行政事業單位政府會計準則制度實施中存在的問題及應對策略

王琛

【摘要】政府會計準則制度的實施已逾兩年，過程中出現諸多困難和問題。文章闡述了政府會計準則制度實施以來出現的改革信息披露質量有待實踐檢驗、財務管理復雜性有了大幅度的提升、法律規章上的銜接不暢、成本核算上的技術留白、系統建設上的延遲更迭等有代表性的共性問題。指出財務管理從業人員的主觀能動性不足、制度細則和技術載體建設相對滯后等形成原因，并有的放矢地提出強化制度知識宣講，構建科學執行標準，推進政策法規修訂、完善準則制度體系，強化成本核算意識、降低政府運行成本，加快信息系統迭代、實現信息數據賦能等有效改進策略，為行政事業單位政府會計準則制度后續實施提供了有力的措施保障。

【關鍵詞】行政事業單位；政府會計準則制度；問題研究；應對策略

【中圖分類號】F810.6

一、行政事業單位政府會計準則制度實施面臨的問題

政府會計準則制度是指在促進政府會計工作高質量發展，推進國家治理體系和治理能力現代化而對政府會計進行的深化改革，站位高、立足遠。因其信息量巨大、知識點繁多、系統性超強等特點與以往會計體系有較大差異，在政府大規模機構改革和歲末年初的時間節點推進，注定其在貫徹執行中存在一些難點問題。

（一）改革的信息披露質量有待實踐檢驗

政府會計準則制度的實施不同于以往循序漸進式的會計制度改革，它沒有設置試行行業和試行時間，也沒有制度執行預演和成熟成功的案例可供借鑒，在執行范圍和實施時間上都給出了明確的路線圖和時間表，時間緊、任務重、要求高，留給行政事業單位財務從業人員的時間并不充足。政府會計準則制度改革是一項系統龐雜的工程，其資產負債、成本費用賬務核算的權責發生制基礎與以往收付實現制賬務核算有顯著不同，鑒于政府資金管控的特殊性和固定資產折舊計提的最新要求，資產負債表、現金流量表和收入費用表的編制任務更加繁重，如果沒有配套的賬務處理實施細則很難保證數據的準確性和可靠性，在政府會計準則制度實施的初期，改革的效果尤其是報表信息披露的質量尚有待實踐的進一步檢驗。

（二）財務管理的復雜性有了大幅度的提升

政府會計準則制度無論是在體系建設、知識儲備還是在職業判斷、能力要求上都顯著高于以往，其“雙基礎”“雙核算”“雙報告”制度結束了行政事業單位重制度輕準則、重收付實現輕權責發生、重預算管理輕財務管理的歷史，讓行政事業單位財務管理真正開始向管理會計轉型。管理會計的能力要求顯然要比傳統財務管理能力要求高得多，它要求財務從業人員在做好傳統會計核算和資金管理的基礎上，能通過各項財務指標的變動情況和資金運行規律分析預測業務發展走向和財務發展趨勢，能對單位管理層經營決策提供有效的數據支撐，這就使得行政事業單位財務管理的復雜性有了大幅度的提升。

（三）法律規章存在一定程度上的銜接不暢

完善的法律架構和清晰的操作規章是政府會計準則制度有效實施的重要保障。然而，當前部分會計法律規章與政府會計準則制度尚存在一定程度上的銜接不暢，主要表現在會計核算規定不統一和政府會計準則制度體系不完善。首先，2017年修訂的《會計法》對公司、企業會計核算進行了明確規定，但并沒有涉及行政事業單位會計核算方面的規定，尚需要下位法的政府會計準則制度對上位法的《會計法》進行必要補充；其次，2014年修訂的《預算法》對決算草案提請本級人民代表大會審查和批準進行了明確規定，但對政府財務報告是否提請本級人民代表大會審查和批準尚未做法律層面上的規定，在“雙報告”體系下，政府財務報告與政府決算報告的法律地位不對等；最后，部分規章制度涵蓋范圍不全，政府會計準則制度旨在全面反映政府資產“家底”，并明確將自然資源資產納入非流動資產管理，但截至目前，尚未有制定自然資源資產有關的具體準則和細化的操作規程。

（四）成本核算存在一定程度上的技術留白

行政事業單位權責發生制的實施要求各行政事業單位必須做好成本核算工作，以與收入核算相匹配，全面反映行政事業單位的成本運行狀況，并依托成本核算數據為績效評價提供完整的依據支撐，然而由于各行政事業單位涉及的業務性質各異，對其成本核算的需求、對象、范圍和方法大相徑庭，因此行業成本核算規范的出臺勢在必行。從目前實務工作看，行政事業單位成本核算還存在技術留白，雖然2021年1月1日起開始實施了《事業單位成本核算基本指引》，但這也僅僅是宏觀、概況、原則性的規定，并沒有分行業的細化落地要求，實際工作中，行政事業單位實施的積極性不高，很多單位沒有真正借此開展成本核算工作。2021年初，國家衛生健康委員會、國家中醫藥管理局印發《公立醫院成本核算規范》，探索出一條行業成本核算規范的路徑，但對大多數行業來說，成本核算方面的具體規范和統一仍處于技術留白階段。

