，訪問日期：2021年5月26日。但是，這些經營主體促進實現農業規模化專業化、引領產業發展的作用大多有限。第一，家庭農場的脆弱性較強。2018年底全國農業農村部門家庭農場名錄記錄在案的有60萬家，經營總面積為1.6億畝，其中71.7%的耕地是通過土地流轉而來；平均每個家庭農場的勞動力是6.6人，其中雇工1.9人，平均經營規模約為260畝。大多數家庭農場實際上是小農戶的擴大版，在經營理念、管理水平、營銷方式、技術創新方面與小農戶都沒有根本性差別，特別是由于經營土地的租賃面積占比較大，因而抗風險能力更差。第二，合作社尚未形成企業化經營機制。合作社領辦人大多是村組干部、專業大戶、農機手和村里能人，他們熟悉農業生產過程，但在加工、銷售等領域的專業知識能力較差，大多只能發揮以略低價格批量購買農資產品和組織貨源對接傳統銷售渠道的作用，組織和帶動農戶的作用有限。第三，合作社聯合社通過產業鏈協作提高市場響應能力和盈利水平，經營規模更大，覆蓋區域范圍更廣，理論上更具有規模經濟優勢，但是聯合社大多剛剛起步，聯合不穩定性較強，大多數運行機制不健全。農業產業化聯合體以龍頭企業為經營引擎，以農戶為生產基礎，以專業合作社為服務紐帶，基于產業鏈的專業分工、生產要素的范圍共享與緊密契約下的交易穩定，在內部形成多條產業鏈與供應鏈交叉融合的農業規模經營組織聯盟，加深了聯合的深度[17]。但是，產業化聯合體發展往往過度依賴龍頭企業的帶動作用，系統性風險較高。這兩種組織創新形式發展時間尚短，普及程度有限，其帶動產業發展的效果如何，會出現哪些問題，還有待時間的檢驗。

(三)推動鄉村產業升級，提升產業持續發展力

改革開放以來，中國鄉村產業快速發展，但是總體上仍停留在低水平均衡狀態，農產品生產標準化程度普遍較低，農產品精深加工業工藝落后且缺乏創新，農業供應鏈要素聚集能力弱，且鄉村產業發展還面臨著日益嚴重的資源環境約束。隨著城鄉居民生活水平的提高和綠色發展理念的普及，市場需求偏好和資源環境約束條件的改變使得質量興農、綠色興農和品牌強農成為鄉村產業發展的必然選擇，激發創新活力，促進產業升級，增強產業持續發展力是鄉村產業發展的方向。

推動鄉村產業升級、提升產業持續發展力是產業興旺的重點，但也面臨許多困難。一是，當前中國仍未建成具有權威性且廣受認可的綠色質量標準體系和農產品標準化生產體系，農業投入品質量安全、綠色優質農產品分級和市場準入、農產品加工、農村新業態等方面的國家和行業標準尚不健全，農業產業鏈監管體系不完善，導致農產品難以實現以質論價、優質優價，農業經營主體對農業產業綠色化、品牌化升級投資的激勵不足。二是，鄉村產業創新聯動性較差，從技術創新到成果轉化再到擴散推廣的傳導速度較慢，再加上鄉村產業升級的建設、研發都需要大量投資，且回報周期長，生產經營風險較大，而當前風險管理體系仍不完善，導致創新激勵不足。雖然近年來中央加大了財金協同支持鄉村產業的力度，但是，一些財政支持政策的可預期性和穩定性較差，對金融和民間資本利益考慮不足，農村產權制度改革和產權交易市場建設相對滯后，“三農”的融資擔保機制不完善，農村金融產品服務高度同質、結構單一，農業保險難以充分發揮護航作用，從而導致鄉村產業的創新投入不足，特別是綠色、節能、資源循環利用等新興產業領域的技術創新仍不成熟，市場發育仍不充分，總體上鄉村產業持續增長力有待增強。

