要素盤活：鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在要求

劉同山， 韓國瑩

(南京林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，南京 210037)

一、要素投入利用決定鄉(xiāng)村振興

鄉(xiāng)村振興，生活富裕是根本。雖然經(jīng)過幾十年的改革開放和經(jīng)濟(jì)增長，中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村取得了長足發(fā)展，農(nóng)民收入實現(xiàn)了持續(xù)增加，但是當(dāng)前工農(nóng)、城鄉(xiāng)收入差距依然十分明顯，2020年全國城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比為2.56∶1。如何通過鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)快速增長來縮小乃至消除工農(nóng)、城鄉(xiāng)收入差距，應(yīng)當(dāng)是鄉(xiāng)村振興的一個核心目標(biāo)。

根據(jù)經(jīng)濟(jì)增長理論，經(jīng)濟(jì)增長既取決于要素投入數(shù)量，又取決于要素利用效率，而制度則是決定要素投入數(shù)量與利用效率的重要變量。中國實行農(nóng)村土地家庭承包制以后農(nóng)業(yè)快速增長，充分說明了制度的作用[1-2]。對鄉(xiāng)村而言，農(nóng)業(yè)是核心產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)要素主要有土地(N)、勞動力(L)、資本或資金(K)和技術(shù)(A)，而上述各要素的投入和利用都受制度(i)等因素的影響。另外，馬克思指出，勞動者和生產(chǎn)資料在彼此分離的情況下只在可能性上是生產(chǎn)要素，“凡要進(jìn)行生產(chǎn)，它們就必須結(jié)合起來”[3]，形成某種生產(chǎn)方式。可見，要素結(jié)合的方式本質(zhì)上也是一種生產(chǎn)方式，會影響生產(chǎn)效率和經(jīng)濟(jì)增長。為方便表述，本文用要素盤活這一概念，綜合反映決定鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)增長和鄉(xiāng)村振興的要素投入、要素利用和要素結(jié)合。鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)增長(Y)與上述諸變量之間的關(guān)系可以用一個復(fù)合函數(shù)來表示：

Y=Y(i)=A(i)F[N(i),L(i),K(i)]

其中，F(xiàn)是以生產(chǎn)函數(shù)反映的生產(chǎn)方式。上述函數(shù)表明，要實現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)增長，不僅要加大土地、勞動力、資本和技術(shù)的投入，還需要創(chuàng)新生產(chǎn)方式，并創(chuàng)造有利于各種要素更好發(fā)揮作用的制度。此外，經(jīng)濟(jì)增長還受文化因素、地理因素的影響[4]，但其外生性較強，且短期內(nèi)難以改變，因而不是本文關(guān)注的重點。

上述靜態(tài)分析主要說明鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)增長需要充分盤活各類要素，卻未考慮經(jīng)濟(jì)增長的動態(tài)變化。在當(dāng)前中國科技迅速進(jìn)步、資源要素配置深度調(diào)整和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略加快實施的時代背景下，探究鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)如何從一個較差狀態(tài)發(fā)展到一個更優(yōu)狀態(tài)的動態(tài)變化有重要現(xiàn)實意義。引入發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)中的互補性概念可以更好地理解要素盤活在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)動態(tài)增長中的重要性。所謂互補性，是指個人或組織(如農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體)所采取的某些行動可以增加其他個人或組織采取相同或相似行動的激勵，即其行動是互補的[5]。作為一種外部效應(yīng)的互補性的存在，意味著采取某一行動的成本隨著采取該行動的人數(shù)的上升而降低。以技術(shù)這一要素為例，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有互補性的表現(xiàn)是：相鄰地塊農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體采用無人機噴灑農(nóng)藥的“飛防”行為，雖然不改變本地塊經(jīng)營者所感受到的農(nóng)作物病蟲害防治的效用水平或貨幣回報水平，但是會改變其采用“飛防”與其他病蟲害防治技術(shù)的偏好排序。可以想象，由于“飛防”具有顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)特性，如果所有農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體都采用“飛防”技術(shù)，那么“飛防”費用進(jìn)而農(nóng)作物病蟲害防治成本將大幅下降。然而，一家一戶分散使用傳統(tǒng)機械進(jìn)行病蟲害防治在“飛防”出現(xiàn)之前已普遍存在，一些農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體還購置了專用設(shè)備，盡管新出現(xiàn)的“飛防”技術(shù)理論上能夠提高整個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的績效，卻難以獲得市場份額。可見，人們習(xí)慣采用原有的要素投入與生產(chǎn)方式，并為此進(jìn)行了投資，即便出現(xiàn)了一個更優(yōu)的新技術(shù)，但是受“歷史因素”以及行動互補性的影響，大家都采用成本更低的“飛防”技術(shù)的高水平均衡難以實現(xiàn)，農(nóng)作物病蟲害防治被歷史鎖定在使用傳統(tǒng)技術(shù)和機械進(jìn)行低效率、高成本的低水平均衡這一模式上。而且，不僅技術(shù)采納存在互補性和歷史鎖定效應(yīng)，土地、勞動力、資本等要素投入和制度安排也可能存在難以充分盤活利用和不能協(xié)調(diào)適用等問題。

由于互補性和歷史因素的存在，經(jīng)濟(jì)可能停留于高水平均衡，也可能停留于低水平均衡。雖然成本降低、收益增加會誘使人們采用新要素、新制度，正如誘致性制度變遷理論所指出的那樣，但這一過程是漫長的甚至可能是無法實現(xiàn)的，最終經(jīng)濟(jì)將長期陷于低水平均衡陷阱難以自拔。因此，人們需要協(xié)調(diào)彼此的行動才能推動經(jīng)濟(jì)更好地增長，政府主導(dǎo)的“大推進(jìn)(Big Push)”是協(xié)調(diào)各方行動、盤活相關(guān)要素的一種方式。與國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的設(shè)想相比，當(dāng)前中國鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)無疑處于一個較低水平的均衡狀態(tài)，鄉(xiāng)村各種要素盤活仍存在明顯不足。因此，在城鄉(xiāng)時代大變革和科技進(jìn)步日新月異的情況下，如何貫徹落實習(xí)近平總書記“增強改革系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”(1)《增強改革的系統(tǒng)性整體性協(xié)同性》，新華網(wǎng)，2012-12-15，http://www.xinhuanet.com/politics/2012-12/15/c_114039424.htm,訪問日期：2021年5月1日。的要求，更好地激活主體、激活要素、激活市場，協(xié)調(diào)各方行動、提高要素利用效率，推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)從低水平均衡邁向高水平均衡進(jìn)而實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，值得深入思考研究。

二、鄉(xiāng)村要素投入利用現(xiàn)狀及其問題

要素盤活應(yīng)首先分析當(dāng)前鄉(xiāng)村要素投入利用情況。過去一個時期，隨著中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及農(nóng)業(yè)科技的蓬勃發(fā)展，鄉(xiāng)村要素投入與利用發(fā)生了很大的變化。本文接下來依次簡要分析勞動力、土地、資金和技術(shù)四種要素的投入利用現(xiàn)狀及其面臨的問題。

