阿巴嘎旗實施草原生態補獎政策中存在的問題及對策研究

永海 吳晶英 圖雅 斯欽孟和

摘? 要：本文以阿巴嘎旗鞏固草原生態保護與修復、穩步提高牧民收入為目標，通過入戶調研或對基層工作人員的訪談等方法，對實施草原生態補獎政策中存在的問題進行了分析。結果發現，因人均草場面積差距導致牧民補貼收益差異大，區域劃分不夠細致導致缺乏對重度退化草場的保護，暖季和冷季的載畜量標準差距過大導致不符合實際養畜規律，草原專職管護員少、監管技術薄弱導致監管難度大等問題，并結合實際情況，提出了相應的對策。

關鍵詞：阿巴嘎旗? ?草原生態補獎? ?禁牧? ?草畜平衡

一、引言

2011年起，我國多地實施了草原生態保護補助獎勵機制（以下簡稱“草原補獎政策”）。10年來，草原補獎政策對草原生態的保護與修復、當地居民的收入增長與居住環境改善、畜牧業結構性供給側改革等方面帶來了一定的良性效果。在內蒙古，草原補獎政策已覆蓋全區12個盟、市的10.2億畝（占總土地面積的57.48 %）天然草原，并有534萬農牧民從中受益。在阿巴嘎旗，2015年的草原植被平均覆蓋度達到54.9%，比2010年提高了9個百分點。在收入方面，2015年牧區常住居民人均可支配收入為20，090元。其中，草原獎補資金平均直接拉動牧民增收每人每年5，123元，占全旗牧民人均收入的25.5%。

從已有的文獻中發現，草原補獎政策實施中仍然存在補獎標準低、禁牧區和草畜平衡區的劃分不合理、草原的監管難度大等諸多問題。2019年，阿巴嘎旗被確定為內蒙古自治區牧區現代化試點旗。因此，解決牧民增收與草原保護的矛盾成為牧區現代化試點建設的痛點。圍繞著這些問題，課題組于2020年8月和2021年6月，兩次對該旗的牧戶及基層工作者進行了深入訪談調研。對草原補獎政策實施中存在的問題和不足之處進行解析，并提出相應的對策與建議。

二、阿巴嘎旗實施草原補獎政策基本情況

阿巴嘎旗地處錫林郭勒盟中北部，旗轄7個蘇木鎮、71個嘎查，總面積為2.75萬平方公里，其中可利用草場面積為2.7萬平方公里。全旗戶籍人口為4.35萬人，其中牧業人口為約2.06萬人。目前，該旗重度退化草場面積228萬畝（5.59%）、中度退化草場面積1，252萬畝（30.69%）、輕度退化草場面積2，553萬畝（62.58%）。

（一）第一輪草原補獎政策實施情況（2011-2015）

該旗自2011年起落實草原補獎政策。從表1可知，第一輪補獎政策涉及到全旗7個蘇木鎮71個嘎查的5，300牧戶、18，106人。總補獎面積為4，124.25萬畝，其中草畜平衡面積為3，708.55萬畝（89.92%），禁牧面積為415.70萬畝（10.08%）。草畜平衡區的獎勵標準為每年每畝1.71元。禁牧區補助標準為：人均草場面積不足500畝的，每人每年給予3000元補貼;人均草場面積501-2，050畝的，按每年每畝6元給予補貼;人均草場面積超過2051畝的，每人每年給予12，306元補貼。

（二）第二輪草原補獎政策的實施情況（2016-2020）

2016年，第二輪草原補獎政策落實時，全旗4，079.5萬畝草原全部納入補獎政策實施范圍，涉及7個蘇木鎮的6，241戶、20，561人。全旗牧戶平均草場面積為6，537畝、人均1，984畝。表2 為全旗涉及到第二輪草原補獎政策的牧業人口戶均或人均草場面積數據。在劃定分區上，以全旗草原普查與監測數據為依據，以第一輪草原補獎政策落實為基礎，區域劃分為禁牧區和草畜平衡區，實施獎補。除此之外，還有其它配套扶持政策。

