生態環境損害救濟機制的體系化構建
——以公私法協動為視角

彭中遙

一、引言

整體的法秩序拆解為不同的法領域會自然而然地導出一個結果，即不同法領域之間的交叉地帶因對某一行為的重復評價與規制，而使特定行為具備多重違法屬性，由此引發更為復雜的行為評價、責任認定和追責程序。[1]法領域的交叉地帶也由此成為實務操作的難點和理論研究的重點。

生態環境損害責任游走于公法與私法之間，[2]而理論界對該領域的公私法協動問題卻鮮有涉及，由此導致生態環境損害救濟之法律實踐極易陷入迷途。應當明確的是，作為一個前提性認知，所謂“生態環境損害救濟機制”并非僅指某一具體制度，而是目標一致(維護環境公共利益)、功能相似(要求環境危害行為人承擔生態修復、損害賠償責任)的一系列環境法律制度之統稱。[3]在現行法律框架下，我國生態環境損害救濟機制大致可歸為兩類：一是以行政權為主導的公法救濟機制，①該類機制又被稱為行政執法機制，主要包括環境行政處罰(如環境行政罰款)、環境行政命令(如責令生態修復)以及環境行政強制(如環境行政代履行)等方式；二是以審判權為主導的私法救濟機制，此類機制又被稱為民事索賠機制，主要包括環境民事公益訴訟(由環保組織或檢察機關提起)以及生態環境損害賠償訴訟(由省市政府及其指定的生態環境、自然資源主管部門提起)等方式。

當前，我國學界尚未就生態環境損害救濟機制之應然選擇達成基本共識，從最新的立法實踐看，公法機制和私法機制均存在于相關法律文本之中。例如，我國《民法典》侵權責任編有關“生態修復與損害賠償”之規定②就采用了私法救濟機制的模式。又如，我國《固體廢物污染環境防治法》(2020修訂)則采用了公法機制與私法機制并存的立法模式。具言之，該法第113條規定了“罰款+責令改正+代為處置”的行政執法機制，第121-122條規定了環境民事公益訴訟、生態環境損害賠償訴訟并行的民事索賠機制。然而，該法并未就公法機制與私法機制間的銜接或選擇問題予以明確規定，這必然會給固體廢物污染防治領域的生態環境損害救濟工作帶來難題。顯然，對于我國究竟應該選擇何種機制來實現生態環境損害救濟之問題，現行立法尚未形成定論，亟需從學理上進一步予以探討和厘清。在此背景下，唯有對兩種機制的運行現狀進行有效梳理并對其優劣之處進行深入分析，方可妥善處理多元救濟機制間的順位關系及適用情形，進而實現我國生態環境損害救濟機制的體系化構建與協同化運作。有鑒于此，本文擬從公私法協動視角出發，嘗試就我國生態環境損害救濟機制的體系化構建問題作一初步探討。

二、公法機制應對生態環境損害的現狀與局限

從歷史上溯源，在民事索賠機制建立之前，我國環境保護工作的開展主要仰賴行政執法機制。早在1978年，我國《憲法》就明文規定：“國家保護環境和自然資源，防治污染和其他公害”。2014年修訂的《環境保護法》更是強調：“保護環境是國家的基本國策”，“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責”，上述條款實則是將環境保護明確為中央及地方政府的一項義務與責任。[4]可以說，自改革開放以來，經過四十余年的發展與變遷，我國業已建立較為完備的環境行政執法體系，其運作流程大致可歸為“制定命令與標準—設立行政許可—監察遵守情況—追究法律責任”的“四階構造”(圖1)。

圖1 環境行政執法體系的“四階構造”③

需指出的是，本文對環境行政執法機制采狹義理解，特指“四階構造”中的第四階段，即追究法律責任階段。換言之，本文所稱的“環境行政執法機制”僅包含環境行政處罰、環境行政命令以及環境行政強制等責任追究方式。從整體性視角觀之，環境行政處罰乃是環境行政執法體系中“設命令、定標準、施處罰”中的關鍵一環，是保障“命令—控制”措施得以有效施行的倒逼力量；環境行政命令則是行政機關對環境危害行為人施加行政處罰之同時，責令其改正或限期改正違法行為；而環境行政強制則是為保障行政處罰、行政命令之實現，由行政機關對環境危害行為人所采取的行政強制措施與行政強制執行。④由此可見，行政處罰、行政命令及行政強制均為我國環境行政執法機制的重要組成部分，從應然層面分析，三者間理應是一種協同適用而非彼此孤立之關系。

