粵港澳大灣區教師教育協同發展的價值、困境及改進策略

施 雨 丹

(華南師范大學 教育科學學院/港澳研究中心，廣州 510631)

建設粵港澳大灣區是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的新時代國家重大戰略，也是推動“一國兩制”事業發展的新實踐。粵港澳三地合作從“前店后廠”式的市場分工、CEPA系列協議實施、自貿區創新合作提升至粵港澳大灣區建設，已升級至國家戰略層面的4.0版本。推進粵港澳大灣區建設，對港澳參與國家發展戰略，提升大灣區整體競爭力，保持長期繁榮穩定具有重要意義。這是豐富“一國兩制”實踐的重大創舉，是進一步深化改革、擴大開放的有力舉措，有利于支持和推動香港、澳門特區更好融入國家發展大局。

粵港澳大灣區教師教育合作的目標是通過合作增強灣區教師教育實力和服務灣區基礎教育的能力，進而打造教師教育國際示范區。協同發展既可以理解為是實現該目標的合作機制，更表現為長期、動態的合作過程和發展結果，其本質是為了實現共同發展和整體發展。具體來說，粵港澳大灣區教師教育協同發展在承認教師教育區域發展差異的基礎上，通過加強區域間分工與協作，既可實現“1+1>2”的整體發展，又使各部分區域自身得到優化發展[1]。從理論視角來看，這與協同學理論所指向的目標是一致的，即系統通過各要素的協同運動，從無序轉化為有序，系統與其子系統都存在發展的可能性與現實性，均可實現協同發展[2]。協同發展既體現在子系統之間，也體現在子系統與系統整體之間，是多層次的互動過程。面向具體實踐層面，協同學理論為粵港澳大灣區教師教育合作提供了方法論指導。粵港澳大灣區由不同制度性質、不同發展階段的“9+2”區域子系統組成，具有開放性、獨立性和互補性等特征；同時，具有作為大灣區系統整體的共治性特征，從而形成了微觀層面“9+2”子系統之間、中觀層面三個系統之間，以及宏觀層面大灣區作為一個整體系統與其他區域之間多層次的復雜互動。正如赫爾曼·哈肯(Hermann Haken)所說，我們當前正面臨著“復雜系統”，在考察個別部分功能的同時，更要對系統進行整體性研究[3]。因此，本文擬著眼于粵港澳大灣區教師教育整體發展，同時從協同發展的宏觀、中觀、微觀三種不同層次出發，探討粵港澳大灣區教師教育協同發展。

一、粵港澳大灣區教師教育協同發展的多維價值

探討粵港澳大灣區教師教育的協同發展，必須首先深入分析其協同發展的意義和價值，才能把握現有機會，發揮優勢，邁出協同發展堅實的一步。

(一)國家探索區域發展戰略的重要實踐

近年來，中國以城市群形式重構區域發展規劃，拓展多層次的地理空間載體，成為區域內部各領域融合發展的有效方式。2018年底，《中共中央 國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》提出：“到2020年，建立與全面建成小康社會相適應的區域協調發展新機制”，要繼續“深化改革開放，堅決破除地區之間利益藩籬和政策壁壘，加快形成統籌有力、競爭有序、綠色協調、共享共贏的區域協調發展新機制，促進區域協調發展”[4]。與此同時，港澳兩個特別行政區政府在施政報告中都特別強調，繼續加強與內地省份的合作，積極做好區域發展的推動者。由此可見，中央與各地方政府都以極強的理論智慧和極大的理論勇氣創新中國區域發展模式。教育發展重在教師。粵港澳大灣區教師教育協同發展是提升灣區教育發展高度、筑牢“愛國者育人”根基的重要路徑，是粵港澳大灣區教師教育提升活力、創新教師教育模式、打造中國區域教師教育合作示范品牌的迫切需要。

(二)教師教育與灣區發展形成良性互動的最佳選擇

教師教育是教育事業的基礎性工作，更是培養高素質教師隊伍的有力保障。2018年，《中共中央 國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》提出：“大力振興教師教育，不斷提升教師專業素質能力。”[5]同年，教育部、國家發改委等五部門聯合發布《教師教育振興行動計劃(2018—2022)》，針對教師教育作出“采取切實措施建強做優教師教育，推動教師教育改革發展”的指示，并提出了“教師教育改革實驗區建設行動”，“高水平教師教育基地建設行動”等具體改革措施[6]。面對新發展、新使命，灣區教師教育合作迫切需要依托新的戰略平臺，以及創新合作發展模式，對標發揮好國家區域合作示范作用，積極促進資源整合、優勢互補和教師隊伍的均衡發展，提升區域內部教師隊伍整體素質。

