日本金融領域金融監管與競爭監管關系的演變

裴桂芬，經濟學博士，河北大學經濟學教授、博士生導師。1983年畢業于河北大學，獲經濟學學士學位，1988年畢業于河北大學，獲中國社會科學院經濟學碩士學位，2000年畢業于南開大學，獲經濟學博士學位。曾赴日本東京大學經濟學部、一橋大學經濟研究所、加拿大北不列顛哥倫比亞大學（UNBC）和美國堪薩斯大學經濟系從事學術研究。兼任中華日本學會、全國日本經濟學會副秘書長，世界經濟學會和中國國際經濟關系學會常務理事，中國美國經濟學會理事。主要研究領域為日本經濟學和世界經濟學。主持國家社會科學基金青年項目1項，重點項目1項，出版專著5部，曾在《世界經濟》《日本學刊》《求是》《證券經濟研究》等國內外期刊發表中、日、英文論文50余篇。

摘 要：行政監管領域行業監管和競爭監管是規制經濟學研究的主要內容，在政府經濟政策上表現為產業政策與競爭政策的關系，在金融領域就是金融監管與競爭監管的關系問題。日本戰后初期在美國占領軍主導下形成了嚴格的競爭監管和金融監管框架，伴隨美國對日本占領政策的轉變，金融領域出現了長期競爭監管當局淡出、金融監管當局主導的局面，20世紀70年代開始，日本逐漸放松金融監管中的限制競爭規制，在金融領域融入了自由競爭理念，特別是日美經貿摩擦時期在美國強大的壓力下，形成了以金融穩定為共同目標的金融監管和競爭監管協調格局，2008年全球金融危機后在歐美國家強化金融監管和競爭監管的背景下，日本并沒有采取特殊措施，在危機過后的10多年間，建立了新型的金融監管和競爭監管的協調體系。

關鍵詞：金融業;競爭監管;金融監管

中圖分類號：F833/837文獻標識碼：A文章編號：1004-2458-（2021）04-0011-11

DOI：10.14156/j.cnki.rbwtyj.2021.04.002

反壟斷、反不正當競爭，是完善社會主義市場經濟體制、推動高質量發展的內在要求。2020年底中央經濟工作會議八項重點工作之一就是“反壟斷和防止資本無序擴張”，同年底中國銀行保險監督管理委員會提出的五項重點工作之一是“完善現代金融監管體系”，首提了金融業“反壟斷”。2021年2月國務院反壟斷委員會發布《關于平臺經濟領域的反壟斷指南》，開啟了互聯網金融領域反壟斷監管先河，形成了互聯網金融領域金融風險監管與競爭監管雙管齊下的格局。如何處理金融領域金融監管與競爭監管關系問題，是監管理論和實踐中最為棘手的問題。傳統的金融監管屬于廣義產業政策范疇，是基于金融業的特殊性和信息不對稱、外部性等因素，根據部門法而建立的金融監督和監管政策，競爭監管屬于競爭政策范疇，是一個比反壟斷監管還要廣泛的概念，主要運用反壟斷法和反不正

當競爭法在內的各項法律法規監督和管理市場經濟運行的手段或方法，被稱為經濟憲法。由于競爭政策與產業政策在本質上存在目標和手段等的差異，諸多理論研究認為金融領域經常存在金融監管當局與競爭監

管當局的沖突或對立，全球金融危機之前的很多發達國家實踐也驗證了這一現象。全球金融危機爆發促使國際社會愈加關注金融領域金融監管與競爭監管的關系問題，2017年OECD（經濟合作與發展組織）召開的金融危機10周年圓桌會議上指出，“金融領域應該鼓勵適度競爭，很多國家的監管政策忽視了競爭，建議各國要通過金融監管當局和競爭監管當局的有效合作促進金融業競爭，保護消費者權益”[1]。

美國與日本存在著不同的金融業壟斷或不正當交易方式，因此，兩國金融監管與競爭監管沖突或對立的領域各不相同。美國的沖突主要是圍繞著金融業并購執法權，而日本雖然在行政監管領域存在競爭監管當局與金融監管當局的觀念差異，但并沒有形成激烈對立，這是由于日本在經濟恢復和高速增長時期采取的是選擇性產業政策，優先保證重點產業或新興產業發展，為保證金融機構有效提供產業所需資金和所有金融機構獲得穩定收益，金融監管機構采取的是限制金融業過度競爭方式，這明顯與競爭政策相抵觸，而選擇性產業政策要求一切經濟活動服務于經濟增長，諸多行政部門的經濟政策從屬于這一戰略目標，甚至包括競爭政策[2]。伴隨金融自由化政策的實施，日本開始將競爭理念融入金融監管，特別是在美國強大壓力下，形成了獨具特色的金融監管與競爭監管的協調機制，全球金融危機后，日本基于經濟金融形勢變化進行了金融監管與競爭監管的改革，形成了新時期金融監管與競爭監管協調體系。在中國探索金融領域金融監管與競爭監管的關系過程中，總結或研究日本不同階段的協調模式具有重要實踐意義。

本文包括以下幾個部分，首先從理論和美國的實踐分析金融監管與競爭監管的關系，其次分析不同時期日本金融監管與競爭監管的內涵，探究二者關系的演變規律，最后提出對中國金融監管與競爭監管改革的啟示。