然而，從過往實踐情況看，我國生態環境主管部門通常傾向于運用行政處罰(尤其是行政罰款)之方式，[5]較大程度上閑置乃至忽視了“責令修復+代履行”的行政執法機制。[6]例如，在“松花江重大水污染事故”中，原國家環?？偩謨H對事故責任單位處以100萬元的行政罰款，并未實質性追究行為人的生態修復與損害賠償責任，由此出現了新聞媒體所報道的罰款“頂破天”卻仍便宜了行為人的法律尷尬結果。[7]此類行政追責畸輕案件的頻現，使得人們產生了一種普遍的誤解，即認為行政執法機制僅能對環境危害行為人進行懲戒與規制，而無力對受損生態環境進行填補與救濟。[8]誠如相關研究表明，我國環境行政執法過程中存在著財產罰額度過低、行為罰適用極少以及聲譽罰不具備實質拘束力等缺陷，這導致我國生態環境法治時常呈現出一副疲弱之態。[9]但需認識到，上述困局之產生更多是源于執行上的問題，而非行政執法機制本身完全不能對受損生態環境予以填補與救濟。事實上，依照我國《行政處罰法》(2021修訂)第28條以及《行政強制法》(2011)第50條之規定，行政機關在對責任人課以行政處罰之同時，還可對其作出責令改正之命令以及具有運用行政代履行機制之權限。這類“責令改正+代履行”機制實則在一定程度上具有填補與救濟生態環境損害之功效。

為更直觀地揭示其功效，此處以我國水污染防治領域的立法規范為例試說明之。根據我國《水污染防治法》(2017修正)第85條之規定，當環境危害行為已造成水環境污染損害后果時，生態環境主管部門可以通過行政處罰(行政罰款)之方式使環境危害行為人遭受經濟上的不利益；同時，行政罰款并不免除行為人的生態修復義務，生態環境主管部門仍可通過行政命令(責令修復)之方式要求行為人采取治理措施消除水體污染、修復受損生態環境；倘若行為人拒不履行上述義務，生態環境主管部門還可通過行政強制(環境行政代履行)之方式確保生態修復目標的實現，由此產生的費用由拒不履行義務的行為人承擔。依此理解，但凡受損生態環境具有修復的可能性與可行性，生態環境主管部門均可通過“責令修復+代履行”的行政執法機制予以有效因應。與此同時，也應認識到，“責令修復+代履行”機制并非解決一切生態環境損害問題的“靈丹妙藥”。從新近頒行的《民法典》所列之生態環境損害賠償的范圍看，⑤現有行政執法機制尚難實現對生態環境損害問題的周延應對。其局限性至少有三：

其一，“責令修復+代履行”機制的適用場域較為有限，無法適用于生態環境損害無從修復、難以修復等情形。依照現行法律規范，“責令修復+代履行”機制之適用須以受損生態環境具有可修復性為前提，修復目標在于將受損生態環境恢復至損害發生之前的功能與狀態。⑥但是，生態環境損害問題具有復雜性、潛伏性及累積性，在許多情形下，生態環境損害往往呈現出不可修復性與不可逆性。例如，在環境危害行為業已造成大氣污染或水體生態系統破壞的情形下，鑒于大氣和污水具有流動性、擴散性，遭受污染的大氣和流水很可能會出現無從修復或難以修復之局面。[10]針對此種無從修復或者不具有實質修復可能性的損害(如大氣污染、污水流動等情形)，生態環境主管部門顯然無法通過“責令修復+代履行”機制來實現對受損生態環境的填補與救濟。

其二，生態環境損害現場調查、鑒定評估等合理費用亦無法通過行政執法機制要求責任人負擔。在我國過往的環境行政執法活動中，主管部門所產生的現場調查、環境監測、鑒定評估以及執行監督等費用，均被視為行政執法的“事務性費用”，由主管部門自行承擔。⑦從有關指導性案例看，[11]我國司法實踐中生態環境損害的現場調查、鑒定評估等費用動輒數十萬乃至上百萬，如此高昂的“事務性費用”已然成為橫亙在環境行政執法工作中的絆腳石。受制于執法經費，主管部門通常傾向于使用更為便捷、簡易的行政罰款方式，而非通過現場調查、鑒定評估等流程來核算生態環境損害結果，一定程度上忽視了“責令修復+代履行”機制之運用。[10]但從域外經驗看，無論是采取公法救濟路徑的荷蘭，抑或是采用私法救濟路徑的美國，其均將現場調查、鑒定評估等合理費用歸為環境危害行為人所應負擔成本之范疇，此乃發達國家生態環境損害救濟工作的共通做法與普遍經驗。