從教師教育發展規模來說，粵港澳大灣區教育系統專任教師數量已超過150萬人(1)根據廣東省教育廳陽光政務平臺、香港統計局官網、澳門教育暨青年局官網統計所得。，各級各類教師在專業發展方面有較大的需求；從事教師教育相關教學研究的高等院校超過25所(2)根據廣東省2018年高校本科生質量報告、香港大學資助委員會及澳門教育暨青年局官網統計所得。，擁有充足的師資培訓資源和多樣化的教師教育培訓體系。但教師教育發展存在數量和結構性失衡的問題。因此，從灣區整體發展出發，進行實質性資源整合和優勢互補，重構新時代粵港澳大灣區教師教育體系也是灣區教師教育發展應有之義。

(三)灣區教師教育協同發展的戰略機遇

從教師教育與區域發展的良性互動來看，粵港澳大灣區地理位置互動優勢顯著，地域文化具有高度同質性特征，秉承了共通的師道文化，都有專門的教師職業道德來規范教師的職業操守[7]，社會地位較高，獲得感、幸福感較強。

正是得益于上述條件，粵港澳三地在教師教育領域已有深厚的合作歷史積淀。回顧廣東與香港、澳門互動的發展軌跡，可以發現，粵港澳三地之間的教師教育合作已實現了改革開放以來嘗試探索、全面發展、深化拓展的歷程[8]。隨著粵港澳大灣區建設的推進，嘗試從區域發展角度推動教師教育協同創新，是粵港澳大灣區教師教育跨越式發展的關鍵所在。新時期，粵港澳大灣區教師教育的地理空間范圍更為精準，合作發展方向更為明晰。因此，應圍繞新一輪合作框架深入探討新型合作形式，以期打造特色鮮明的教師教育發展共同體。

二、粵港澳大灣區教師教育協同發展的現實困境

粵港澳大灣區教師教育協同發展已有一定的合作基礎，但從當下來看，每推進一步都面臨著現實問題。如何在兩種社會制度、三個關稅區、三個法律體系的異質城市群內，按照教師教育協同發展的系統優化目標，將協同發展的可能性轉化為現實性，仍有諸多困難。

(一)協同發展的長效機制尚未建立

其一，大灣區至今仍沒有教師教育發展的專項政策規劃。政策滯后是阻礙協同發展進程的重要因素之一。粵港澳大灣區建設對形成社會各領域開放共享的新格局具有重要戰略意義[9]。然而，就當前現狀來看，粵港澳大灣區所部署的戰略多與經濟話題相關，對教育的討論不多。盡管粵港澳大灣區國家戰略實施時間不長，但大灣區內部各子系統的順利發展與戰略本身強有力的宏觀調控是不可分割的，脫離專項政策支持會導致各項改革的表象化傾向，缺乏實質性進展。內地與港澳最早簽訂的《關于建立更緊密經貿關系的安排》框架中涵蓋了包括金融、教育、醫療、科技和公共服務等多個重大合作領域；隨著框架協議地深入開展，多個領域的專項政策也相應頒布并得到深入實施，取得了一定的成效[1]。但是，關于粵港澳教師教育主要還停留在以協議導向為主的合作形式上, 缺乏制度先行的政策主導型合作。《粵港澳大灣區發展規劃綱要》提出要“打造教育和人才高地”的目標[10]，但這種政策規劃概念過于寬泛，顯然還未把更細節的教師教育發展寫入相關議題，缺乏促進深度合作的整體思路來“謀劃全局”，沒有明確的合作框架、目標、重點和措施。因此，解決制度性安排不足和配套政策供給不足兩大難題，是影響教師教育深層、全面和長期協同發展至關重要的一步。

其二，教師教育領域尚未構建治理機構。大灣區教育治理需要通過治理組織機構進行。它通過大灣區“9+2”子系統的獲利空間得以擴大或延伸，不僅能將原有的共同利益進一步整合與明確，而且能將原本對立的個體利益轉化為共同的公共利益[11]。粵港澳三方屬于平行主體，政府事權各有“界限”，較多事項的處理需要國家有關部門的授權或協調，由三地政府共同裁定。教師教育協同發展如果長期缺乏統一的協調組織架構，可能會在實際運行過程中遇到行政審批周期過長、審批程序繁瑣等難題，導致無法高效、快速地解決大灣區發展所遇到的現實問題。更為極端的是，三地甚至可能面臨難以克服的“部門主義”問題[12]，難以有效發揮協同功能。因此，如何協調好粵港澳大灣區教師教育發展的合理分工與定位，需要構建新的協調組織架構，更需要有中央層面參與主導。