一、金融監管與競爭監管關系理論與美國的實踐

從理論上來說，金融監管與競爭監管既有沖突或對立，也有一致或協調，美國在金融業并購反壟斷審查領域曾出現金融監管機構與競爭監管機構的激烈沖突或對立。

（一）金融監管與競爭監管關系的理論分析

根據規制經濟學理論，政府規制或管制是具有法律地位的、相對獨立的政府監管機構依照一定的法規對被監管者實施的一系列行政管理和監督行為，包括直接規制和間接規制。直接規制是指政府運用法律手段直接介入經濟主體決策，包括經濟性規制和社會性規制，間接規制是糾正反競爭行為或處理信息不對稱的政策，這里主要是指競爭政策[3]。具體到金融領域，傳統的金融監管政策屬于直接規制中的經濟性規制，在放松金融管制的金融自由化后，金融監管政策在保護消費者利益方面逐漸具有社會性規制特征，而間接規制就是金融業適用反壟斷法和不正當競爭法為核心的競爭監管。

現實中金融業金融監管和競爭監管的關系既表現為一致性或互補性，也表現為對立性或沖突性。一致性或互補性表現在二者均是彌補市場失靈，降低市場失靈對經濟體帶來的危害。如金融業的競爭監管是消除限制競爭行為，防止濫用市場經濟地位行為發生，保障金融業的健康發展，而金融監管是通過規范金融機構的市場行為和市場結構，實現金融業的可持續發展。對立性或沖突性表現在權力來源、權力實踐和權力載體三個方面[4]。從權力來源看，競爭監管依據的是反壟斷法，金融監管依據的是商業銀行法或銀行業監管管理法，從法理上說，存在3個原則判定法律效力層次，即上位法優于下位法、特殊法優于一般法、新法優于舊法。從權力實踐看，主要表現為合理壟斷行為與不合理壟斷行為的認定。合理壟斷行為之所以存在是由于它可以促進技術創新、提高效率和實現社會公共利益等，金融監管的許多限制競爭的行為，如市場準入、價格限制、地域限制等均表現為經濟主體的合理壟斷行為，而這種合理壟斷行為是政府授權或反壟斷法適用除外的，其目的是為了維持金融市場秩序或金融安全。從權力載體來說，表現為競爭監管當局與金融監管當局的實然監管能力與應然監管預期的錯位，自20世紀30年代建立現代金融監管體系以來，監管機構規模和監管范圍不斷擴大，龐大的金融監管體系幾乎覆蓋金融領域的方方面面，在長期監管過程中形成了縱向和橫向兩個方向系統、全面、專業且富有成效的權力運行體系，而競爭監管當局在謙抑性理念下監管機構和監管權力均受到抑制，橫向監管權力被分散在各大政府監管部門之間，尤其是對于高度專業化、國際化和科技化的金融市場來說，勢單力薄的競爭監管當局如何穿越金融監管這一龐大網絡體系實現金融業反壟斷歷來都是一個相當棘手的問題。

（二）美國金融業并購的競爭監管歷程及其改革

美國是最早出臺反壟斷法和建立現代金融監管制度的國家。1890年美國出臺《謝爾曼法案》和1914年出臺《聯邦貿易委員會法》，當時金融業并沒有適用反壟斷法。1933年大危機后出臺的“格拉斯-斯蒂格爾法案”確立了近代金融監管體制，金融業的分業經營以及利率、區域等的限制意味著將競爭控制在一定范圍之內，以防范過度競爭帶來的系統性風險。20世紀50年代美國出臺了《銀行控股公司法》，金融業并購的壟斷問題開始顯現，金融業并購是否適用反壟斷審查，誰應該負責反壟斷審查等問題成為競爭監管當局和金融監管當局的爭議焦點。1960年美國國會通過了《銀行并購法》，明確金融業并購完全適用反壟斷法，且規定金融監管當局享有所轄機構并購的優先審查權，司法部反壟斷局擁有監督權限，可以對監管機構批準的并購提起訴訟，由此確立了金融監管機構為主、競爭監管機構為輔的審查機制。而1963年最高法院否決的費城國民銀行并購案重新詮釋了金融業并購審查中競爭監管當局的權限，并促成了1966年《銀行并購法》修訂，明確禁止《謝爾曼法案》第2條的并購，也就是金融監管機構不能批準“效果可能會大大減少競爭”或“限制貿易”的并購，并賦予司法部自動禁止權限，即如果司法部對金融監管當局批準的并購提起訴訟，則自動禁止已經獲批的并購程序。此后成為競爭監管當局強勢介入金融業并購的短暫時期。