1.草畜平衡區

全旗實施草畜平衡總面積3，777.87萬畝，占92.61%。涉及7個蘇木鎮的6，168戶、20，344人（表2）。草畜平衡獎勵標準為每年每畝3.00元（表3）。盟級下達阿巴嘎旗的草原載畜量標準中，暖季（6月初-10月末）適宜載畜量（羊單位）13.08畝/只，冷季（11月初-5月末）適宜載畜量（羊單位）32.29畝/羊。

2.禁牧區

據表2顯示，全旗實施禁牧總面積為301.63萬畝，涉及7個蘇木鎮的2，020戶、6，557人。禁牧區又分為固定打草場和常規禁牧區。（1）固定打草場。總面積為269.61萬畝、占6.61%，涉及6個蘇木鎮的1，828戶、5，959人。固定打草場補助標準為每年每畝5元，補助資金按實際面積兌付（參考表3）。（2）常規禁牧區。總面積為32.02萬畝、占0.78%，涉及旗南部4個蘇木鎮的192戶、598人。在分布的位置上，具有101線省道和920線縣道兩側、成吉思寶格達山和浩日格烏拉山周邊、烏里雅斯太景區等保護或修復主要道路、名山、風景區的特征。常規禁牧補助標準：①人均草場面積不足556畝的，每人每年給予5，000元補貼;②人均草場面積556-2，000畝的，按每年每畝9元給予補貼;③人均草場面積超過2，000畝的，每人每年給予18，000元補貼。

3. 配套扶持政策

另外，還實施了禁牧區養老補助、助學補助、草原專職管護員工資補貼和基礎設施建設等配套扶持政策。（1）禁牧區養老補助。對承包草場全部納入禁牧區的60周歲以上牧民，在享受草場補助和當地養老金的基礎上，給予每人每月300元補助，所需經費由盟、旗按比例承擔;（2）禁牧區助學補助。對承包草場全部納入禁牧區的高等院校在校牧民子女，給予每人每學期3，000元補助，所需經費由盟、旗按比例承擔;（3）草原專職管護員工資補貼。全旗聘用60名草原專職管護員，重點對禁牧區進行管護和草畜平衡區進行巡查。管護員工資實行2，650元/月發放。所需經費按自治區50%、盟25%、旗25%等比例承擔;（4）基礎設施建設。草畜平衡區，集中投入建設暖棚、儲草棚、青貯窖、圍欄等畜牧業基礎設施，促進牧民持續增收。

三、 存在問題及對策建議

（一）因人均草場面積差距大導致牧民補貼收益差異變大，需要提高草原補獎保底標準，更加合理地分配有限的補償資金

由于該旗的草原面積相對較大、類型多樣、草原面積和人口分布不均衡等因素，導致牧民的補貼收益差異大。全旗7個蘇木鎮的牧民人均草牧場面積為1，984畝，而面積范圍在每人166-2，965畝之間（表2）。據表4顯示，草場全部納入禁牧區實施常規禁牧的牧民，草場面積小的“小戶”，每人每年保底僅5，000元，也不能放養牲畜。而草畜平衡區的牧民，平均每人每年5，571元（其范圍在2，787-8，895元之間），還允許放養牲畜58-142羊單位。甚至，人均草場面積大于2，000畝的“大戶”，不僅有每人每年18，000元的封頂獎勵，還允許放養牲畜62-153羊單位。

對此，提高保底標準，更加合理分配有限的補償資金。需要以牧戶的人口和草場承包經營權證為基本依據，確定享受補貼人口數量與面積大小，重新核定全旗的保底人口數量和保底標準，以及封頂人口數量和封頂標準。因此，要盡快解決有爭議牧戶的草場界限、面積等確權問題，并及時發放《草場承包經營權證》。

（二）草原補獎區域劃分不夠細致導致缺乏對重度退化草場的保護力度，應當把草原生態保護作為首要目標

劃為常規禁牧區主要分布于道路兩側、名山周邊、風景區、人均面積相對小等幾個特征。據表4顯示，該旗常規禁牧區牧民人均草場面積為535畝，劃為固定打草場的牧民人均草場面積為452畝，劃為草畜平衡區的牧民人均草場面積為1，857畝。另外，該旗重度退化草場面積為228萬畝，但實施第二輪草原生態補獎時納入常規禁牧區的總面積僅為32.02萬畝。顯然，在補獎區域劃分上，過分注重了人均面積、主要道路和各種風景區等因素，缺乏重視對重度退化草場的保護與修復。