(四)發展縣域經濟，優化鄉村產業布局，增強產業聚合力

從發達國家的發展歷程來看，只有通過人口和非農產業的空間集聚實現城鎮化才能走向現代化，鄉村的現代化和振興也需要以城鎮化的發展為前提。縣域經濟在中國城鎮化發展和國民經濟生活中一直發揮重要作用。2019年全國百強縣(市)GDP總和為955 645億元，占全國的9.6%。(16)數據來源：《社科院縣域經濟發展報告：GDP超千億縣市增至32個》，新華社新媒體，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1684927075110901555&wfr=spider&for=pc，訪問日期：2021年5月23日。發展縣域經濟提高城鎮化率，建立縣鎮村聯動的鄉村產業體系，一方面，將區位優勢、要素優化配置和市場規模擴大效應充分有效結合起來發展全產業鏈和建立產業集群，從而促進農業產業鏈轉型升級，激發涉農經營主體和小微企業的發展活力，提高農業產業競爭力；另一方面，縣域經濟高質量發展能解決大城市的資源虹吸帶來的區域發展不平衡、要素資源流動不順暢等問題，有助于破除城鄉分割，打通城鄉要素平等交換、雙向流動的制度性通道。優化縣域產業布局，提高縣鎮村產業關聯度，可以利用產業波及效應促進三產融合，增加非農就業機會，吸納勞動力，從而提高縣域城鄉居民的收入。此外，以縣域為中心布局鄉村生產性和生活性服務業也有利于產生集群效應，通過發揮規模經濟優勢、交易成本優勢、區域品牌優勢和技術創新優勢提高縣鎮村的綜合服務能力，從而實現城鄉功能的銜接互補，提高城鄉居民的福祉和幸福感。因此，發展高質量的縣域經濟是實現城鄉經濟循環暢通、提高城鄉融合發展和農業農村現代化水平的關鍵。2019年《國務院關于促進鄉村產業振興的指導意見》中明確指出，通過強化縣域統籌、推進鎮域產業聚集、促進鎮村聯動發展、支持貧困地區產業發展來優化鄉村產業空間結構；通過培育多元主體、發展多元業態、打造融合載體、構建利益聯結機制來增強鄉村產業聚合力。

然而，在過去相當長時期內，縣域經濟主要是城市經濟帶的參與者和跟隨者，縣域產業布局服從或服務于城市發展布局，發展主動性不強。一些百強縣的強勁發展得益于深度參與了全國甚至全球供應鏈，因而是區域經濟產業布局的一部分。[18]大多數縣未能得到這種發展機會，縣域產業結構相對單一，缺少產業領跑者，縣鎮村之間缺乏產業聯動性和波及性，基礎設施和基本公共服務水平較低，無法形成有效的分工和功能銜接，因而難以形成產業聚合力，吸納非農就業、保障要素供給、提供生產生活性服務的能力有限。此外，很多地方產業布局政策是以政府的判斷和選擇來代替市場機制，以政府對市場供需狀況的判斷以及控制供給來代替市場的協調機制，并輔以較強的市場干預，優先保護和扶持在位的大中型企業。而事實上政府不可能在產業選擇上比市場更有效率，政府代替市場機制來進行選擇反而可能會阻礙市場自發調整過程，導致市場運行效率低下，[19]從而產生產業布局不當和資源錯配，出現產業園區空心化，政府斥巨資扶持的產業淪為形象工程或爛尾工程。