進入20世紀70年代后，隨著美國的反壟斷裁決標準從本身違法原則轉向合理原則，競爭監管機構在金融業并購審查中的作用不斷降低。根據法律規定，金融監管當局在并購審查時考慮的因素主要有3個方面，一是并購對競爭的影響，二是考慮并購對所服務社區的需求或便利因素，三是銀行財務或管理方面因素。在現實的審查過程中，往往后兩個因素成為是否批準并購案的重要因素，這是由于單純使用赫芬達爾-赫希曼指數判定并購對競爭的影響，可以輕易通過一些拆分等操作達到法律規定的標準，因此金融監管當局的并購審查基本趨于形式化，逐漸演變成“橡皮圖章”（rubber stamp）[5]，寬松的反壟斷審查推動了美國金融業并購浪潮，推動金融機構不斷擴大經營規模和業務范圍。20世紀80年代美國儲貸機構危機期間出現的“大而不倒”（TBTF）問題與放松金融業并購審查標準有很大關系，儲貸機構危機后美國并沒有改變并購審查模式，以至于在2008年全球金融危機期間美國出現了更多的“大而不倒”金融機構，危機后美聯儲和司法部開啟了“應急處理”并購機制，快速批準了美國銀行收購美林證券和全國金融公司，摩根大通銀行收購貝爾斯登和華盛頓互惠銀行，美聯銀行并入富國銀行集團等并購案。一系列兼并或收購事件是否繼續制造著更多的“大而不倒”金融機構？越來越大的金融機構并購浪潮是否對中小金融機構形成巨大壓力？是否影響消費者的金融服務便利程度？

這些問題引發了學術界和政界對金融領域金融監管與競爭監管關系問題的再次反思。美國2010年出臺的號稱全球金融危機后最嚴金融監管的“多德-弗蘭克法案”第121條款中，作為“大而不倒”對策，賦予了金融監管機構某種“新型反壟斷方式”[6]，包括限制公司兼并、收購或金融機構之間的聯合，限制金融機構提供金融產品的能力，可以要求金融機構中止一項或多項金融活動，可以對一項或多項金融行為附加條件，在第619條款中還增加了沃爾克規則（Volcker Rule）。該規則是由被譽為“通貨膨脹斗士”的前美聯儲主席保羅·沃爾克提出的，禁止銀行從事任何自營交易，并限制其獲取和轉讓、擔保和發行擔保基金，包括對沖基金或私募股權基金等，實質是限制商業銀行從事投資銀行業務。由于這將對華爾街金融壟斷資本以及國際金融資本帶來重大影響，該規則遲遲沒有得到實施，經過奧巴馬執政后期的放松和特朗普執政時期的大幅簡化，法律出臺10年后的2020年才進入實施階段。值得注意的是，全球金融危機后歐洲也出現了類似的制度安排，2011年英國金融制度改革報告書中提出的圍欄銀行（ring-fence）和歐盟2012年提出的利卡寧報告（Liikanen report）都屬于同一性質，前者要求將投資銀行和商業銀行重新隔離，后者建議禁止一定規模的銀行從事衍生產品投資，分離高風險的投資業務，但這些提議均沒有得到有效落實。這一事件預示著金融領域公平競爭與反不正當競爭、壟斷與反壟斷監管的復雜性和艱巨性。

二、20世紀70年代之前日本的金融監管與競爭監管

20世紀70年代前，在政府主導的選擇性產業政策下日本實現了經濟高速增長，以限制競爭規制為核心的金融監管既保證了經濟增長所需資金，又實現了金融體系穩定，競爭監管承擔了促進金融效率的職能，同樣服務于日本的產業政策。

（一）日本金融監管體系的形成及其監管實踐

日本自1872年出臺《國立銀行條例》后就確立了以銀行為中心的金融制度。在戰后日本經濟恢復和高速增長時期，銀行業在金融體系中發揮著主導作用，廣泛吸收國民存款，將貸款投向政府支持的重點企業。金融監管政策的主基調是通過嚴格的利率限制和業務領域限制等措施，抑制金融機構之間過度的競爭，保證經濟發展所需的資金供給，維持金融體系的穩定。這一政策形成與美國占領日本期間對日政策密切相關。

日本戰敗后美國占領初期，美國對日本實施了經濟民主化和非軍事化改革，經濟民主化措施就是解散財閥、消除經濟力量過度集中和維持競爭秩序。1947年12月通過的《經濟力量過度集中排除法》（簡稱《集中排除法》），金融機構均在排除對象之列，要求整個金融業處理財閥持有金融企業的股票、增加金融機構數量、解散金融企業與非金融企業以及金融機構之間的聯合體等等。伴隨美國對日本占領政策的轉變，1948年7月美國占領軍司令部出臺了“銀行業與《集中排除法》備忘錄”，明確銀行業不適用《集中排除法》，由此避免了大銀行的解體。1948年8月占領軍司令部出臺了《金融機構全面改組的新法律件》，明確了金融業改革方案，包括成立獨立于大藏省的委員會負責監督和管理金融機構、改組日本銀行，成立政策性金融機構、專業性金融機構，限制股票持有或兼任董事控制其它金融機構或企業，禁止商業銀行從事證券業務等，目的是督促日本形成一個綜合性的金融法案。由于日本政府和日本銀行反對成立獨立委員會和改組日本銀行的提議，最終并沒有出臺一個綜合性的金融法案[7]，而是針對不同金融機構形成了一系列法案，包括《證券交易法》《開發銀行法》《長期信用銀行法》《中小企業金融公庫法》《外匯銀行法》等，形成了銀行、證券、信托分業經營，長期短期金融分離，政策性金融機構、各類專業銀行同時并存的金融體系。金融監管方面的重要立法是1947年的《臨時利率調整法》、1948年的《證券交易法》、1949年《日本銀行法》部分修訂、1971年的《存款保險法》等，在此基礎上，形成了日本規范的金融監管體系。表1顯示了日本金融自由化之前銀行監管手段及其監管目標和效果。