對此，應當以草原的保護與修復為首要目標，對補獎區進行更細致的、合理的區域劃分。在今后的草原補獎政策實施方案制定過程中，至少把全旗的228萬畝重度退化草場全部納入常規禁牧區。另外，把人均草場面積小，但草場的覆蓋度高、產草量好的“小戶”也適當地納入草畜平衡區，對“小戶”給予更多的鼓勵和支持。例如，以草場的長期租賃、穩定的草原經營權流轉等方式促進畜牧業規模化經營。

（三）暖季和冷季載畜量標準差距過大導致不符合實際養畜規律，應合理測定載畜量、完善草畜平衡標準

依表4的數據，草畜平衡區的人均草場面積為1，857畝，按阿巴嘎旗載畜量標準暖季每人可以養142只羊，冷季只能養54只。實際上，冷季保持76只基礎母畜的前提下，下一年暖季才能有繁育142只羊的可能。而且，這是在76只健康的基礎母羊、無自然災害、有足夠的飼草料儲備、不留冬儲羊、除去種羊等條件下最理想的假設。

對此，制定旗級《草原生態保護補助獎勵政策實施方案》時應當多方溝通參與。需要本旗宣傳、財政、農牧業與林草、蘇木鎮等各部門的基層工作者，邀請相關專家學者，牧民代表等多方人員廣泛溝通和參與。避免方案中再次出現不符合實際的規定或條例。不僅以科學數據為依據，還要適當聽取和采納當地牧民的本土性經驗數值和基層工作人員所觀察到的意見。如果暖季草畜平衡標準為現行的13.08畝羊單位，冷季最多改為26.16畝羊單位。反之，冷季草畜平衡標準為現行的32.29畝羊單位，暖季至少改為16.14畝羊單位。

（四）草原專職管護員少、監管技術薄弱導致監管難度大，應適當增大人力、財力以及加強監管技術服務體系保障

草原專職管護員少、財力不足、監管技術服務體系薄弱、補獎涉及面積廣等原因導致草原管護難度大。目前，全旗聘用草原專職管護員60人。管護員人均管轄面積約為68萬畝，按規定行政執法必須2人以上共同進行。一般3-4人小組要在204-272萬畝范圍內巡邏，每組的巡邏半徑在20.82-24.04公里之間。因此，執法小組的巡邏半徑過大，導致監管極為艱難。

對此，應適當增大人力、財力、以及監管技術服務體系保障。1.按照“內蒙古草原管護員管理辦法”相關規定和程序，適當增加專職管護員名額;2. 加強草原專職管護員工作的穩定性及工資待遇的前提下，保障油、車輛和儀器的購買或修理等工作經費。同時，適當縮小旗級財政承擔的經費比率，避免出現具有罰款任務的監管現象;3. 旗級林草局事業編制招聘考試中，優先錄取土地資源管理、GIS、水土保持與荒漠化防治、草業科學等草原生態環境保護相關專業的高校畢業生，或定向培養具有本土性知識的牧區生源。以此，逐步完善草業監管技術服務體系。

參考資料：

[1]永海，文明. 關于實施草原生態保護補助獎勵機制的效益問題調查及建議——以內蒙古錫林郭勒盟東烏珠穆沁旗為例[J].前沿，2020，（02）.

[2]阿巴嘎旗草原生態保護補助獎勵政策實施方案（2016-2020年）[Z].阿巴嘎旗人民政府，2016，（12）.

[3]永海. 半農半牧區實施草原生態補獎政策的效益問題與思考——以巴林右旗為例[J].北方經濟，2020，（01）.

（作者單位：1.2.3.內蒙古自治區社會科學院牧區發展研究所;4.內蒙古自治區農牧業科學院）

責任編輯：張莉莉