(一)鄉(xiāng)村勞動力老齡化、低學(xué)歷特征明顯

勞動是財富之父，土地是財富之母。提高農(nóng)業(yè)勞動力的文化程度與素質(zhì)、增加農(nóng)村人力資本，是向農(nóng)業(yè)投資從而改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)增長的一個重要方式[6]。然而，隨著大量農(nóng)業(yè)勞動力向城鎮(zhèn)非農(nóng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，家庭內(nèi)部分工造成了嚴(yán)重的“青工老農(nóng)”的農(nóng)戶兼業(yè)現(xiàn)象，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員年齡大、文化程度低的問題十分突出，已成為制約鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)增長的重要因素。國家統(tǒng)計局2019年3月在內(nèi)地31個省級行政區(qū)開展的“城鄉(xiāng)居民收入分配與生活狀況調(diào)查”結(jié)果顯示，受訪的9 239個農(nóng)戶的35 007個成員中，2018年只有12 564人(占比35.9%)從事過家庭農(nóng)林牧漁業(yè)(以下簡稱農(nóng)業(yè))生產(chǎn)，其中3 614人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的時間不超過2個月。而且，在這些從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口中，18—45周歲(含)的青壯年勞動力只有2 836人(占比22.6%)，60歲以上本應(yīng)退休的老年農(nóng)業(yè)從業(yè)者則多達(dá)3 933人(占比31.3%)。從文化程度看，2018年從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者中，小學(xué)和初中文化程度的比例分別為37.4%和43.6%，比當(dāng)年未從事過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者分別高12.5%、8.4%，而高中及以上文化程度的比例則明顯低于后者(見圖1)。另外，在2018年從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主力軍——年齡在45歲以上的9 671人中，有5 071人(占比52.4%)為小學(xué)以下文化程度，農(nóng)業(yè)勞動者文化水平偏低的問題嚴(yán)重。

圖1 農(nóng)村居民中農(nóng)業(yè)從業(yè)人員與非農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的文化程度差異

年齡較大、文化程度較低且家庭收入不以農(nóng)業(yè)經(jīng)營為主的農(nóng)業(yè)從業(yè)者，缺乏采取現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)的意愿和能力，直接阻礙了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高。據(jù)《世界發(fā)展指數(shù)(2021)》的數(shù)據(jù)，2019年中國的農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率為3 928美元，雖然是2000年(358美元)的10倍多，卻遠(yuǎn)低于美國(84 871美元)和德國(40 180美元)的水平，而且與同屬人多地少國家的日本(24 195美元)和韓國(18 735美元)的水平也相差甚遠(yuǎn)。

鄉(xiāng)村勞動力的問題，主要是高素質(zhì)青年勞動力缺乏、低學(xué)歷老年勞動力過剩的結(jié)構(gòu)性問題。從總量上看，鄉(xiāng)村的勞動力不是不足而是依然太多。國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，2019年第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員占全國就業(yè)人員的比例為四分之一，但第一產(chǎn)業(yè)增加值僅占全國GDP的十四分之一，勞均財富創(chuàng)造進(jìn)而勞均財富分配遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民。比較收益太低，是農(nóng)業(yè)留不住年輕的高素質(zhì)勞動力的根本原因。筆者2018年對黃淮海農(nóng)區(qū)1 026戶農(nóng)戶的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，如果能夠獲得與外出務(wù)工相近的收入，多達(dá)49.1%的小農(nóng)戶愿意長期專門從事農(nóng)業(yè)[7]。

(二)農(nóng)村土地低效率利用情況突出

土地是最重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，也是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)增長的基礎(chǔ)支撐。人多地少的基本國情決定了中國應(yīng)當(dāng)努力用好每一寸土地。然而，由于多方面原因，作為農(nóng)村土地最主要的兩大類即耕地和鄉(xiāng)村建設(shè)用地，利用效率不高的問題都非常突出。

1.耕地方面，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田數(shù)量較少、耕地利用效率較低等問題十分突出。雖然至2020年底中國已累計完成8億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)(2)《十八大以來我國累計建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田8億畝》，國務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)站，http://www.scio.gov.cn/video/42502/42511/Document/1696949/1696949.htm,訪問日期：2021年1月17日。，但全國灌溉耕地面積只有10.3億畝，一半左右的耕地仍無法灌溉。同時，“肥瘦搭配、按人均分”引發(fā)的耕地細(xì)碎化(3)據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部全國承包地確權(quán)登記頒證工作的數(shù)據(jù)，2018年前后全國共有15億畝承包地，地塊數(shù)超過11億塊，平均每個地塊不到1.5畝。如果考慮到東北、西北地區(qū)的地塊較大，那么其他地區(qū)的耕地細(xì)碎化無疑非常嚴(yán)重。在承包地確權(quán)登記頒證后有固化的趨勢，影響了農(nóng)業(yè)機械對勞動力的充分替代和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。加之農(nóng)業(yè)比較效益太低，大量農(nóng)業(yè)勞動力“棄農(nóng)從工”，導(dǎo)致近年耕地“撂荒”現(xiàn)象開始增多。國家統(tǒng)計局2019年“城鄉(xiāng)居民收入分配與生活狀況調(diào)查”數(shù)據(jù)表明，在9 239戶接受調(diào)查的農(nóng)戶中，有667戶(占比7.2%)家里有耕地撂荒，平均每戶撂荒3.4畝，共撂荒2 239.5畝，占樣本農(nóng)戶2018年承包地總面積的2.1%。照此推算，全國預(yù)計有4 000萬畝左右的耕地“撂荒”，再加上一些農(nóng)戶懶散經(jīng)營，即所謂的“暗荒”，耕地的低效率利用造成的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出損失無疑很大。為了遏制耕地“撂荒”，2021年1月農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)籌利用撂荒地促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的指導(dǎo)意見》。

雖然以土地經(jīng)營權(quán)租賃為基本形式的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)一定程度上改善了耕地的分散化經(jīng)營，提高了耕地的利用效率，緩解了因農(nóng)業(yè)勞動力流失造成的不利影響，但是當(dāng)前的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)具有期限短、租金高(4)據(jù)江蘇省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳發(fā)布的數(shù)據(jù)，2020年第四季度全省耕地流轉(zhuǎn)價格達(dá)到899.4元/畝，比2019年同期上漲了31.7元/畝。如此高的土地流轉(zhuǎn)價格，顯然會損害農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益，從事糧食生產(chǎn)將很難獲益。詳細(xì)情況參見：《讓土地流轉(zhuǎn)更有序 江蘇連續(xù)三年發(fā)布農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)綜合價格及指數(shù)》，荔枝網(wǎng)，http://news.jstv.com/a/20210228/603afa15f3ca6205856c64bc.shtml，訪問日期：2021年5月1日。的特點，既不利于規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體向土地投資，又?jǐn)D占了農(nóng)業(yè)經(jīng)營利潤，損害了優(yōu)質(zhì)勞動力從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的積極性。