其三，生態系統服務功能所遭受的期間損害、永久性損害⑧均無法通過行政執法機制得到有效救濟。當前，我國參照歐盟2004年《關于預防和補救環境損害的環境責任指令》之有關規定，從學理上將生態修復措施劃分為基本修復、補充修復以及補償修復三種類型。[12]其中，基本修復乃是將受損環境及其生態系統服務功能恢復至基線水平的各類措施；當基本修復難以實現時，則可采取補充修復措施予以替代；而補償修復則是專門針對生態系統服務功能的期間損害、永久性損害的各類恢復措施。⑨在歐盟語境下，上述三類生態修復措施均非建立在金錢賠償之上，而是通過等量分析之方式進行實物補救，以實現“環境有價”“損害擔責”之目標。[13]但我國現行法律規范僅就基本修復措施予以簡要涉及，尚未涵涉補充修復、補償修復之措施。根據“法無授權不可為”的基本原則，[14]當生態環境、自然資源以及生態系統遭受期間損害或永久性損害時，有關行政主管部門顯然無法運用補充修復與補償修復之措施，無力通過一般意義上的行政執法方式實現對生態環境損害類型的“全面覆蓋”。

綜上，在現行法律框架下，我國環境行政執法機制存在其固有局限，既無法適用于生態環境損害無從修復、難以修復等情形，也難以涵蓋現場調查、鑒定評估等合理費用，以及生態系統服務功能所遭受的期間損害、永久性損害。為克服單一環境行政執法機制所存在的固有局限，我國理論界與實務界在呼吁對行政執法機制予以完善的同時，亦開始嘗試通過民事索賠機制的創設與運用來解決生態環境損害問題。

三、私法機制應對生態環境損害的勃興與不足

在傳統意義上，我國環境行政執法機制主要聚焦于如何對環境危害行為人進行懲戒與規制，而一定程度上忽視了對受損生態環境的填補與救濟。為因應傳統行政執法機制之固有局限，近年來我國開始探索環境司法領域的制度變革與創新，建立起以審判權為核心的民事索賠機制，希冀借助法院司法判決之方式，要求環境危害行為人承擔生態修復與損害賠償責任。這方面的典型代表便是環境民事公益訴訟以及生態環境損害賠償訴訟制度。

從制度演進視角觀之，我國環境民事公益訴訟、生態環境損害賠償訴訟制度均經歷了一個演進與發展的過程，體現出漸進型的環境法治發展道路。從規范文本上看，2012年修正的《民事訴訟法》第55條首次從中央立法層面賦予“法律規定的機關和有關組織”提起環境民事公益訴訟的原告資格。2014年修訂的《環境保護法》第58條分兩款對社會組織提起環境民事公益訴訟的資格條件予以細化規定。2017年修改的《民事訴訟法》《行政訴訟法》增設?？睿鞔_規定了檢察機關維護環境公共利益的兩條路徑。⑩自此，我國形成了較為完整的環境公益訴訟制度框架。在環境公益訴訟立法軌道全面鋪開、原告主體類型化發展以及司法實踐持續推進之背景下，黨中央、國務院又先后出臺了有關政策文件及司法解釋，試點并全面推行生態環境損害賠償制度，意在賦予行政主管部門更多手段與方式(賠償磋商、索賠訴訟)來解決生態環境損害問題。2021年施行的《民法典》第1234、1235條之規定更是首次在法律層面設立了環境民事公益訴訟與生態環境損害賠償制度的連接通道，并為上述兩項制度提供了最基本的實體法依據。[15]