（五）系統建設存在一定程度上的延遲更迭

行政事業單位原有的財務管理活動要求較為簡單，信息化管理軟件一般也僅是圍繞財政資金預算開發及運行。政府會計改革后，對行政事業單位的財務管理能力提出了更高的要求，尤其是預算會計和財務會計的“平行記賬”，以及固定資產全周期管理等，都對行政事業單位信息化系統建設提出了更高要求。這就迫使行政事業單位亟待從信息化建設出發，構建一套貼合行業監管需求、適應單位業務需要的信息化系統，通過周密的業務邏輯定義，實現核算憑證“財務會計”分錄錄入時自動觸發生成“預算會計”分錄，盡量減少財務從業人員的職業判斷，提升“平行記賬”的核算質量。

二、政府會計準則制度實施面臨問題的原因分析

（一）政府會計實施的環境發生了重要變化

隨著政府體制改革的不斷深化，摸清政府資產負債“家底”，夯實現代財政預算制度根基，建立政府綜合財務報告制度成為時代發展的必然要求。政府會計準則制度的改革就是在順應時代發展的背景下實施的，它不僅細化了政府會計賬務處理的模式，更是重構了政府會計準則體系，成為提升國家治理體系和治理能力現代化的重要保障。這種國家頂層設計的制度革新勢必帶來觀念的更新并驅動具體業務操作模式發生變化，在這種復雜的環境背景和較高能力要求的雙重驅動下，制度執行中的實施難點不斷顯現。

（二）制度細則和技術載體建設相對滯后

政府會計準則制度的出臺，為深化政府會計改革注入了持續動力，但是在具體的政策落地實施過程中，普遍存在操作細則建設滯后的問題，尤其是涉及業務性質不同的各類行政事業單位，對部分具有行業特殊性的會計事項未做明確規定，實施過程中不可避免地存在盲從或者理解偏差，給政府會計準則制度的實施帶來諸多不便。同時，在行政事業單位財務管理信息化載體建設上，難以從政府會計改革的宏觀背景下統籌考慮業務發展需要去建設集成性信息系統，打破當前信息孤島現狀，構建功能關聯互動、信息共享的財務信息化系統。

三、提升政府會計準則制度實施效用的應對策略

（一）強化制度知識宣講，構建科學執行標準

持續擴大政府會計準則制度在行政事業單位的宣傳貫徹力度，營造權責發生制政府會計準則制度實施的學習氛圍，強化行政事業單位財務從業人員對宏觀政策的整體駕馭能力，轉變財務管理理念，適時引導向管理會計轉型。從行政事業單位財務工作的實際出發，構建科學有效的、可操作的準則制度執行標準，明確政府會計準則制度的執行目標，夯實會計核算的數據基礎，提升會計核算的信息質量，同時健全政府會計報告監督制約體系，充分發揮其會計監督職能，逐步實現行政事業單位財務管理規范化，形成政府會計準則制度實施的長效機制。

（二）推進政策法規修訂，完善準則制度體系

持續推進《會計法》的修訂，在廣泛征求專家學者和實務工作人員意見的基礎上，充分收集實務工作中出現的政府會計準則實施疑點和難點，尤其是對會計核算不統一的問題，延展《會計法》作為上位法的涵蓋范圍，明確行政事業單位會計核算方面的相關規定，綜合評估政府財務報告提請本級人民代表大會審查和批準的必要性，全面提升政府會計準則制度相關實施要求的權威性和法律效力。同時，對政府會計準則制度的實施范圍進行完善，按照《關于加強國家統一的會計制度貫徹實施工作的指導意見》等要求，在細化行業特殊會計業務規定的基礎上，逐步將軍隊、社會團體、工會組織等會計主體和自然資源資產確認、計量和披露等具體準則全部納入實施范圍，實現政府會計準則制度體系的逐步完善和會計信息的高度統一。

（三）強化成本核算意識，降低政府運行成本

全面反映行政事業單位的成本運行狀況是構建權責發生制政府會計核算的基本要求，也是嚴格落實黨中央、國務院過“緊日子”和全面實施績效管理規定的要求。對當前行政事業單位成本核算存在的技術留白，行業主管單位聯合財政部門研究出臺行業成本核算規范，加強成本核算的技術操作指導。各級各類行政事業單位要積極推進政府會計核算的實施，準確核算政府成本費用，降低政府運行成本，并在成本費用數據歸集的基礎上全面分析成本構成要素，借此實現對政府整體、部門、單位和項目等資源耗用情況的合理評判，依托全面績效管理科學評價政府受托責任履行情況，構建系統的成本分析指標體系，全面分析政府財務成本運行狀況。

（四）加快信息系統迭代，實現信息數據賦能

在政府會計準則制度實施背景下，信息化、智能化程度不高已成為阻礙行政事業單位財務管理能力提升的因素，為全面提升行政事業單位財務管理質量，各政府會計主體應因地制宜加快信息系統的定制化迭代升級，打破原有各信息系統間條塊分割的壁壘，按需擴增資產管理、供應鏈管理、合同管理等信息系統模塊，及時打通各信息系統間的串聯接口，確保財務數據信息流和業務數據信息流不脫節，充分賦能信息數據，實現數據同源，全面提升各級各類行政事業單位的會計核算規范化水平和財務數據標準化能力。

主要參考文獻：

[1]劉偉，劉璇，陽秋林，袁國華.淺談政府會計準則制度實施中遇到的問題與解決對策[J].財務與會計，2020，（19）：82-83.

[2]肖力.新的政府會計準則在基層行政事業單位實施中的問題與對策分析[J].赤峰學院學報（自然科學版），2020，（06）：92-95.

[3]楊煉.新政府會計制度預算會計和財務會計關系分析——科研事業單位會計實務角度[J].國際商務財會，2020，（03）：42-45.

[4]許風軍.改革開放以來我國政府會計改革發展與展望[J].國際商務財會，2020，（02）：61-64+71.