2.因改革相對滯后，與耕地相比，以宅基地為主的鄉(xiāng)村建設(shè)用地低效利用情況更為嚴(yán)重。農(nóng)村宅基地采取了“福利分配、無償使用、限制流轉(zhuǎn)”的管理制度，再加上鄉(xiāng)村發(fā)展缺乏長期規(guī)劃、進(jìn)城農(nóng)民缺乏閑置宅基地和房屋有償退出通道，導(dǎo)致當(dāng)前鄉(xiāng)村建設(shè)用地粗放利用情況普遍，多占宅基地、建新不拆舊和村莊“空心化”問題嚴(yán)重。2016年全國有農(nóng)村居民點270萬個，占地面積為2.87億畝(5)數(shù)據(jù)來源：原國土資源部《全國土地整治規(guī)劃(2016—2020年)》，中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會網(wǎng)站，https://www.ndrc.gov.cn/fggz/fzzlgh/gjjzxgh/201705/t20170517_1196769.html?code=&state=123，訪問日期：2021年5月1日。。按國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)58 973萬鄉(xiāng)村人口計算，鄉(xiāng)村人口人均居民點用地面積多達(dá)324.4平方米。至2019年，鄉(xiāng)村人口人均居民點用地進(jìn)一步增加到417.1平方米(6)數(shù)據(jù)來源：自然資源部《第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站，http://www.gov.cn/xinwen/2021-08/26/content_5633490.htm，訪問日期：2021年5月1日。。如果考慮到很多的鄉(xiāng)村人口實際上已經(jīng)在城鎮(zhèn)定居，鄉(xiāng)村人口人均居民點用地面積無疑將更多。即便居民點用地的一半是宅基地，人均200多平方米的宅基地面積，對于土地資源高度緊張的中國而言，也太過浪費。而且在過去一個時期，鄉(xiāng)村建設(shè)用地并未因鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)遷移而減少。2000—2011年，在鄉(xiāng)村人口減少1.33億人的情況下，以宅基地為主的農(nóng)村居民點建設(shè)用地增加了3 045萬畝(7)數(shù)據(jù)來源：中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站,http://www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2644805.htm，訪問日期：2021年5月1日。，其直接后果是農(nóng)村建設(shè)用地的低效率利用和村莊空心化[8]。據(jù)原國土資源部統(tǒng)計，2015年農(nóng)村居民點空閑和閑置用地面積達(dá)3 000萬畝左右，相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的四分之一，低效用地達(dá)9 000萬畝以上，相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的四分之三。若考慮到很多的農(nóng)村宅基地上雖建造了房屋但房屋長期閑置，農(nóng)村土地利用效率低的問題將更加突出。

宅基地和耕地的統(tǒng)籌利用非常重要。一方面，隨著鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)遷移，提高鄉(xiāng)村建設(shè)用地集約化程度，需要將部分宅基地復(fù)墾為耕地；另一方面，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展也需要將部分耕地、閑置宅基地調(diào)整為建設(shè)用地[9]，以支持規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體建設(shè)晾曬場、倉儲設(shè)施等。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，晾曬場地不足、糧食存儲不便和農(nóng)機具存放困難，是當(dāng)前制約家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的主要障礙(8)資料來源于筆者2020年11月參與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司“山東規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體糧食生產(chǎn)情況調(diào)研”時參與座談的規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體反映的情況。。然而，2018年之前，以承包地為主的耕地和以宅基地為主的鄉(xiāng)村建設(shè)用地分屬原農(nóng)業(yè)部和原國土資源部管理，相關(guān)改革也是分頭推進(jìn)。雖然“占補平衡、增減掛鉤”政策允許農(nóng)村宅基地和耕地打通利用，但其體量很小且主要目標(biāo)是為城市提供建設(shè)用地指標(biāo)[10]，未能為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)增長提供靈活有效的土地要素供給支撐。

(三)鄉(xiāng)村發(fā)展資金缺乏的局面尚未根本扭轉(zhuǎn)

資本對于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用極為重要。納克斯(Nurkse)指出，在經(jīng)濟(jì)落后國家或地區(qū)，發(fā)展問題的核心就是資本形成，資本形成不足是貧困惡性循環(huán)的根源[11]。麥迪森(Maddison)將影響經(jīng)濟(jì)增長的因素分為人力資源、資本和資源配置效率三大類，考察了經(jīng)濟(jì)平均年增長率為5.55%的發(fā)展中國家和地區(qū)，發(fā)現(xiàn)資本對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)高達(dá)55%[12]。改革開放尤其是城鄉(xiāng)壁壘打破后，隨著中國經(jīng)濟(jì)高速增長，農(nóng)民收入和鄉(xiāng)村資本也持續(xù)增加；但相對發(fā)展需要而言，鄉(xiāng)村積累的資本依然偏少，用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的資金更是嚴(yán)重不足。

1.鄉(xiāng)村的資本積累相對緩慢。在很長一段時間內(nèi)，鄉(xiāng)村資本以農(nóng)業(yè)稅、工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差、低息儲蓄和政府低價征地(9)農(nóng)民將資金以較低的利率存進(jìn)金融機構(gòu)后，金融機構(gòu)將資金放貸給工業(yè)企業(yè)或城鎮(zhèn)居民，鄉(xiāng)村居民和農(nóng)業(yè)企業(yè)則因缺乏金融機構(gòu)認(rèn)可的抵押物而遭遇貸款難、貸款貴問題。考慮到幾十年來的通貨膨脹因素，鄉(xiāng)村居民的低息存款造成了農(nóng)村資本和財富轉(zhuǎn)移。據(jù)周振等(2015)測算，1978—2012年，通過農(nóng)村信用社、農(nóng)村商業(yè)銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行和中國郵政儲蓄銀行，從農(nóng)村凈流出的資金規(guī)模達(dá)66 256.9億元。等方式，流向城鎮(zhèn)和工業(yè)部門。近年來，進(jìn)城農(nóng)戶將土地出租獲得租金，又成為鄉(xiāng)村資本流失的新渠道。上述因素導(dǎo)致鄉(xiāng)村資本難以快速積累。雖然進(jìn)入21世紀(jì)后農(nóng)業(yè)稅費的取消，尤其是黨的十八大以來國家實施的“城市反哺鄉(xiāng)村”和農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展政策，有效緩解了鄉(xiāng)村財富的外流，促進(jìn)了鄉(xiāng)村資本的積累，但總體而言鄉(xiāng)村資本積累依然相對緩慢。據(jù)國家統(tǒng)計局2014年和2019年“城鄉(xiāng)居民收入分配與生活狀況調(diào)查”的數(shù)據(jù)顯示，鄉(xiāng)村居民戶均金融資產(chǎn)余額2013年為4.2萬元，至2018年增加到5.8萬元，5年時間戶均名義金融資產(chǎn)增長了約38.1%；城鎮(zhèn)居民戶均金融資產(chǎn)余額則從2013年的8.1萬元增加至2018年的12.6萬元，戶均名義金融資產(chǎn)增長了55.6%，高出鄉(xiāng)村居民17.5%。