有學者基于年度觀察與實證分析指出，目前我國業已建立起一套以民事索賠為主導的生態環境損害救濟機制。[16]依照最高人民法院所公布的官方數據，僅2019年上半年，全國法院共受理環境民事公益訴訟案件491起，同比上漲175.4%(其中，環保組織提起的有179起，檢察機關提起的有312起)；受理生態環境損害賠償案件49起，同比上漲145%(其中，生態環境損害賠償訴訟案件21起，司法確認案件28起)。上述民事索賠機制之創設與運用對于我國環境司法專門化以及生態環境損害救濟均具有重要的現實意義，能夠通過法院居中裁判的方式彌補傳統環境行政執法機制在損害填補責任能力方面之不足，較為全面、中立及終局性地實現對受損生態環境的填補與救濟。然而也應看到，相較于行政執法機制而言，生態環境損害民事索賠機制亦存在先天不足。具體而言：

其一，囿于個案裁量的本質特征，生態環境損害民事索賠機制難以形成具有普遍性、可重復適用的一般規則，而僅能將司法裁判之效力聚焦于特定個案，無法像行政執法機制一樣批量化地處理具有共通性的生態環境損害案件。從這一意義上來說，民事索賠機制必然無法成為一種可廣泛適用的、常規化的生態環境損害問責機制，故其對潛在污染源的威懾力較為有限。由此導致的問題是，民事索賠機制在實現個案正義的同時可能會帶來整體意義上的不公。[17]一旦環境民事公益訴訟、生態環境損害賠償訴訟案件的被告可被隨意選擇，其難免走向異化，有悖于環境正義之初衷。

其二，生態環境損害民事索賠訴訟耗時耗力，且訴訟成本較高，導致受損生態環境難以得到及時救濟。在當前司法實踐中，環境民事公益訴訟與生態環境損害賠償訴訟均參照適用環境民事侵權訴訟的法定程序予以展開。在一般情形下，民事訴訟程序從一審、二審到再審，往往會耗費一年乃至數年的時間。[18]顯然，司法審判的冗長性與環境治理的緊迫性之間存在難以彌合的矛盾。

其三，人民法院囿于有限的司法資源與專業能力，通常難以單方面處理非常重大、復雜的環境科學技術問題。域外經驗已充分證明，即便是在民事索賠機制較為發達的歐美國家，欲僅憑法院的司法資源與法官的專業知識，尚難有效應對生態環境損害案件。為破解這一僵局，有學者建議應借助法院之外的專家資源(如行政機關的技術專家、檢控機構的專家、科研機構的專家、當事人提供的專家等)，[19]實現生態環境損害案件的專業化審判。

此外，還應注意到，由于整體設計的欠缺以及司法實踐的各自為政，我國環境民事公益訴訟、生態環境損害賠償訴訟非但未能發揮其制度合力，反而時常陷入相互干擾、排擠之困局。近來司法實踐中所出現的江蘇德司達公司偷排廢酸案、重慶藏金閣公司環境污染責任糾紛案，以及山東章丘重大非法傾倒危險廢物案均為其典型例證。之所以產生上述困局，其根由在于長期以來我國法律對環境問題采用還原主義思維，忽視了環境問題的復雜性以及環境公益維護的多面性，忽略了生態環境損害民事索賠路徑在整體法秩序中的協調性及其自身邏輯的一致性。例如，從規范設計層面看，環境民事公益訴訟與生態環境損害賠償訴訟就存在高度趨同性，除起訴主體與訴訟程序有所差別外，“兩訴”在適用范圍(生態環境損害)、訴訟被告(環境危害行為人)、訴訟目的(維護環境公益)以及責任承擔方式(生態修復或損害賠償責任)等方面具有同質性。此種制度安排必然會導致針對同一“生態環境損害”結果，三類主體(行政機關、檢察機關、環保組織)均可作為原告提起生態環境損害索賠訴訟。[20]誠然，此舉可視為我國在新時代生態文明建設與環境司法改革之大背景下，為充分調動各方主體積極性而采取的方略。但縱觀既有法律規范，其既未就“兩訴”關系作出明文規定，亦未對政府緣何在生態環境損害救濟場域可同時享有行政執法權與民事索賠權等爭議問題予以合理解答。法律規范層面的闕如以及理論爭議問題的凸顯，加劇了相關司法實踐陷入僵局之風險。