(二)協同發展的治理運作存在差異

粵港澳大灣區治理模式的異質性是其最大的特點，也是區別于國際典型灣區和國內主要城市群的本質特征。所以，一個客觀事實是，粵港澳三地體制機制的運行邏輯差異巨大，具有可比的同質性體制嚴重缺乏，且沒有強大靈活的補償機制，阻礙了三地教師教育協同要素有效流動。以教師專業人員從業資格互認為例，內地與港澳的專業技能培訓及認證體制的要求與內容不同，在工作對接和標準適應上的銜接都不足，三地教師“一證三用”的模式有待探索。目前僅實現了港澳居民可申請內地教師資格證，這種單向制度供給對灣區教師從業資格互認機制建立并未有實質性意義。除此之外，職前教師培養的學分互認、教師人才流動和科研基金流動等制度建設方面仍處于起步階段，這些問題都會給三地教師教育協同發展帶來不小的困難。

粵港澳大灣區法律、制度之間的差異衍生了粵港澳大灣區管理方式上的差異。未來粵港澳大灣區教師教育協同發展的重點在于處理好三地教師和學生在學習、工作和生活等領域的公共服務保障問題，包括擴大跨境通關便利程度、推廣城市綠卡管制等異地服務改革。粵港澳大灣區需要加快搭建教育治理的“立交橋”，促進大灣區各子系統的有機互動。

(三)教師教育新型合作形態尚未成型

粵港澳教師教育交流與合作雖有一定的基礎，但深度合作、協同發展方面尚未取得突破性進展。組織方式較為松散，合作方式上以次區域的互動為主，即以“粵港”“粵澳”和“港澳”為主。從歷史發展來看，更多是以粵為主要輸出點的“單向”培訓供給，尤其是對于回歸前教師教育發展相對緩慢的澳門，與具備系統教師培訓體系的香港相比較，“粵澳”教師互動的頻率遠高于“粵港”。在合作形式上，師資培訓方式相對單一，主要原因在于三地的教學安排不一致，難以統籌。港澳與內地合作法規不夠健全，相關配套政策供給不足。許多協同參與主體口號多、行動少，處于“貌合神離”的合作狀態中。目前，是否將教師教育協同發展界定為“跨境合作辦學”的范疇，是三地一直未提出新型合作形態的一大政策思考點。并且，合作中容易出現“道義約束多，利益機制激勵少；形式上的權利多，實質性的義務少”的尷尬局面，使大灣區各子系統出于對各自利益的考慮，選擇保守的合作意向。此外，粵港澳大灣區處于政治敏感地帶，這種高度敏感性往往對廣東與港澳地區合作造成政策阻滯，對粵港澳大灣區教師教育合作發展進程帶來一定影響。

三、粵港澳大灣區教師教育協同發展的前瞻思考

基于上述思考，我們要著眼于未來，面向粵港澳大灣區教師教育發展的前瞻性，提出粵港澳大灣區教師教育協同發展策略。

(一)粵港澳大灣區教師教育協同發展的理念

1.堅持以創新驅動、先試先行為導向

粵港澳大灣區跨境合作的異質屬性，決定了教師教育深度合作亟待創新性發展。走好這關鍵一步，需賦予粵港澳大灣區“先試先行”的角色定位，把粵港澳大灣區的創新本質與教師教育的創新需求相結合，圍繞粵港澳大灣區教師教育協同發展議題大膽創新協同策略，在重點領域和關鍵環節率先突破。要以不斷深化制度創新為核心，破除制約創新的思想障礙和制度藩籬。從內外動力兩個層面探索解決制度創新的實施與執行問題，即從宏觀領域做好政策法規、治理機制等頂層設計為主的外動力創新，以及微觀領域職前培養、職后培訓、專業資格認證等內動力創新，逐步構建粵港澳大灣區教師教育協同發展的創新體制。