2.鄉(xiāng)村的資本較少投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。由于農(nóng)業(yè)比較收益低，近年來經(jīng)營規(guī)模較小、兼業(yè)化程度越來越高的普通農(nóng)戶將家庭發(fā)展重心向城鎮(zhèn)傾斜，大量的鄉(xiāng)村資本以“城鎮(zhèn)購房款”的方式流出鄉(xiāng)村，投向農(nóng)業(yè)的資金持續(xù)減少，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)增長。《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒(2020)》的數(shù)據(jù)顯示，2019年，全國近2.1億戶農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶，向農(nóng)田水利與生產(chǎn)設(shè)備的投資合計只有1 588億元，戶均投資不足760元；向農(nóng)林牧漁業(yè)投資合計為2 286.9億元，占農(nóng)戶總投資的比例不到四分之一。很多“收入靠打工、務(wù)農(nóng)靠雇工(社會化服務(wù))”的小農(nóng)戶，已經(jīng)不再向農(nóng)業(yè)投資。全國農(nóng)業(yè)機械總動力在2015年達(dá)到最高點后震蕩減少，小型拖拉機更是在2011年達(dá)到1 811.3萬臺的最高點后持續(xù)下滑，至2017年已經(jīng)只有1 634.2萬臺(10)數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)調(diào)查司編著的《中國農(nóng)業(yè)統(tǒng)計資料(1949—2019)》。因統(tǒng)計口徑調(diào)整，2018年及之后年份的小型拖拉機數(shù)據(jù)與之前年份的數(shù)據(jù)不具可比性。，6年時間縮減了約十分之一，無疑是近年來農(nóng)戶減少農(nóng)業(yè)投資的一個有力證據(jù)。

(四)技術(shù)在農(nóng)業(yè)增長中的作用突出但依然存在短板

科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，在農(nóng)業(yè)發(fā)展中具有不可替代的支撐作用。因此，習(xí)近平總書記強調(diào)，要加強農(nóng)業(yè)與科技融合，加強農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新(11)《找準(zhǔn)加強農(nóng)業(yè)與科技融合的發(fā)力點》，人民網(wǎng)，http://theory.people.com.cn/n1/2020/0922/c40531-31870067.html，訪問日期：2021年5月2日。。近年來，中國農(nóng)業(yè)科技為農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。2020年，農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率超過60%，主要農(nóng)作物耕種收機械化水平達(dá)到71%(12)數(shù)據(jù)來源：《十八大以來我國累計建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田8億畝》，國務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)站，http://www.scio.gov.cn/video/42502/42511/Document/1696949/1696949.htm，訪問日期：2021年5月2日。。另據(jù)Shen et al.測算，1997—2015年中國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率每年增長3.05%，其中77%來自技術(shù)進(jìn)步[13]。不過，在發(fā)展迅速、貢獻(xiàn)突出的同時，農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的兩個短板也越來越明顯。

1. 農(nóng)業(yè)科技研發(fā)(R&D)投入相對較少。研發(fā)投入是推動科技持續(xù)進(jìn)步的重要動力。盡管21世紀(jì)以來中國的研發(fā)投入快速增加，研發(fā)支出占GDP的比重也從2000年的不足0.9%先后增加到2010年的1.7%和2020年的2.4%，但與歐美頂尖科技強國相比，研發(fā)投入明顯不足，農(nóng)業(yè)方面的研發(fā)投入更是少之又少。以2009年為例，全國研究與試驗發(fā)展經(jīng)費支出為5 802.1億元，其中用于農(nóng)業(yè)的研發(fā)支出僅為26.9億元，占比不足0.5%(13)數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局官網(wǎng)年度數(shù)據(jù)庫，https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01，訪問日期：2021年5月2日。僅2009年報告了按活動類型劃分的全國研究與試驗發(fā)展經(jīng)費支出情況。。農(nóng)業(yè)研發(fā)投入嚴(yán)重不足，很大程度上阻礙了中國從農(nóng)業(yè)大國向農(nóng)業(yè)強國的轉(zhuǎn)變。

2. 農(nóng)業(yè)科技的適用性亟待提高。以農(nóng)業(yè)機械為例，科研創(chuàng)新有較強的大型化傾向，但是簡易輕便、適用于小塊耕地的小型農(nóng)業(yè)機械的研發(fā)供給嚴(yán)重不足。一些山區(qū)規(guī)模較小的耕地因沒有合適的機械輔助生產(chǎn)，是耕地“撂荒”的一個重要因素(14)由于山地多、土地規(guī)模小且農(nóng)業(yè)“老齡化”嚴(yán)重，日本的農(nóng)業(yè)機械普遍小型化。。此外，由于一些農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新領(lǐng)域被國際大公司所掌控，很多農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，如國內(nèi)企業(yè)研發(fā)的良種等農(nóng)業(yè)技術(shù)，即便是在技術(shù)上領(lǐng)先且更適合中國，受互補性和歷史因素的作用，也主要停留在實驗室和試驗田，難以產(chǎn)業(yè)化地推廣應(yīng)用。

三、鄉(xiāng)村振興中要素盤活面臨的障礙

習(xí)近平總書記指出，農(nóng)業(yè)還是“四化同步”的短腿，農(nóng)村還是全面建成小康社會的短板[14]。正因如此，黨的十九大報告提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要求農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。理論上，與當(dāng)前的相對滯后不同，鄉(xiāng)村存在一個振興發(fā)展的理想狀態(tài)。就要素利用而言，鄉(xiāng)村振興應(yīng)當(dāng)是農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率高、鄉(xiāng)村土地利用率高、鄉(xiāng)村資金資本充足且能夠良性循環(huán)、適用科技在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)揮重要作用、城鄉(xiāng)資源要素利用效率及收益相近的高水平均衡。然而，由于多方面的原因，想要通過人、錢、地、科技等要素盤活，實現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)高水平均衡和鄉(xiāng)村振興，目前在政策目標(biāo)導(dǎo)向、農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)布局等方面還存在一些障礙。

(一)政策目標(biāo)導(dǎo)向上，長期的工業(yè)和城市優(yōu)先戰(zhàn)略以及當(dāng)前的土地制度安排，阻礙了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)增長和鄉(xiāng)村振興

新中國成立之初，為了實現(xiàn)工業(yè)化，把中國從一個落后的農(nóng)業(yè)國轉(zhuǎn)變成現(xiàn)代化的工業(yè)國，國家采取了重工業(yè)和城市優(yōu)先的戰(zhàn)略。一方面，通過基本建設(shè)投資向重工業(yè)傾斜的方式來優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)。“二五”“三五”時期，重工業(yè)基本建設(shè)投資額占比長期高達(dá)50%左右，而占國內(nèi)生產(chǎn)總值40%左右的農(nóng)業(yè)的基本建設(shè)投資額長期不足20%(15)國家統(tǒng)計局編：《奮進(jìn)的四十年：1949—1989》，中國統(tǒng)計出版社，1989，第355頁。。另一方面，通過工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差，將農(nóng)村農(nóng)業(yè)剩余轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)工業(yè)領(lǐng)域。研究發(fā)現(xiàn)，1953—1985年，農(nóng)村農(nóng)業(yè)平均每年以剪刀差方式流出240億元左右的財富，大體相當(dāng)于這一時期每年的全國預(yù)算內(nèi)的固定資產(chǎn)投資，這是造成工農(nóng)、城鄉(xiāng)發(fā)展差距的制度根源[15]。