綜上，生態環境損害民事索賠機制盡管在損害填補責任能力方面具有一定優勢，能夠較為全面、客觀、中立地通過司法判決之方式，要求環境危害行為人承擔生態修復與損害賠償責任，但囿于個案裁量的本質特征，此類民事索賠機制存在著威懾力有限、審理周期較長、訴訟成本較高等先天不足。而且，受制于傳統還原主義法律思維的影響，我國環境司法實踐中分散式、補丁式的制度創新已然導致相關制度運行陷于后天失調的窘境(如環境民事公益訴訟、生態環境損害賠償訴訟存在重疊、沖突之困局)。對此，我們亟需超越還原主義環境司法觀，在法秩序統一原理下重塑生態環境損害民事索賠機制。

四、公私法協動視野下生態環境損害救濟機制的體系化構想

如上所述，在我國生態環境損害救濟場域，公法機制與私法機制均存在其各自的優勢與不足。易言之，單獨依賴或偏好某類救濟機制，不足以實現對生態環境損害問題的周延應對。事實上，生態環境損害問題的復雜性、科技性、累積性及綜合性等特質，決定開展救濟工作需仰賴多元化機制。故此，公私協動也就成為我國生態環境損害救濟機制之應然選擇。

從域外經驗看，各國法秩序并不會簡單將生態環境損害救濟工作交由單一的公法機制或私法機制來完成，而是嘗試通過公法與私法的協同互動及優勢互補，實現填補生態損害、維護環境公益之既定目標。[21]典型如日本，其在生態環境損害救濟場域就建立起一種“行政執法+民事索賠”的混合機制，即生態環境損害救濟工作主要依托行政執法方式予以展開，但當行政執法出現“救濟失靈”或“管制俘獲”時，則允許市民或社會組織通過提起民事索賠訴訟的方式實現對受損生態環境之填補與救濟。[22]又如在歐盟，其最初是依照1993年《關于救濟環境損害綠皮書》確立了以民事索賠為主導的救濟機制，經過十余年的探索，于2004年制定了《關于預防和補救環境損害的環境責任指令》，由此建立起以公法為導向的救濟機制。[23]可見，在生態環境損害救濟場域，盡管各國公法機制與私法機制所占比重存有一定差異，但二者通常傾向于維系一種動態平衡關系，呈現出公私協動的普遍規律與發展趨勢。

其實，此種發展趨勢在近年來我國主推的生態環境損害賠償制度改革中已有所體現。如在2017年中辦、國辦聯合印發的《生態環境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱“改革方案”)中，就明確賦予了有關行政機關可以通過賠償磋商、索賠訴訟這一套組合拳，來追究環境危害行為人的生態修復與損害賠償責任。同時，“改革方案”明確規定了“磋商前置、訴訟御后”的救濟規則。從本質上講，生態環境損害賠償磋商乃是一種柔性行政執法方式，[24]而生態環境損害賠償訴訟則是一種兼具行政執法與民事索賠混合特征的環境司法方式。[25]黨中央、國務院之所以將上述兩種方式(賠償磋商、索賠訴訟)共同置于我國生態環境損害賠償制度改革的整體框架下，旨在通過此舉實現兩者的功能協動及優勢互補；也即是說，將行政機關主導模式下磋商效率高、賠償資金到位快之優勢，以及司法機關主導模式下裁判內容更為全面且具有法律終局力之優勢結合起來，共促“環境有價”“損害擔責”目標的實現。很顯然，公法與私法的協同互動及優勢互補并非為一種美好而空洞的幻想，此種協動嘗試已在我國生態環境損害救濟場域得以展開。

然而如前所述，我國在推行生態環境損害賠償制度改革之初，存在嚴重的還原主義傾向，既未充分考慮到該項制度改革的必要性、正當性及合理性問題，亦未厘清其與既有環境法律制度(環境行政執法、環境民事公益訴訟)之間的銜接、整合及協同問題，這就導致上述救濟機制極易陷入“單兵突進”“各行其是”的亂象之中。[26]另有研究表明，我國生態環境損害各項救濟機制在學理研究與程序設計方面也存在斷裂、脫節的情形。此種學理研究上的闕如與程序銜接上的錯位，已然引發了一系列亟待解決的爭議問題：如政府索賠性質不清壓縮了環境行政公益訴訟的適用空間，政府索賠訴訟優先挫傷了環保組織提起環境民事公益訴訟的積極性，等等。[27]因此，有必要克服傳統的還原主義傾向，在公私法協動視野下，運用法秩序統一原理及系統性思維對有關制度進行銜接、整合及完善，如此，方可實現我國生態環境損害多元救濟機制的體系化構建與協同化運作。未來，我國可重點從以下兩方面做出努力：