規范的銀行監管體系均包括事前監管措施和事后安全網，事前監管措施主要是限制競爭規制和審慎經營規制，事后安全網包括存款保險制度和中央銀行的最后貸款人制度。從20世紀70年代之前日本的監管實踐看，主要是利率限制和業務領域限制等的限制競爭規制實現了主要的政策目標，如維持了金融市場穩定，低利率滿足了產業資金需求，穩定了銀行經營。當時的審慎經營規制并沒有發揮太大作用，只是在80年代中期巴塞爾協議之后才得到重視。由于事前抑制了金融機構的風險暴露，規范的事后安全網基本沒有發揮作用。

在日本的監管體系中，除規范的監管措施外，作為金融監管當局大藏省，其行政指導成為一大特色，貫穿在事前監管和事后安全網方方面面，可謂無處不在、無時不有，不僅體現在金融分支機構增設或調整領域，還對銀行經營中的重要經營指標發出種種指令，更重要的是當一家金融機構出現經營問題時斡旋或協調健全金融機構進行救濟合并，因此形成了“銀行不破產”神話[8]。

（二）日本金融業競爭監管體系的形成與發展

日本的競爭監管體系也是美國占領日本時期確立的，并經歷了短暫的嚴格執法時期。禁止壟斷法是基于經濟民主化措施中的維持競爭秩序而形成的法律體系，美國占領軍司令部于1945年提出法律草案，1947年4月日本國會通過了《禁止私人壟斷及確保公平交易法》（簡稱《禁止壟斷法》）。最初的《禁止壟斷法》受美國對日強硬政策的影響，對壟斷行為、不正當交易和企業兼并重組做出了嚴格限制，有些條款甚至比美國本土的法律還要嚴格，其主要目的在于防止日本財閥復燃恢復其軍事實力。隨著東西方冷戰的開始和日本國內經濟形勢的變化，美國的對日政策發生了很大改變，隨之放松了經濟民主化政策，財閥解體的改革半途而廢，消除經濟力量過度集中的改革沒有進行徹底，《禁止壟斷法》得到緩和，主要通過修訂《禁止壟斷法》和擴大《禁止壟斷法》適用除外弱化了競爭政策。

與金融行業關系最為密切的禁止壟斷法修訂是放寬持有股票比例限制，1947年強勢出臺的《禁止壟斷法》嚴格規定銀行等金融機構持有股票不得超過5%，1951年修訂《禁止壟斷法》，將持股比例提高到10%。持股比例的放松促使日本形成了六大企業集團和獨具特色的主銀行制度，為日本經濟高速增長奠定了基礎。

最初《禁止壟斷法》適用除外僅限于知識產權行為、合作社行為、自然壟斷固有行為以及特別事業法規定的正當行為等，而在實踐中出現了越來越多的基于特別事業法規定的適用除外，逐漸放松。卡特爾就是這一時期弱化競爭政策的主要特征。卡特爾（Camel）是一種企業聯合體，一般采取協議或契約等形式，而日本的特殊性在于它不是依靠法定的形式，而是依靠傳統或慣例形成的系列化企業集團。最初的《禁止壟斷法》明確禁止這一壟斷組織形式，1953年修訂《禁止壟斷法》時，取消了全面禁止的規定，引入了實質性限制競爭或阻礙競爭的概念，擴大了《禁止壟斷法》適用除外范圍，蕭條卡特爾、合理化卡特爾和出口卡特爾進入了《禁止壟斷法》的適用除外。同時，行業部門的法規如果得到日本公正交易委員會認可也進入《禁止壟斷法》的適用除外。最早的部門法就是1952年的《特定中小企業穩定臨時措施法》、1954年的《出口水產品振興法》等。在此期間日本出臺了28部適用除外法律和47項適用除外制度，涉及日本28個產業部門。據統計，1969年根據適用除外法令實施的卡特爾件數達913件，比1960年高出63%[9]，形成了極其龐大的反壟斷法適用除外制度，體現了競爭監管的謙抑性，全面服務于政府的產業政策[10]。

雖然日本在這一時期的競爭監管基本從屬于產業政策導向，但在金融并購的反壟斷審查中一直保持很強的存在感。日本《禁止壟斷法》規定，對于一定規模以上的金融并購，必須通過公正交易委員會審查[11]。從并購審查程序看，第一步是欲并購的金融機構需要事前與公正交易委員會溝通，公正交易委員會從禁止壟斷法角度確認是否合法，然后才向金融廳提交各類并購審查材料。《日本銀行法》第33條規定，金融監管機構開展并購審查的要件有三項，一是區域內資金供給和利用者的便利因素;二是并購不能擾亂金融秩序、阻礙正當競爭;三是確定并購后能準確、公正且高效地開展金融業務。持續嚴格的金融并購反壟斷審查監管沒有帶來金融監管當局和競爭監管當局的激烈對立，也避免了日本出現嚴重的“大而不倒”問題，因此，有學者認為在這一時期日本的競爭政策像是在產業政策主旋律下的執拗低音[12]。直到近年來金融監管當局獲得了地方金融機構并購的獨家審查權，這反映了日本競爭政策的再次轉向，后面將進行詳細分析。

三、20世紀70年代后日本金融監管和競爭監管制度改革

受20世紀70年代英美金融自由化的影響，日本在70年代末期進入漸進金融自由化階段，推動了金融監管體制的改革，由此帶動競爭監管制度的改革，形成了相對協調的金融監管和競爭監管體系。