改革開放尤其是2005年農(nóng)業(yè)稅取消后，工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差隨著市場化改革逐漸緩解，但城鄉(xiāng)二元體制下的農(nóng)民進(jìn)城廉價務(wù)工、農(nóng)村土地廉價征收，又成了鄉(xiāng)村支持城市和工業(yè)發(fā)展的新方式。勞動力方面，與城鎮(zhèn)工人相比，在世紀(jì)之交的很長一個時期，農(nóng)村勞動力相對廉價且一般沒有社保。據(jù)孔祥智和何安華測算，1978—2008年，農(nóng)民工通過相較城市產(chǎn)業(yè)工人工資較低和沒有參加社保的方式，為城鎮(zhèn)和工業(yè)部門積累資金達(dá)11.6萬億元[16]。土地方面，城鄉(xiāng)二元土地制度限制了農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)，構(gòu)成了鄉(xiāng)村財富流向城市的新渠道。雖然農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，但由于當(dāng)前的政策將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)移限制在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部，嚴(yán)禁城市居民下鄉(xiāng)購買農(nóng)村房屋(所謂“小產(chǎn)權(quán)房”)，且農(nóng)民不能調(diào)整土地用途，因而基本喪失了土地發(fā)展權(quán)。作為土地唯一買方和壟斷賣方的政府，則通過“低征高賣”獲得了財政收入，同時也轉(zhuǎn)移了鄉(xiāng)村財富。有學(xué)者估計，改革開放后的30多年，國家從農(nóng)村征用了1億多畝土地，按每畝10萬元計算，價值高達(dá)10多萬億元，但因征地補償標(biāo)準(zhǔn)較低，再加上地方層層扣留，真正到農(nóng)民手中的不足7 000億元[17]。正因如此，為了減少鄉(xiāng)村財富的流失、保障鄉(xiāng)村振興資金，2020年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》明確要求，到“十四五”期末，以省(自治區(qū)、直轄市)為單位核算，土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例應(yīng)達(dá)到50%以上。

不僅城鄉(xiāng)二元土地制度不利于鄉(xiāng)村發(fā)展，農(nóng)村土地制度安排的多目標(biāo)性也對鄉(xiāng)村振興造成了很大阻礙。所謂農(nóng)村土地制度安排的多目標(biāo)性，是指相關(guān)制度安排不僅注重農(nóng)村土地的生產(chǎn)要素功能，還強調(diào)其對農(nóng)民的社會保障作用，并試圖以土地出租增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入[18]；農(nóng)村土地制度安排既注重農(nóng)業(yè)發(fā)展，又強調(diào)農(nóng)民福利，二者兼顧[19]。發(fā)揮農(nóng)村土地的社會保障作用，要求避免農(nóng)民失地、適當(dāng)固化現(xiàn)有的農(nóng)村土地均分。然而，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要規(guī)模較大且產(chǎn)權(quán)較穩(wěn)定、權(quán)能較充分的土地。雖然黨的十七屆三中全會后興起的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)租賃一定程度上緩解了上述問題，但卻面臨契約短期化、權(quán)能不充分(因而不能作為融資抵押物)等問題。最近幾年土地租賃比例穩(wěn)定在35%左右，但撂荒的承包地比例多達(dá)2.1%，表明僅靠市場機制驅(qū)動的土地經(jīng)營權(quán)租賃難以實現(xiàn)農(nóng)村土地的規(guī)模化、集約化經(jīng)營。而且，農(nóng)產(chǎn)品價格尤其是糧食價格低，單靠幾畝承包地難以保障農(nóng)民的基本生活。隨著農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移，傳統(tǒng)的農(nóng)民群體已經(jīng)嚴(yán)重分化，很多擁有農(nóng)村土地或者戶籍在村的所謂“農(nóng)民”，實際上已經(jīng)是“新市民”，他們不看重土地產(chǎn)出、不在意農(nóng)業(yè)收入，才會將耕地撂荒，而其收取的土地租金，也是農(nóng)業(yè)農(nóng)村財富的流失。

(二)農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式上，“分得徹底、統(tǒng)得不夠”再加上耕地細(xì)碎化、農(nóng)戶兼業(yè)化，束縛了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的活力

農(nóng)業(yè)是鄉(xiāng)村的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式是否有效，直接關(guān)系著鄉(xiāng)村振興能否實現(xiàn)。20世紀(jì)80年代家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制全面實行后，原本由村組集體統(tǒng)一經(jīng)營的農(nóng)村土地交由農(nóng)戶承包經(jīng)營，小農(nóng)戶分散經(jīng)營小塊土地，“人均一畝二分地、戶種不過十畝田”成為中國農(nóng)業(yè)的典型特征。改革之初，城鄉(xiāng)壁壘尚未打破，外出務(wù)工也不普遍，大部分農(nóng)戶主要從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營，農(nóng)業(yè)經(jīng)營的專業(yè)化程度很高；再加上農(nóng)戶需要向所在村組集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)繳納“三提五統(tǒng)”之類的稅費，農(nóng)業(yè)經(jīng)營中具有較多“統(tǒng)”的成分，農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施主要由村組集體統(tǒng)一管理與維護(hù)。因此，1999年《憲法》的第八條第一款明確規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。

進(jìn)入21世紀(jì)后，城鄉(xiāng)壁壘被打破，大量農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，務(wù)工收入成為農(nóng)戶家庭收入的主要組成部分，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的兼業(yè)化、分散化趨勢加快。全國農(nóng)村固定觀察點對全國2萬多戶農(nóng)戶的跟蹤調(diào)查顯示，2003年，純農(nóng)戶、一兼農(nóng)戶、二兼農(nóng)戶和非農(nóng)戶(16)農(nóng)業(yè)收入占家庭收入比≥95%為純農(nóng)戶，<95%但≥50%為一兼農(nóng)戶，<50%但≥5%為二兼農(nóng)戶，<5%為非農(nóng)戶。的數(shù)量比為3.9∶30.4∶48.7∶16.9，有約三分之一的農(nóng)戶家庭收入主要來自農(nóng)業(yè)經(jīng)營，即以農(nóng)業(yè)經(jīng)營為主。但是到了2016年，上述四類農(nóng)戶數(shù)量之比已變?yōu)?.6∶12.1∶46.2∶41.1，以農(nóng)業(yè)經(jīng)營為主的農(nóng)戶占比銳減了約20%，而非農(nóng)戶的比例則上升了近25%[20]。越來越多的農(nóng)戶不重視農(nóng)業(yè)，很多所謂農(nóng)戶甚至常年定居城市，無疑是造成農(nóng)業(yè)綜合效率低、農(nóng)業(yè)投資下滑和鄉(xiāng)村發(fā)展資金不足的重要原因。同時，隨著農(nóng)業(yè)稅費的取消，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織失去了干預(yù)農(nóng)戶農(nóng)業(yè)經(jīng)營的意愿和能力，“分得徹底、統(tǒng)得不夠”問題變得突出。雖然為兼業(yè)小農(nóng)戶提供耕種收農(nóng)機作業(yè)服務(wù)的農(nóng)業(yè)社會化主體開始發(fā)展，但這些市場主體以收益為根本追求，一般不參與也沒有能力參與大型農(nóng)田水利等正外部性較強的農(nóng)業(yè)設(shè)施的建設(shè)、管理與維護(hù)。