2.堅持以資源共享、合力共贏為目標

資源共享理念不是簡單的對資源重新組合或分配，而是優勢互補，合力共贏。資源共享是協同發展的目標和決策前提，其核心內涵是通過共享實現優勢最大化，其本質是系統優化和促進系統升級，重塑大灣區教師教育合作模式。從發展目標來看，協同發展的目標指向從根本上回應了以大灣區教師教育整體利益為先的改革思路。共享才能共贏，二者互為因果，相輔相成。粵港澳大灣區教師教育協同發展要發揮好灣區“9+2”子系統的各自優勢，堅持共享精神，探尋教師教育協同發展之路。

3.堅持以需求對接、質量提升為路徑

粵港澳大灣區三地的教師教育發展目標不同，因而具有不同層次的合作需求。面向未來，粵港澳大灣區教師教育協同發展要充分了解各方需求，明確需求差異,梳理需求清單，以便落實精準合作。粵港澳大灣區三地要積極利用多邊合作機制，助推異質的“城市教師教育”向“區域教師教育”轉變，真正實現有效互動，同時配合教育發展整體規劃，形成合理的區域教師教育生態分層態勢。另外，粵港澳大灣區教師教育要結合自身定位和發展目標，以提升人才培養質量為本，拓展協同范圍和內容的廣度和深度，強調對內對外共同合作，共同發展，增強協同發展主體的參與動力。

(二)粵港澳大灣區教師教育協同發展的原則

1.頂層設計與基層探索相結合

港澳回歸以來，粵港澳三地合作形式經由民間自發、半官方機構和民間機構聯合發力，到三地政府主導，再到國家戰略層面重視的縱向推進；合作領域從經濟貿易領域單向試點，到社會其他領域的多項試點，再到自由貿易試驗區與港澳深度融合創新試點的橫向擴展。實際上，這一系列粵港澳合作推進是頂層設計和基層探索良性互動的過程。作為國家戰略背景下全新命題的粵港澳大灣區教師教育協同發展，首先要處理好頂層設計與基層探索兩者間的內在邏輯關系，即將制度設計與實踐需要的 “自上而下”“自下而上”雙向過程相結合，共同促進教師教育合作的實質性進展。在頂層設計中，側重于對協同發展總體思路的謀篇布局，著眼于教師教育發展與教育發展和人才培養的互動關系，重點聚焦于發展中面臨的體制束縛，做好不同社會關系要素的協調和平衡工作。與此同時，教師教育的協同發展要大力推動創新性改革，做好教育改革試驗田的準備，同時注意總結改革經驗并適時上升，為制度層面的政策準備。

2.先易后難，分步實施，分層推進

建設粵港澳大灣區本身是一個復雜的系統工程。其“一國二制三關稅”的特點對法律、政策、管理等多層次、多領域都施予了規范壓力，短時間內難以實現粵港澳大灣區各領域規劃的“一步到位”，這意味著教師教育協同發展要做好長遠打算、穩步推進的心理準備。立足粵港澳大灣區教師教育協同發展實際，可采取先易后難、分步實施、分層推進的循序漸進式推進策略：在教師教育協同發展初期，要摸底搞清三地不同制度體系、教育規模、發展方向、社會需求等基礎信息和基礎數據，做好準備工作。在協同發展的過程中，利用三地資源優勢，打通制度障礙，嘗試優勢互補，共創區域教師教育集群新價值，以區域協同為目標設立粵港澳大灣區教師教育合作示范區，推動建設創新型教師教育協同發展新體系。

3.立足基礎，明確定位，優勢互補

如前所述，粵港澳大灣區教師教育協同發展從本質上講是通過灣區各子系統優勢互補，實現系統優化升級，從而實現共同發展和整體發展。一方面，各子系統要對自身發展基礎有清晰的認識，如師資規模、師資結構、師資來源，以及是否具有師范培養機構等，厘清各子系統的比較優勢與長遠目標優勢，明確在系統中扮演的角色；另一方面，基于各子系統互動發展的特點，明確外部資源的同時，挖掘內生性力量，推動教師教育錯位發展。更重要的是，優勢互補需要突出資源優勢所發揮的集群效應，有的放矢地進行協作，規避各種惡性競爭行為，從而發揮灣區各子系統的合力與張力作用。以香港為例，香港高校整體實力較強，教師教育體系成熟，但發展定位缺乏服務國家意識。因此，應增強這一意識，充分發揮自身優勢，有序融入粵港澳大灣區建設[13]。