（一）20世紀70年代后日本金融監管制度改革

這一時期的日本金融監管制度改革分為兩個階段，第一個階段是放松限制競爭規制的金融自由化階段，第二個階段是泡沫經濟崩潰、嚴重金融危機爆發后的強化事后安全網和事前監督檢查階段。

日本在20世紀70年代后期開始漸進推進金融自由化，1979年7月開始放開利率限制，從定期存款到活期存款，再從存款利率到貸款利率，直到1994年徹底完成了利率自由化。1980年修訂了1949年出臺的《外匯及外貿管理法》，此法修訂取消了國內外金融市場的限制。日本放松業務領域限制幾乎貫穿整個90年代。1993年實施了《金融制度改革法》，在分業經營體制下，可以通過設立子公司形式參與其他業態的金融業務;1995年《保險業法》修訂，保險機構不僅可以兼營生命保險和損害保險，還可以設立子公司兼營其他金融業務;1996年11月開始，時任日本首相橋本龍太郎提出了包括經濟、金融、社會保障、財政、教育和行政在內的六大改革計劃，金融領域改革就是放松金融業務領域限制，提升日本金融業的國際競爭能力，這一改革計劃被稱為“日本版金融大爆炸”（Japanese Big Bang）;1997年發布了《金融控股公司法》，綜合性金融控股公司開始合法化，日本基本取消了各種限制競爭規制，實現了金融業混業經營。

20世紀90年代泡沫經濟崩潰后出現的嚴重金融危機迫使監管當局將重心轉向事后安全網和事前監督檢查。如前所述，金融自由化之前日本維持金融體系穩定的主要手段是限制競爭的事前防范措施，放松利率限制和業務領域限制之后，審慎監管措施并沒有得到有效跟進，事前防范風險的效果大大降低，泡沫經濟崩潰后，大批問題金融機構的出現迫使大藏省慣用的行政指導失靈，銀行不破產神話破滅，90年代后半期日本出現了嚴重的金融危機。嚴重的金融危機引發了對大藏省金融監管的不滿，1998年日本成立了金融監督廳，將大藏省的主要監管職責轉移到新成立的金融監督廳，2001年金融監督廳升格為金融廳，成為內閣府的直屬機構。金融廳的職責包括兩個方面，一是建立以規則為基礎的事前監督檢查機制，二是重構事后安全網，發揮消防員職能救助陷于崩潰邊緣的金融體系。事后安全網重構的標志是1998年4月《日本銀行法》的修訂和金融三法的出臺。修訂《日本銀行法》在提升日本銀行政策獨立性的同時，確立了事后安全網的最后貸款人及“特融”的法律依據;《存款保險法》修訂、《金融機構再生緊急措施法》《金融機能早期健全化緊急措施法》強化了事后安全網中的危機處理機制。這些措施曾是日本處理金融危機急需的“武器”或“彈藥”，也為抵御2008年的國際金融危機奠定了基礎[13]。

（二）20世紀70年代后日本金融業競爭監管與金融監管協調機制的形成

日本金融制度和金融體系的改革，必然要求強化競爭監管。首先是來自日本國內金融市場的內在需求。金融自由化之前，由于嚴格的市場準入，幾乎不存在新增金融機構與原有金融機構的競爭，但不同金融商品之間在利率水平、貸款條件等方面還是存在很多正式或非正式的有違競爭現象。放松限制競爭規制之后，更為金融機構通過融資行為不當利用優勢地位創造了有利條件，如主銀行制度實施過程中銀行對企業的支配關系、以融資關系為前提的濫用市場經濟地位等現象，這些均要求競爭監管從后臺走向前臺。其次，伴隨日美經貿摩擦從商品摩擦到制度摩擦的轉變，日本的“金融服務”或“財政金融話題”“競爭政策”等貫穿在90年代開啟的所有日美經濟對話當中[14]，其目的是要求日本進一步放松金融業規制，向美國全面開放金融市場。

特別值得強調的是，日本在這一時期的競爭監管和金融監管改革出現了手段的趨同性和目標的一致性，放松規制成為雙方共同的手段，金融穩定成為共有目標，日本公正交易委員會和金融監管機構從不同的方向采取措施，構建了金融領域金融監管與競爭監管的協調體系。

首先，公正交易委員會通過自身機構改革，配合金融制度改革構建了完善的競爭監管框架。主要包括針對所有金融機構制定行動指南，協助業界制定競爭規約，對政府部門的規制開展競爭審查。

為強化金融領域的競爭監管，1996年，日本公正交易委員會強化了審查和調查職能，將事務局變更為事務總局，下設部門從原來的辦公廳、經濟部、交易部、審查部改組為辦公廳、經濟交易局、審查局，在經濟交易局內設置交易部，在審查局內設置特別審查部，專門處理大案要案[15]。