針對上述情況，農(nóng)民合作社和家庭農(nóng)場成為推動傳統(tǒng)兼業(yè)小農(nóng)戶分散經(jīng)營向?qū)I(yè)化、組織化、規(guī)模化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變的重要抓手。理論上看，農(nóng)民合作社可以緩解“分得徹底、統(tǒng)得不夠”的問題，能夠提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營的組織化程度，帶動小農(nóng)生產(chǎn)對接社會化大市場。然而，由于大部分小農(nóng)戶家庭收入主要來自非農(nóng)務(wù)工，缺乏農(nóng)民合作社參與激勵，再加上政策執(zhí)行中未注重規(guī)范化引導(dǎo)，最終造成“空殼社”“休眠社”甚至“假合作社”大量出現(xiàn)，農(nóng)民合作社的聲譽遭到破壞，其在農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變中的作用一時難以有效發(fā)揮。對于從小農(nóng)戶演變而來的家庭農(nóng)場，雖然2013年中央“一號文件”已明確“鼓勵和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”，加大了對家庭農(nóng)場等規(guī)模經(jīng)營主體的培育力度，但農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的數(shù)據(jù)顯示，至2018年底，全國只有60萬戶家庭農(nóng)場。即便將第三次全國農(nóng)業(yè)普查中的398萬戶規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶全部認(rèn)定為家庭農(nóng)場，其數(shù)量占比也不足全國2.1億農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶的2%(17)數(shù)據(jù)來源：《第三次全國農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報(第一號)》，國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/nypcgb/qgnypcgb/201712/t20171214_1562740.html，訪問日期：2021年5月2日。。

可見，中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的專業(yè)化、組織化、規(guī)模化仍處于起步階段，農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變?nèi)沃氐肋h(yuǎn)。農(nóng)戶組織化、農(nóng)業(yè)規(guī)模化進(jìn)程緩慢以及農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式落后，導(dǎo)致一些效果好但耗資多且需要較大經(jīng)營規(guī)模才能采用的農(nóng)業(yè)科技難以普遍應(yīng)用，比如前文提到的“飛防”技術(shù)和糧食烘干塔、倉儲設(shè)施建設(shè)等，限制了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新發(fā)展。

(三)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)布局上，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)單一、非農(nóng)就業(yè)機會少、體制機制不配套，影響了鄉(xiāng)村的資源要素吸納能力

鄉(xiāng)村要振興，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是關(guān)鍵。以城鄉(xiāng)發(fā)展差距較小的美國、日本等國為例，鄉(xiāng)村不僅有農(nóng)業(yè)，還有工業(yè)、商業(yè)甚至大學(xué)，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員在經(jīng)營農(nóng)場之余就近兼業(yè)務(wù)工，是保障其收入與非農(nóng)從業(yè)者相近，進(jìn)而保證從事農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟(jì)上具有吸引力和鄉(xiāng)村擁有較高素質(zhì)勞動力的重要方式。然而，對于剛從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代工業(yè)國不久的中國而言，鄉(xiāng)村的非農(nóng)就業(yè)機會非常稀缺，一直以來，農(nóng)業(yè)都是鄉(xiāng)村的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。改革之初的1978年，鄉(xiāng)村就業(yè)人員中，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員所占比重高達(dá)92.4%。至20世紀(jì)末，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起，一度使農(nóng)業(yè)從業(yè)人員所占比重下降到71.0%，但很快又因鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)退出歷史舞臺而回調(diào)至2003年的76.2%。此后，伴隨著大量農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)工業(yè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)多樣化，鄉(xiāng)村的農(nóng)業(yè)從業(yè)人員所占比重持續(xù)降低。但是，至2019年，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員占鄉(xiāng)村就業(yè)人員的比重仍然高達(dá)58.5%。鄉(xiāng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)不足的情況可見一斑。

大量的鄉(xiāng)村人口外出兼業(yè)，直接原因是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)相對單一、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)少、農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益低。2019年，農(nóng)業(yè)增加值僅占國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的7.1%，而全國從事農(nóng)業(yè)的人口多達(dá)2億，約占全國從業(yè)人員(77 471萬人)的25.8%，四分之一的勞動力分享不足8%的財富，造成農(nóng)業(yè)的比較效益低，也直接推動了農(nóng)戶兼業(yè)。而之所以很多農(nóng)民工“夫妻兩地、父子分離”，根源在于當(dāng)?shù)氐姆寝r(nóng)就業(yè)機會太少、收入太低。國家統(tǒng)計局2019年3月開展的“城鄉(xiāng)居民收入分配與生活狀況調(diào)查”結(jié)果顯示，在2018年有過就業(yè)經(jīng)歷的19 977個受訪者中，只有1 714人(占比8.6%)曾在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事過非農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營活動，而外出從業(yè)的人數(shù)多達(dá)7 053人(占比35.3%)。正因如此，2020年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引》，根本目的就是為了促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加鄉(xiāng)村的非農(nóng)就業(yè)機會，消減城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展差距，助力鄉(xiāng)村振興。

如果說農(nóng)業(yè)的比較效益低、鄉(xiāng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)太缺乏是造成鄉(xiāng)村高素質(zhì)人口流出農(nóng)業(yè)農(nóng)村、流向工業(yè)和城市的推力，那么鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策和體制機制不配套，則是適合產(chǎn)業(yè)進(jìn)入鄉(xiāng)村的阻力。這種推力和阻力，造成了“一邊是繁榮的城市，一邊是凋敝的農(nóng)村”。目前，由于鄉(xiāng)村缺少類似城市國有土地的建設(shè)用地指標(biāo)，一些適合在鄉(xiāng)村發(fā)展的產(chǎn)業(yè)或企業(yè)，比如鄉(xiāng)村度假和養(yǎng)老項目、勞動力密集型的手工藝品制作企業(yè)、從事農(nóng)產(chǎn)品初加工和網(wǎng)上銷售的電商公司等，想要到鄉(xiāng)村發(fā)展，首先就會面臨沒有建設(shè)用地指標(biāo)、建設(shè)后資產(chǎn)不被正規(guī)金融機構(gòu)認(rèn)可和配套的水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施不完善等問題，最終只能舍近求遠(yuǎn)去城市工業(yè)園區(qū)發(fā)展。正是為了解決鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項目用地難和公共基礎(chǔ)設(shè)施不配套等問題，浙江省2018年出臺了《關(guān)于做好低丘緩坡開發(fā)利用推進(jìn)生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)的若干意見》，推出支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的“點狀供地”政策，將符合條件的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項目在農(nóng)村使用的土地按(城市)建設(shè)用地專項管理，并配套做好項目的農(nóng)村水網(wǎng)、電網(wǎng)、路網(wǎng)等改造提升工作，統(tǒng)籌落實“三通”配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(18)資料來源:浙江省人民政府網(wǎng)站，http://www.zj.gov.cn/art/2018/6/29/art_1229017139_56634.html，訪問日期：2021年5月3日。。