四、思考與啟示

(一)堅持市場導向，打破“人、地、錢”要素流動的制度障礙

在激活人才要素流動方面，一是依托現有產業激發鄉村人才潛力，改革城鄉二元人才評價體制。制定以職業能力為核心的城鄉統一的職業評價標準，打破戶籍、地域、身份、檔案、人事關系等制約，暢通經濟組織、社會組織、自由職業者等執業者的職稱技術水平評定渠道。完善以知識價值為導向的分配機制，探索公益性和經營性服務融合發展機制，允許鄉村人才通過提供增值服務合理取酬，并通過股份股權、榮譽評定等激發鄉村人才活力。二是針對產業需求加大人才培養力度，創新人才培養機制。針對鄉村產業發展對知識更新、技能升級、素質拓展的需求，重點提高新知識、新技能、新業務的應用能力，以拓展人才在鄉村各產業領域的發展空間。對鄉村產業發展急需的人才，如高素質農民、農村致富帶頭人、技術人員、服務人才、經營管理人才等，加大培訓的力度和普及度，著重提素質、優結構，重點彌補新產業、新技術、新服務、新業態的人才缺口和能力缺口，圍繞農村產業鏈、供應鏈、價值鏈需求打造人才鏈。三是探索人才引進機制。借鑒城市人力資源服務業發展經驗和模式，健全統一規范的人力資源市場體系，促進人力資本下沉鄉村，布局發展鄉村人才振興服務業，以市場機制引導社會主體從事鄉村人才供給、中介、信息服務。

在激活土地要素方面，針對鄉村產業類型、產業融合程度和產業結構調整的要求，圍繞農業多功能發展，進一步深化農村產權制度改革，以土地整治為核心，拓展產業用地供給渠道，提升產業用地保障。在穩定農村土地承包關系的基礎上，繼續鼓勵以農業產業發展為導向的土地集約經營。完善土地用途管制制度，對引領農業多功能發展和三產融合的企業和工商資本給予有一定彈性的用地政策支持，結合產業發展規劃需求統籌協調農村承包地、宅基地和建設用地置換，實現產業用地復合利用，提高土地利用效率。針對不同產業需求，制定差別化的供地政策。加快推進宅基地“三權分置”改革，針對農業農村服務業的用地需求，繼續鼓勵返鄉、下鄉人員和當地農民合作改建自住房，支持返鄉人員依托自有和閑置住宅發展適合的鄉村產業，適度放活宅基地和農民房屋使用權，賦予農民更多的財產權益和經營權利。

在激活金融要素方面，一是統籌協調政策資金投入，促進產業銜接。多維度統籌布局產業資金配置，實現長效主導產業和短效特色產業的有序銜接，統籌協調原有項目和新產業項目資金投入。二是鼓勵供應鏈金融發展。激勵金融機構依托產業鏈為供應鏈上下游經營主體提供結構化的金融服務，鼓勵金融機構與產業龍頭企業共同支持和培育鄉村產業發展，助力小微企業和其他經營主體的發展，帶動低收入群體的參與。三是促進政策性金融機構、商業性金融機構與合作金融機構建立分工協作的鄉村產業金融支持體系。鼓勵政策性金融機構在業務范圍內為鄉村產業提供相對大額的中長期信貸支持，增強中長期信貸投放能力和差別化服務水平，有效對接產業中長期投資性資金需求；充分發揮縣域金融機構涉農貸款增量獎勵等政策的激勵作用，激發商業銀行支持鄉村產業發展和涉農經營主體創業的力度和積極性，強化農村中小金融機構支農主力軍作用，使其堅持服務縣域、支農支小的市場定位，加大對縣域地區的信貸投放，有效對接產業短期投資和流動資金需求；鼓勵合作金融規范發展，對接鄉村各類業態發展的周轉性資金需求；積極實施互聯網金融服務“三農”工程，利用信息技術手段改善傳統信貸服務“唯抵押”“唯擔保”的信貸風控模式，有效解決涉農經營主體因缺少抵押物和擔保人而遭遇的“貸款難”問題，著力提高農村金融服務覆蓋面和信貸滲透率。