為配合1993年推出的設立子公司參與其他業態經營的金融制度改革，日本公正交易委員會當年就發布了《伴隨銀行證券等融合過程中的不當交易方法》，明確了兩個不當交易方式，即金融機構等不當利用其經濟實力強化子公司的優勢地位和金融機構對客戶的支配行為。為配合1993年日本政府出臺的《行政程序法》，公正交易委員會于1994年出臺了“行政指導中的禁止壟斷法思考”，從防止濫用行政指導、確保行政指導透明度和公正性的角度制定了必須遵守的事項。1997年的《金融控股公司法》出臺和2002年《禁止壟斷法》（附則）修訂后，公正交易委員會在此基礎上出臺了2004年的《放松金融業態管制和擴大業務范圍過程中的不當交易方法》，包括金融機構的強制交易、限制與競爭者交易以及不當招攬顧客等，伴隨金融機構業務擴大過程中的行為包括與金融機構金融商品中介業務相關的不當行為、銀行等從事保險業務相關的不當行為以及金融機構從事投資信托等銷售業務的不當行為等。

公正競爭規約是行業的自律規則，這是行業協會等基于1962年的《防止不當贈品及不當宣傳法》而制定的行為規范，經過日本競爭監管當局的認可，就可以成為該行業的商業慣例，從某種意義上來說，這是防止利用過大贈品和夸大宣傳而損害消費者利益的行為。經日本公正交易委員會認可，1986年全國銀行公正交易協議會出臺了《關于限制銀行業提供贈品的公平競爭規約》，1993年出臺了《銀行業不當廣告宣傳的公正競爭規約》，前者規定了贈品類型和贈品方式、禁止懸賞等等，后者規定了必須要顯示的內容（如存貸款利率或者贈品數量等）、特定表述方式以及禁止不當宣傳等等。

2001年日本公正交易委員會制定了“政策評價實施指南”，對政府部門的規制行為開展競爭審查，評估規制對競爭政策的影響，并發布規制評估清單，供政府部門開展自查。2002年開始正式實施政策評價制度，實現“政策計劃→政策實施→政策評價→政策調整→政策計劃”的自我評價與調整的良性循環[16]。2009年日本在OECD（經濟合作與發展組織）《競爭評價工具書（2007年）》基礎上，探索規制對國內競爭影響的評價。2010年4月，在公正交易委員會的積極參與下，日本政府公布實施方案，明確規制評價清單，要求所有政策在新設、改廢時，將政策對競爭狀況的影響作為綜合考量的因素之一，提高政府政策質量和政策透明度。

其次，金融監管機構將競爭理念融入以規則為基礎“事后核查型”監管框架，配合公正交易委員會的判決，對違法案例另行作出行政處罰，督促業界制定和發布公正交易手冊。

2005年日本金融廳根據金融機構業務差異發布了一系列檢查手冊，包括接收存款類金融機構的“檢查手冊”和“檢查評估制度”、對保險公司和信托公司等的“檢查手冊”等。接收存款類金融機構的“檢查手冊”，規定了檢查對象和主要關注的風險點;存款類金融機構檢查評估制度是保證檢查結果落到實處的措施，要求監管機構對于金融機構存在的問題從公司治理、金融便利化、遵紀守法、保護消費者權益、風險管理等方面提出具體建議，并充分與監管對象金融機構溝通，使之融入金融機構的經營戰略。這些檢查手冊經過了2007年、2008年、2011年、2012年和2013年的5次修訂，2019年12月18日完成了歷史使命。具體原因將在后面展開分析。

金融廳對于公正交易委員會做出的違法行為另行作出行政處罰，共同遏制金融領域的不當競爭行為。2005年日本公正交易委員會判決三井住友銀行濫用市場經濟地位之后，金融廳在公正交易委員會禁令基礎上，基于《日本銀行法》第26條第1款所規定的“確保業務的健全和適度運營”條款，對該銀行進行了行政處罰，對利率衍生商品、新增法人營業部發出階段性限制措施，并要求銀行為貫徹客戶本位的經營理念，強化銀行的內控機制，提高守法意識和守法能力根岸哲.金融·資本市場における獨占禁止法の適用問題.公正取引497號.1992：24-31;垣水純一.金融業に関する獨占禁止法の運用狀況等.公正取引497.1992：32-34.

為推動銀行等金融機構遵守禁止壟斷法等的相關法規和規則，日本監管機構推動業界制定合規手冊，理解和接受禁止壟斷法的理念。1997年全國銀行協會發布了“倫理章程”，2005年將銀行業“倫理章程”改為“行動憲章”。1992年制定并發布了《銀行公正交易手冊》，主要內容有3個方面：一是減少禁止壟斷法的內容，包括禁止壟斷法的目的、規制內容、與銀行法的關系、違法行為處罰和公正交易委員會的適用標準等;二是加深銀行對禁止壟斷法的理解和認識，提高守法意識，包括要求銀行將禁止壟斷法融入銀行經營戰略、作成守法清單、對行員進行禁止壟斷法教育、定期核查守法狀況及約談、制定整改方案等;三是明確了具體的禁止壟斷法行動指南，包括貸款業務、存款業務、證券業務及證券交易相關事項、委托保險機構對保險公司的不當干涉以及其他業務。

四、全球金融危機后日本的金融監管與競爭監管改革趨勢

由于日本在處理泡沫經濟崩潰后金融危機過程中建立了相對健全的金融監管體系，有效降低了全球金融危機的沖擊，危機過后日本并沒有及時出臺特別的金融監管和競爭監管方面的措施，縱觀金融危機爆發以來10多年日本金融監管和競爭監管的改革歷程，均出現了監管理念上的變化。