四、要素盤活推動鄉(xiāng)村振興的幾點思考

由于存在互補性，當(dāng)前鄉(xiāng)村要素利用存在的問題以及進(jìn)一步優(yōu)化利用面臨的障礙，不是微觀主體自發(fā)行動所能改變和解決的，鄉(xiāng)村要素利用被歷史鎖定在低水平均衡上。要實現(xiàn)要素的優(yōu)化利用，讓鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到高水平均衡，國家應(yīng)立足要素利用現(xiàn)狀，盯緊鄉(xiāng)村振興目標(biāo)，著重從土地制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面協(xié)同“大推進(jìn)”。

(一)農(nóng)村土地制度方面，加快將農(nóng)業(yè)發(fā)展作為土地配置利用的核心目標(biāo)

當(dāng)前農(nóng)村土地制度具有明顯的多目標(biāo)性，避免農(nóng)民失地、讓土地充當(dāng)農(nóng)民的生存保障和市民化失敗的退路，是當(dāng)前農(nóng)村土地制度安排的一個突出特點[18]。然而，在農(nóng)業(yè)比較效益低、農(nóng)戶持續(xù)分化的情況下，農(nóng)村土地既不適宜也沒有能力充當(dāng)農(nóng)民的生存保障和鄉(xiāng)城遷移失敗的退路。國家發(fā)展和改革委員會《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編(2019)》的數(shù)據(jù)顯示，2018年，即便不考慮自家勞動力用工折價和自營土地折租，稻谷、小麥和玉米三種主要糧食的每畝凈收益也分別只有639.9元、358.8元和446.4元。正如習(xí)近平總書記所說：“現(xiàn)在化肥、種子等農(nóng)資價格上漲幅度快于糧價上漲幅度，種糧比較效益越來越低，種一畝糧的收入還比不上外出打幾天工。”[14]如果單靠幾畝承包地，農(nóng)民的生活會很成問題，更不要說結(jié)婚、生子以及實現(xiàn)家庭發(fā)展。而且，與幾十年前農(nóng)戶都靠種地為生、具有很強的同質(zhì)性不同，現(xiàn)在農(nóng)民群體已經(jīng)嚴(yán)重分化，連“誰是農(nóng)民”都要重新思考認(rèn)識。在城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)民持續(xù)向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移但農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)日益固化的現(xiàn)實背景下，不是擁有農(nóng)村戶口或承包地者就是農(nóng)民。“農(nóng)民”正在從傳統(tǒng)的身份概念向職業(yè)概念轉(zhuǎn)變，“以農(nóng)為業(yè)”者才是農(nóng)民。很多農(nóng)民已經(jīng)通過升學(xué)、務(wù)工等方式在城鎮(zhèn)穩(wěn)定居住，除了維系“鄉(xiāng)土情結(jié)”外，也并不需要將農(nóng)村土地作為其生活保障和退路。

農(nóng)村土地制度的多目標(biāo)性造成了相關(guān)改革的折衷，導(dǎo)致現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的土地需求得不到充分滿足，影響了土地利用效率和鄉(xiāng)村振興。針對當(dāng)前鄉(xiāng)村土地利用存在的問題，亟需加以綜合系統(tǒng)的思考和采取一些有效的改革措施。

承包地方面，要加快探索打破耕地“按人均分”模式的重要性，將農(nóng)業(yè)發(fā)展作為耕地利用的核心目標(biāo)。關(guān)于離農(nóng)、進(jìn)城農(nóng)民的生存保障和市民化風(fēng)險，可以通過為其繳納城鎮(zhèn)職工居民保險、成立農(nóng)業(yè)人口市民化專項基金等方式予以化解。為了在一定時期內(nèi)迎合部分農(nóng)民的戀土情結(jié)，可以讓其保留較小面積的耕地。考慮到農(nóng)業(yè)的正外部性以及小農(nóng)戶在土地優(yōu)化利用中的行動困境，可以借鑒一些歐洲國家的經(jīng)驗，成立國有、半國有的土地整治公司，實現(xiàn)耕地適度集中連片和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)后，交給家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營使用。目前而言，因一些農(nóng)戶還有較強的土地需求，可以實行農(nóng)村土地“大集中、小分散”，推動土地適度集中和規(guī)模化經(jīng)營，同時讓一部分離農(nóng)、進(jìn)城農(nóng)戶繼續(xù)保有部分承包地分散經(jīng)營。不少地方，比如四川崇州、廣東清遠(yuǎn)、安徽金寨等，都實施了類似的土地集中連片然后重新配置利用的做法，并取得了不錯的效果。

宅基地方面，可以采取增量控制、適當(dāng)集中的方式，統(tǒng)籌利用鄉(xiāng)村建設(shè)用地。在完善村莊規(guī)劃(19)自然資源部2019年6月印發(fā)了《關(guān)于加強村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》，要求力爭到2020年底，結(jié)合國土空間規(guī)劃編制，在縣域?qū)用婊就瓿纱迩f布局工作。有條件、有需求的村莊應(yīng)編盡編。、編制縣域鄉(xiāng)村規(guī)劃的基礎(chǔ)上，一方面，結(jié)合鄉(xiāng)村人口數(shù)量、資源稟賦條件、產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況等，對農(nóng)村居民點用地進(jìn)行分類管理，發(fā)展一批、保留一批、撤并一批，引導(dǎo)鄉(xiāng)村居民點適當(dāng)集中布局，并配套學(xué)校、衛(wèi)生院等公共服務(wù)設(shè)施；另一方面，宅基地整理和村莊撤并節(jié)約出來的建設(shè)用地指標(biāo)，要保留一定比例用于支持規(guī)模較大的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體建設(shè)晾曬場、倉儲設(shè)施、農(nóng)機具庫棚，或者用于發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項目。做好上述工作，需要在耕地面積不減少、質(zhì)量不變差的前提下，適當(dāng)放松宅基地、承包地兩類土地的調(diào)整。實際上，一些全國農(nóng)村改革試點，如浙江義烏等地，在村莊分類規(guī)劃的基礎(chǔ)上，通過“承包地和宅基地兩類地打通、城鄉(xiāng)建設(shè)用地聯(lián)動”的方式，很好地提高了鄉(xiāng)村土地利用效率，并促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐拿利愢l(xiāng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化。

(二)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體方面，探索走“先規(guī)模化、再組織化和產(chǎn)業(yè)化”的道路

如果說農(nóng)村土地制度主要涉及土地要素，那么農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體則主要涉及勞動力要素。然而，中國的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，除了前面提到的老齡化、兼業(yè)化、分散化外，還具有經(jīng)營規(guī)模小的突出特點。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的數(shù)據(jù)顯示，2018年，中國仍有77.4%的農(nóng)戶經(jīng)營耕地在10畝以下(20)數(shù)據(jù)來源：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部編著的《中國農(nóng)村經(jīng)營管理統(tǒng)計年報(2018年)》。該比例不含未經(jīng)營耕地的農(nóng)戶。。中國很難在小農(nóng)戶的汪洋大海中實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。很多西方國家在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型時，都將培育規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體作為核心政策取向。日本不僅自20世紀(jì)60年代以來一直將提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的規(guī)模化、專業(yè)化程度作為農(nóng)業(yè)政策的核心目標(biāo)，還借助綜合農(nóng)協(xié)為這些規(guī)模經(jīng)營主體提供資金、技術(shù)、農(nóng)產(chǎn)品銷售等服務(wù)[21]。中國也一直試圖從農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的角度推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。20世紀(jì)90年代推行了以“公司+農(nóng)戶”為核心特點的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化；2006年出臺了支持農(nóng)戶聯(lián)合與合作《農(nóng)民專業(yè)合作社法》；2018年以來加大了對務(wù)農(nóng)為主、規(guī)模適度的家庭農(nóng)場的支持培育力度。從發(fā)展歷程上看，中國選擇了“先組織化、再規(guī)模化”的道路。