(二)營造市場賦能環境，激發產業組織互動和協同發展

一是堅持市場導向，發揮市場競爭推動鄉村產業結構調整、產業技術創新和產業組織內生演變的動態效率。在產業布局形成和產業升級的過程中，盡量減少政府干預，避免以政府的判斷和選擇來代替市場機制，打破行政性進入壁壘，打造經營主體自由進入和退出的競爭市場環境，充分發揮市場協調功能和優勝劣汰機制驅動經營主體創新的作用，激活鄉村產業組織和社會組織的自組織能力和自發演進機制，促進經營主體從小規模分散經營自發轉向規模化聯合經營和專業化分工經營發展。

二是采取完善法制法規、資助具有外部性的應用性研究、加強組織制度規范建設、合理監管等方式，取代原本的定向資金和物質補貼支持，引導和支持合作社、企業和社會化服務組織等各類產業組織在市場機制下規范發展和探索創新。繼續鼓勵建立合作社聯合社、產業聯合會、產業協會、產業聯合體等不同形式的產業組織聯合，強化各類產業組織的合法地位，完善組織治理制度，加強不同產業組織之間的交流互動，促進產業組織合作與協同發展，從而激發組織活力，優化農業資源要素配置結構和促進產業分工經濟形成，發揮產業組織引領產業發展、帶動產業升級、優化產業結構的功能。

(三)健全基礎設施和公共服務體系配套，優化鄉村產業生態系統

一是大力發展農村產權交易市場,積極推動各種農村產權的權證化。明確農業農村產權相關法律解釋，提高農業農村動產抵押權的法律穩定性。大力推行對各種農村產權的權證化和資產化，增加實際可交易資產的種類和總量。加強農村產權交易平臺建設，培育農村產權交易市場體系。改善農村產權交易制度環境，推行線上交易平臺的標準化，把交易資產從農村集體產權擴展到所有農村產權。進一步完善農業農村動產評估、抵押登記和流轉機制及相關線上線下配套服務體系。優化農村產權處置和再流轉機制，降低農村產權處置的交易成本。

二是加快推進農村信用體系建設。依托中國人民銀行的征信系統，通過共建共享方式采集法院和工商、稅務、公安、財政等部門的信用信息以及企業和個人的信用信息，多渠道整合社會信用信息形成信用數據庫；推進農業農村各類經營主體的電子信用檔案建設，全面發揮信用信息服務鄉村產業經營主體功能；推行守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制，完善信用評價與共享機制，促進農村地區信息、信用、信貸聯動，不斷提高農村地區各類經濟主體的信用意識，優化農村信用生態環境。

三是建立健全政府性融資擔保和風險分擔機制。發揮農業信貸擔保體系、農業保險、農業保險保單質押、保證保險、農產品期貨市場、債券市場、資本市場等多元金融工具的作用，彌補農業產業收益低風險高、信息不對稱的短板，促進金融資源回流農村。繼續構建和優化包容性競爭性的農村金融市場機制。遵循商業可持續原則，建立高效率的農村金融市場競爭秩序，通過開放市場、引入競爭、培育中介組織等方式，鼓勵信貸、保險、擔保、發展基金等多元金融工具借力金融科技進入農業農村領域，提高鄉村產業金融風險管理水平。

四是推動數字技術在鄉村產業領域的應用推廣。鼓勵和支持各類數字信息服務主體到農村地區開展業務，通過搭建產業信息服務平臺，收集發布地域、氣象、災害、農產品栽培品種、農產品產出、農產品價格、行業信息、技術發展及趨勢、經濟運行信息以及其他相關歷史數據和預測信息形成鄉村產業數據庫，用于災害防范、生產性社會化服務、產業發展咨詢、行業交流等服務，充分利用信息技術手段著力提高鄉村產業信息化服務水平。推廣數字化供應鏈管理、數字信貸、數字保險等金融服務在農業產業鏈和三產融合發展中的應用，提高鄉村產業對多樣化數字化服務的可得性，改善鄉村產業現代化管理水平；積極推動大數據、區塊鏈、云計算等技術在生產經營規劃、財務管理、信息咨詢、金融服務等生產生活性服務業領域的運用，促進數字技術從服務農民生活向服務農業生產、農村社會發展延伸。