（一）日本經濟金融環境變化及金融監管的轉型

全球金融危機后，日本經濟金融環境發生了重大變化。其一是日本人口結構變化帶來了個人和企業的資金需求下降，對銀行的資金運用產生很大影響，尤其是人口向大城市集聚更加劇了地方金融機構的經營困境;其二是近年來人工智能、金融科技和區塊鏈等新興技術融入并改變著金融業務，未來還可能出現更大變革，要求銀行不斷適應這種不確定性，針對急劇變化的金融環境做出相應戰略調整;其三是長期持續負利率政策使利差保持在1%左右，改變了傳統金融機構的盈利環境。金融環境變化需要改變金融監管制度，實際上，2004年開始，日本金融廳就提出金融監管重心要從“維持金融體系穩定”轉向“激發金融體系活力”，從以規則為基礎轉向以原則為基礎。這是由于傳統的以規則為基礎的監管是聚焦于對“形式”“過去”和“局部”的檢查。對“形式”的檢查關注貸款的擔保或保證等方面，容易忽視借款方的經營內容和滿足客戶需求等因素，對“過去”的檢查是聚焦過去經營成果或績效的資產負債表，不能把握適應顧客需求的經營狀況，對“局部”的檢查是以個別金融資產的風險核查為中心，忽視了在金融機構整體運行過程中的潛在重要風險。2007年金融廳開始嘗試建立規則監管和原則監管相協調的監管體系，在監管過程中尊重金融機構的自主性，激發金融機構的經營積極性。2018年6月，金融廳發布了金融檢查和監管的基本方針，取代了實施將近20年的檢查手冊。以原則為基礎的監管方式是重塑政府監管與市場約束的關系，將監管重心轉向“實質”“前瞻”和“整體”，加深金融機構對重點問題的理解，建立具有整體并具實效的最低執法標準，聚焦未來經營的穩健性。為實現監管目標，在金融廳機構改革中，取消了原來的檢查局，將原來的總務規劃局擴充為規劃市場局和綜合政策局，規劃市場局是強化金融監管的戰略規劃和專業性，特別是提升金融科技發展背景下監管規劃的水平和能力，綜合政策局是強化金融廳的戰略規劃和綜合調整，并針對整個金融體系風險和橫跨不同業態的課題采取相應對策，監督局是合并了原來獨立的檢查和監督業務，實現了現場檢查和非現場監督的統一，成為監管機構與金融機構溝通的有效機制。

（二）日本地方金融機構并購的禁止壟斷法特例法出臺

如前所述，戰后雖然日本公正交易委員會長期保持了謙抑性，但在金融業并購方面一直保持相對嚴格的標準，直到2020年11月禁止壟斷法特例法出臺，規定在未來10年內滿足一定條件的地方金融機構并購不需經過公正交易委員會的反壟斷審查，只需獲得主管大臣的認可。特例法規定地方金融機構的主管大臣是內閣總理大臣，但內閣總理大臣可以授權金融廳完成認可程序。這意味著在地方金融機構并購審查中，金融監管機構獲得了地方金融機構并購的獨立審查權。

該特例法出臺是源于長崎縣福岡金融集團（FFG）旗下的親和銀行和十八銀行并購案件（簡稱長崎并購案），也是金融廳長期堅持和努力的結果。

2016年2月福岡金融集團發布并購預告，計劃2017年4月通過換股將十八銀行并為金融集團子公司，2018年完成合并。日本公正交易委員會的并購審查包括一次審查和二次審查兩個階段，一般的并購案只需經過一次審查，如在2016年受理的319個案件中，308件均是經過了一次審查通過，進入二次審查的只有3件，二次審查期間需要當事者進一步補充材料或資料。2016年6月公正交易委員會開始對長崎案件進行第一次審查，7月進入二次審查，按法律規定二次審查應該在90日內完成，現實卻經過了3年多時間，直到2020年4月最終批準了長崎并購案。

日本公正交易委員會遲遲不能通過并購審查的原因在于擔心并購案會帶來經濟力的過度集中，據稱兩家銀行合并后在長崎縣內的貸款業務合計占比將達70%。而在這個過程中，日本金融廳從多個方面強烈支持和鼓勵地方銀行并購，提出多個依據說服公正交易委員會。

金融廳提出的第一個依據是該廳2016年9月發布的“2015年度金融報告”，數據顯示到2025年第一季度，地方銀行中60%將出現當期收益虧損，地方銀行包括地方銀行和第二地方銀行在內的全國104家區域銀行，2016年決算中過半數的54家銀行已經出現了赤字[17]，建議要強化地方銀行經濟和競爭實力需要促進地方金融機構之間的并購;第二個依據是2018年4月金融廳發布的“地方金融課題和競爭的應有態勢”調研報告，從地方資金需求下降、低利率差背景下的貸款競爭、貸款市場中金融機構競爭力和長崎縣的競爭狀況分析了地方金融業競爭狀況，結論是地方金融機構并購不會帶來競爭方面的問題，應該采取有助于提高區域住民和企業福利的競爭政策[18];第三個依據是金融廳詳細分析和評價了公正交易委員會現行的企業并購審查標準，認為現行標準存在一系列問題，如地理市場認定偏誤、沒有考慮近鄰市場的競爭壓力、忽視金融體系穩定以及合并后整改措施的重要性等等。