然而，2億多戶超小規(guī)模且深度兼業(yè)的農(nóng)戶，是中國諸多農(nóng)業(yè)農(nóng)村問題產(chǎn)生的根源。兼業(yè)程度日趨加深的小農(nóng)戶非常缺乏組織起來、聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)的動力，近些年農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益的相對下滑更是將其推向城鎮(zhèn)工業(yè)領(lǐng)域。這也是“公司+農(nóng)戶”已經(jīng)很少被提及，而農(nóng)民專業(yè)合作社也因規(guī)范程度不夠而備受質(zhì)疑的根本原因。只有“務(wù)農(nóng)為主、力農(nóng)致富”的經(jīng)營規(guī)模較大的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，才會在意農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，也才有動力與其他農(nóng)戶或者上下游企業(yè)聯(lián)合與合作，努力去追求規(guī)模經(jīng)濟(jì)和組織化收益。因此，習(xí)近平總書記指出：“發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，是建設(shè)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的前進(jìn)方向和必由之路。”(21)《新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃(2020—2022年)》，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部網(wǎng)站，http://www.moa.gov.cn/nybgb/2020/202003/202004/t20200423_6342187.htm，訪問日期：2021年5月4日。總的來看，中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展應(yīng)當(dāng)走“先規(guī)模化、再組織化”的路子。也就是說，應(yīng)當(dāng)讓家庭農(nóng)場等規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體作為中國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的微觀基礎(chǔ)，將培育規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體作為農(nóng)業(yè)發(fā)展政策的首要目標(biāo)，然后在規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的基礎(chǔ)上，推進(jìn)農(nóng)民組織化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。

新增長理論認(rèn)為，人是生產(chǎn)力諸多要素中最積極、最活躍和最具能動性的因素。農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，“基礎(chǔ)不牢，地動山搖”，家庭承包制之所以能夠取得成功，就是因其有效激發(fā)了勞動者的務(wù)農(nóng)積極性。一方面，要充分認(rèn)識到規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中的重要性，多措并舉加快家庭農(nóng)場等現(xiàn)代規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育，可以借鑒日本等國家和四川崇州“農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人”的做法，采取農(nóng)民養(yǎng)老金制度、認(rèn)定農(nóng)業(yè)者支持制度等，提高從事規(guī)模農(nóng)業(yè)的專業(yè)農(nóng)民的社會保障及其他優(yōu)惠政策支持力度。另一方面，要在擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的基礎(chǔ)上，加快規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間的橫向聯(lián)合以及與上下游農(nóng)業(yè)企業(yè)的縱向合作，進(jìn)一步擴大經(jīng)營規(guī)模并延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，實現(xiàn)基于規(guī)模化、職業(yè)化的農(nóng)民組織化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。之后，適用的先進(jìn)農(nóng)業(yè)科技下鄉(xiāng)、優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)城都將變得容易。

(三)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，實施鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動要素下鄉(xiāng)

國內(nèi)外的經(jīng)驗表明，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)業(yè)的相對萎縮不可避免。產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的重要基礎(chǔ)，是解決農(nóng)村一切問題的前提。正如2019年6月《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導(dǎo)意見》所指出的，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)根植于縣域，以農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源為依托，以農(nóng)民為主體，以農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展為路徑，地域特色鮮明、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活躍、業(yè)態(tài)類型豐富、利益聯(lián)結(jié)緊密，是提升農(nóng)業(yè)、繁榮農(nóng)村、富裕農(nóng)民的產(chǎn)業(yè)。珠三角城鄉(xiāng)一體化之所以發(fā)展得較好，一個重要原因是改革開放后的30余年，鄉(xiāng)村經(jīng)歷了自下而上的鄉(xiāng)村工業(yè)化和就地城鎮(zhèn)化，人口、產(chǎn)業(yè)和用地等空間要素“就地轉(zhuǎn)移”，村鎮(zhèn)建設(shè)用地迅速擴張，形成了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)“小集聚、大分散”的空間格局[22]。然而，就全國來講，正如農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《全國鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2020—2025年)》所指出的，當(dāng)前鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在“資金、技術(shù)、人才向鄉(xiāng)村流動仍有諸多障礙，資金穩(wěn)定投入機制尚未建立，人才激勵保障機制尚不完善，社會資本下鄉(xiāng)動力不足”，“鄉(xiāng)村網(wǎng)絡(luò)、通訊、物流等設(shè)施薄弱”等問題。

為了支持鄉(xiāng)村振興和農(nóng)民當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，可以借鑒珠三角等地的成功經(jīng)驗，按照“小集聚、大分散”的總體思路推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。一方面，根據(jù)人口分布和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，在鄉(xiāng)村振興規(guī)劃中，為單個或者多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)園。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《全國鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2020—2025年)》提出，“在農(nóng)牧漁業(yè)大縣(市)，每縣(市)建設(shè)一個農(nóng)產(chǎn)品加工園”，“推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品加工向園區(qū)集中”，但并沒有明確園區(qū)建在何處。從以往的情況看，這種農(nóng)產(chǎn)品加工園區(qū)，很可能會被建在縣(市)郊區(qū)，而不是鄉(xiāng)村。為了支持涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)在鄉(xiāng)村落地生根，繁榮鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，按照黨中央農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的要求，既要明確鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)應(yīng)當(dāng)布局在鄉(xiāng)村，并因地制宜加快鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，還要增加鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)園容納的產(chǎn)業(yè)類型，除農(nóng)產(chǎn)品加工、倉儲外，農(nóng)村電商、鄉(xiāng)村度假養(yǎng)老項目等在鄉(xiāng)村更有優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)項目，都可以進(jìn)入園區(qū)集聚發(fā)展。另一方面，要加快消除產(chǎn)業(yè)下鄉(xiāng)的體制機制障礙，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供建設(shè)用地指標(biāo)，制定鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策，完善鄉(xiāng)村公共服務(wù)配套。可以參照中央提出的土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例達(dá)到50%以上的要求，對農(nóng)村宅基地復(fù)墾、村莊合并等方式節(jié)約出來的建設(shè)用地指標(biāo)，要求用于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)的比例不低于50%；可以采取類似浙江“點狀供地”的做法，將鄉(xiāng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地后，建設(shè)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)園，支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同時，政府還需要配套做好鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)園區(qū)的水網(wǎng)、電網(wǎng)、路網(wǎng)等改造提升工作，并給予鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)的企業(yè)以優(yōu)惠政策，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動資金、技術(shù)、人才等要素回流鄉(xiāng)村。