一方面，就生態環境損害救濟機制體系化構建的基本思路而言，應當遵循“多元救濟、尊重專長”“政府主導、依法實施”以及“執法優先、司法補充”的基本原則。具言之，所謂“多元救濟、尊重專長”原則，是指生態環境損害救濟工作理應堅持公私法協動、多類主體參與、多種救濟機制并行的多元共治體系，并且彼此間需尊重各自的優勢與專長，形成政府治理、社會調節、企業自治的良性互動格局；所謂“政府主導、依法實施”原則，即指政府部門在生態環境損害救濟場域理應占據主導地位并扮演優勢角色，但相關救濟工作須依法開展，不得有違比例原則、法律保留原則以及信賴保護原則之基本要求；所謂“執法優先、司法補充”原則，乃指生態環境損害問題的首要解決方式絕非訴諸于司法機關的個案裁量，而應仰賴更為便捷、靈活、高效的行政執法方式，唯有在一般意義上的行政執法機制無法有效應對生態環境損害問題時，民事索賠機制(環境民事公益訴訟、生態環境損害賠償訴訟)才存在補充、介入之必要與空間。

另一方面，就生態環境損害救濟機制體系化構造的具體設計而言，可重點圍繞政府行政執法與民事索賠的優化適用、賠償磋商與索賠訴訟的有序銜接，以及環境民事公益訴訟與生態環境損害賠償訴訟的有效整合等問題予以展開。具體來講：其一，基于行政權與司法權優化適用與合理配置之考量，未來我國在生態環境損害救濟場域，應當優先發揮行政權在生態修復和損害賠償問題上的主導作用。換言之，如若通過“賠償磋商+責令修復+代履行”的行政執法方式能夠實現填補生態損害、維護環境公益之既定目標，則不必動用司法資源。唯有在窮盡行政執法方式仍無力解決生態環境損害問題時，民事索賠機制才替補登場。循此為進，應當通過立法賦予政府主管部門更多的環境保護職權，充分發揮柔性的賠償磋商機制，以及剛性的“責令修復+代履行”機制在生態環境損害救濟場域之應有功效，將“窮盡行政執法方式”作為政府提起民事索賠的前提條件，同時謹慎、有限地適用生態環境損害賠償訴訟制度。從應然層面分析，生態環境損害民事索賠機制僅有較為有限的適用空間，理應作為行政執法機制的補充與兜底，如此即可確保生態環境損害救濟場域行政權與司法權之歸位，進而實現救濟體系、制度邏輯的周延與自洽。

其二，在明確了政府部門的優勢角色以及行政執法的主導地位后，有必要通過進一步的制度安排建立起對政府主管部門的監督、督促及制約機制，盡量避免其出現專斷恣意、怠于履行職責的情形。對此，可以借助環境行政公益訴訟(檢察建議前置)、環境保護督察等制度，[28]監督、督促政府主管部門依法履行環境保護職責。事實上，以往實踐表明，把有限的時間、精力及經費用在監督政府部門完善或執行環境法律上，遠比取締個別污染源更有意義。故此，在生態環境損害救濟場域，我國應當遵循“由行政機關負責治理、再借助各類監督措施督促行政機關依法履行職責”之圖式，此乃符合我國環境治理制度構架與權力配置的最優化選擇。

其三，強調行政執法機制的優先性、主導性，并非意味著完全否認民事索賠機制存在的必要性、合理性。事實上，當行政執法機制無從運用或無能為力(諸如海洋生態環境損害賠償糾紛、跨域環境污染與生態破壞糾紛)時，環境民事公益訴訟、生態環境損害賠償訴訟等民事索賠機制就可補位發揮作用。此時的重點在于，如何妥善處理好行政機關、環保組織以及檢察機關三類原告主體間的起訴順位問題。若簡單依循我國《民事訴訟法》(2017修正)第55條第2款以及《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定(試行)》(法釋〔2020〕17號)第17條之規定，在生態環境損害救濟場域，我國似乎宜普遍建立“行政機關→環保組織→檢察機關”三位一體且逐層遞進的民事索賠主體結構。但仔細查閱和分析相關法律文本可知，生態環境損害賠償訴訟僅適用于已經造成嚴重生態環境損害后果，且經由磋商無效或無從磋商之情形；而環境民事公益訴訟不僅可以適用于已經造成嚴重生態環境損害后果，而且可以適用于僅有損害社會公共利益重大風險之情形。兩相比較不難發現，環境民事公益訴訟具有更大的適用空間，既可對生態環境損害進行事后性救濟，又可針對環境風險進行事先性預防。據此，僅有在造成嚴重生態環境損害后果，且已窮盡各類行政執法方式(包括但不限于行政磋商、行政處罰、行政命令、行政強制)之情形下，“行政機關→環保組織→檢察機關”的起訴順位方可成立。[29]依此設計，即可在耗費較少資源的情況下，最大化發揮三類主體的環保合力與司法功效。