4.加強經驗借鑒，打造灣區教育特色

“他山之石，可以攻玉。”粵港澳大灣區教師教育雖有一定的競爭力基礎, 但其建設難度是史無前例的。因此，既要扎根中國大地，又要瞄準世界前沿，積極學習借鑒世界典型灣區建設的成功經驗，為粵港澳大灣區教師教育協同發展提供應對路徑。無論是中國的長三角、京津冀區域整體建設，還是世界典型灣區的成熟經驗，都為粵港澳大灣區協同發展提供了重要的參考。此外，我們也深知，特色發展是區域發展的重要戰略方向，在借鑒的基礎上，進一步挖掘打造粵港澳大灣區教師教育協同發展的特色和關鍵要素，找準共性與個性的特色價值是我們應秉持的理念。

(三)粵港澳大灣區教師教育協同發展的路徑

1.宏觀整體布局：建立多元互動的統籌協調機制

國家層面進行的頂層設計是社會發展的權威性保障和根本性支撐[14]。粵港澳大灣區建設涉及三地政府諸多事項的落實，但港澳與內地之間的溝通程度不管是在權力架構、運作模式還是職能銜接方面，都仍有很大的障礙。這種碎片化的區域行政迫使地區政府要采取統一行動，降低區域發展的負外部性[15]。實際上，自港澳回歸以來，政府在處理城市群建設、基礎設施、產業發展及公共事務等關系規劃問題上發揮了重要的協調作用。《粵港澳大灣區發展規劃綱要》提出，要“加強政府對規劃實施的統籌指導，設立粵港澳大灣區建設領導小組，研究解決大灣區建設中政策實施、項目安排、體制機制創新、平臺建設等方面的重大問題”[10]。因此，在協同發展目標下，中央和地方政府要繼續運用頂層設計的方式，對目前缺乏統籌規劃的粵港澳大灣區教師教育發揮宏觀指導性作用，主要從兩方面入手：一是縱向的組織設置；二是橫向的行為規范，建立區域性重大規劃事務的常態化協同機制。

2.中觀系統互動：構建立體綜合的制度保障體系

跨區域合作的順利開展需要完備的政策來支撐，才能讓政府間的合作行為規范化和合理化[16]。從中觀層面來看，特別要加強粵澳港大灣區政策規范環境、監管治理環境和信息共享環境的建設。針對目前粵港澳大灣區教師教育領域專項政策的缺失問題，盡快將政策制定安排提到重要議程中，比如大灣區中觀層面三個系統的政府教育主管部門可協商制定《粵港澳大灣區教師教育發展規劃》，明確規定教師教育協同發展的目標、內容和步驟；提升制定過程中的科學性和民主性，增強政策的可操作性；在監管治理方面，要堅持探索教師教育合作質量評估的有效方向，建立一套多元、科學、立體的動態質量監管制度，以獲得及時的反饋信息，不斷提升合作質量效益性和可持續性發展。同時，信息數據對服務粵港澳大灣區建設意義非凡，它為教師教育普及化、個性化、多元化協同發展提供了新的途徑。

3.微觀實體落地：創新形式豐富的教師教育協同合作模式

如前所述，構建粵港澳大灣區教師教育協同合作體系要緊緊抓住“頂層設計與基層探索相結合”的理念，從教師教育細微處發力。首先，要構建教師教育聯合培養模式。在資格認證制度保障的前提下，可建立聯合學位制度，即由粵港澳三地合作高校共同設計開發，共同負責，保障教育教學質量的本碩博三級學位制度。在教師教育領域人才培養方面的突破還有賴于教師教育協同平臺的建設。協同平臺可分為兩類，一是實體型灣區教師教育綜合發展平臺。將不同主體的教師教育相關機構統籌，建設成為教師專業成長的實訓基地。二是在線資源共享平臺。可充分利用云計算、大數據、人工智能等新技術，推進教師教育信息化教學服務平臺建設與教師教育深度融合，面向大灣區教師提供以云端技術為支撐的網絡教學平臺，加強資源共享能力，提供高品質的教學科研合作服務。

另外，粵港澳大灣區教師教育合作涉及范圍廣、影響力大，是促進區域教育合作與發展的突破口，建議創辦以國家級“粵港澳教師教育合作示范區”為發展形態的粵港澳聯合師范大學，這是當前在粵港澳發展新形勢下，對大灣區建設與人才培養之間的關系所進行的最佳探索。通過創辦一個實體性合作成果，創新體制，賦予從事教師教育活動的一系列特別舉措，從而為大灣區培養綜合型、應用型教師人才，打造教師培養、培訓的品牌，加快大灣區教師教育內涵式發展，為大灣區建設提供堅實的人才支撐。