五、結語

毋庸諱言，前文所闡述的基本思路與具體建議仍存在較強的還原主義色彩，并未從根本上破解我國生態環境損害多元救濟機制間疊床架屋、各自為政的亂象。但本文分析足以表明，在我國現行法律框架下，公法機制與私法機制均存在局限，生態環境損害救濟機制之選擇是兩種不完善事物間的抉擇。故此，構建合作互補式、公私協動式的生態環境損害救濟機制乃是一種合理且可行的優選方案。[30]未來一個可供思考的方向是：我國應該如何依照“執法優先、司法補充”之原則，通過公法框架下的制度創新將生態修復、損害賠償盡量納入地方政府的職責范疇，并輔之以相應的監督、督促機制，借此建立起以公法為主導的生態環境損害救濟機制。如此設計，既可突出行政機關的優勢角色與主導地位，亦可明確司法機關的輔助角色與補位、監督功效，此乃我國生態環境損害救濟機制體系化構建的長遠發展方向。

注釋：

① 公法是一個較為寬泛的概念，具有廣義與狹義之分。從廣義上說，公法一般包括憲法、行政法、刑法以及訴訟法；而狹義上的公法特指憲法與行政法。例如，美國學者約翰·亨利·梅利曼就認為公法主要有兩方面內容：“(1)居首要地位的憲法性法律，它規定政府機關組織及其活動的原則；(2)行政性法規，它調整對公共事務的行政管理以及行政機關與私人的關系?！眳⒁?美)約翰·亨利·梅利曼著，顧培東、祿正平譯.大陸法系[M].知識出版社,1984:109.本文所指之公法僅采狹義理解，特指狹義公法中的行政法。是故，本文所探討的“公法救濟機制”的實質在于運用行政權來啟動、實施生態修復與損害賠償法律責任規則。

② 參見我國《民法典》第1234、1235條之規定。

③ 此圖參見張寶.環境規制的法律構造[M].北京大學出版社，2018:165.

④ 有關環境行政處罰、環境行政命令以及環境行政強制的法律規范，參見我國《環境行政處罰辦法》(2010修訂)第10條、第12條第1款，以及我國《行政強制法》(2011)第2、9條之規定。

⑤ 參見我國《民法典》第1235條之規定。該條規定：“違反國家規定造成生態環境損害的，國家規定的機關或者法律規定的組織有權請求侵權人賠償下列損失和費用：(1)生態環境受到損害至修復完成期間服務功能喪失導致的損失；(2)生態環境功能永久性損害造成的損失；(3)生態環境損害調查、鑒定評估等費用;(4)清除污染、修復生態環境費用;(5)防止損害的發生和擴大所支出的合理費用?！?/p>

⑥ 參見《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第20條，以及《最高人民法院關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第14條之規定。

⑦ 參見《環境損害鑒定評估推薦方法》(第II版)第4.7條之規定。

⑧ 根據原環境保護部2016年制定的《生態環境損害鑒定評估技術指南總綱》第3.5與3.10條之規定，所謂“期間損害”，是指“生態環境損害開始發生至生態環境恢復到基線的期間，生態系統向公眾或其他生態系統提供服務的喪失或減少”；所謂“永久性損害”，是指“受損生態環境及其功能難以恢復，其向公眾或其它生態系統提供服務的能力完全喪失”。

⑨ 參見《生態環境損害鑒定評估技術指南總綱》第3.7、3.8以及3.9條之規定。

⑩ 參見我國《民事訴訟法》(2017修正)第55條第2款，以及《行政訴訟法》(2017修正)第25條之規定。