最后，日本公正交易委員會肯定了全球金融危機后金融環境改變的事實，接受了金融廳的建議，放松了地方金融機構并購中的反壟斷審查，成為日本金融領域競爭監管改革的一個重要轉折點，也再次彰顯了競爭監管當局與金融監管當局的協調合作。

五、日本的實踐對中國的啟示

中國互聯網金融領域的金融監管與競爭監管的同時展開，必將促使整個金融行業強化競爭監管改革，基于中國金融業以及金融監管實踐，借鑒日本經驗，提出以下幾點啟示。

（一）行政壟斷和競爭審查制度已經納入《反壟斷法》，金融業應首當其沖

中國反壟斷法起草過程中就關注行政壟斷問題，多次修訂《反壟斷法》過程中，行政壟斷仍然是重要內容。2006年提交給全國人民代表大會審議的《反壟斷法（草案）》中，專門設置了政府部門“濫用行政權力排除、限制競爭行為”條款，不僅明確規定了行政機關和法律授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力排除、限制競爭，還專門對定了六種“濫用行政權力排除和限制競爭”的行為，2007年通過的最終法案的條款卻改為“行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力，實施排除、限制競爭行為的，由上級機關責令改正;對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。反壟斷執法機構可以向有關上級機關提出依法處理的建議”《中華人民共和國反壟斷法》（第六十八號主席令）第七章第51條。。2018年審議修訂《反壟斷法》過程中，行業行政壟斷再次進入審議視野，要求將行業監管部門納入反壟斷的適用范圍，由于業界強烈要求適用反壟斷法除外，最終修訂稿是一方面肯定了自然壟斷及專營專賣的合法性，另一方面對其經營活動做出了一定限制2018年《反壟斷法》全文最新修改內容.http：//www.maxlaw.cn/l/20180822/923303574922.shtml。。2020年修訂的《反壟斷法》中，增加了第9條，“國家建立和實施公平競爭審查制度，規范政府行政行為，防止出臺排除、限制競爭的政策措施”，這是對政府監管行業適用反壟斷法的標志性條款。

中國金融業的壟斷問題主要并不是由于處于寡占地位的國有銀行實施限制競爭行為造成的，而是國家干預、管制的結果，這點與日本的行政壟斷高度相似[19]。長期的行政壟斷是影響金融業轉型的重大障礙，嚴格的準入壁壘、干預存貸款利率破壞競爭、行業壟斷等表現在金融結構、行為和績效的諸多方面，這不僅成為競爭監管當局關注的焦點，也應該成為未來金融監管改革的方向，因此破除金融領域的行政壟斷是中國金融監管和競爭監管的共同目標。公平競爭審查制度已經立法，但還沒有系統性的實施細則，日本的做法可資借鑒。

（二）秉持競爭中立理念，重構現代金融監管體系

長期以來中國金融業遵循分業經營分業監管體制，中國人民銀行和中國銀行業監督管理委員會基于《中國人民銀行法》和《中華人民共和國銀行業監管管理法》建立了獨立的、系統的金融監管體系。近年來，隨著金融業的混業經營，金融監管體系也隨之發生了變化，從機構監管到功能監管，從一行三會到一行兩會，均是適應金融市場化進程而進行的放松金融監管改革。尤其是近年來金融科技發展對金融業態帶來了巨大改變，嚴重影響了金融風險的形態、路徑和安全邊界，對傳統的金融監管體系構成了挑戰，特別是移動支付、線上借貸等互聯網金融服務，既沒有受到傳統金融監管體制的約束，業界的野蠻增長更是助長了嚴重的反競爭現象，迫切需要從競爭中立角度構建金融業金融監管與競爭監管的協調機制。在現代金融監管體系的建設上，要求監管機構對傳統金融行業與新興互聯網金融企業、國有大型金融機構和民營中小金融機構一視同仁，從部門分業監管轉向功能監管，根據金融業務性質制定統一的監管標準，消除監管真空和重復監管現象，提高監管效率。

（三）競爭監管當局功能前置，構建全方位的金融業事前反壟斷指南

中國自2008年《反壟斷法》生效以來，一直存在分散的執法體系，直到2018年的機構改革，才將反壟斷執法集中到國家市場監督管理總局。在長期的反壟斷法執法實踐中，中國一直重視事后處罰或救濟措施，即在限制競爭行為產生較為嚴重后果之后才能適用。日本是在金融監管體制出現重大改革之后，將競爭監管重心從事后處罰轉向事前監控，通過制定行動指南促使金融企業合法合規經營，并對行政主管部門的政策開展競爭審查。目前，國家市場監督管理總局自成立以來，已經出臺了一些行動指南，如2020年出臺的《關于知識產權領域反壟斷指南》《關于汽車業的反壟斷指南》《經營者反壟斷合規指南》等，與金融業相關的是2021年2月出臺的《國務院反壟斷委員會關于平臺經濟領域的反壟斷指南》，這是世界范圍內首個對互聯網平臺領域出臺的反壟斷指南，也是針對中國金融業的首個反壟斷指南，必將推動競爭監管當局針對所有金融業態制定行為規范或行動指南，督促金融機構將公平競爭原則融入經營戰略，從源頭上消除不正當競爭行為的發生，降低事后嚴重反壟斷處罰對經濟活動的負面影響。

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[責任編輯 王雅坤]

The Evolution of the Relationship Between Financial Regulation

and Competition in Japanese Financial Sector

PEI Gui-fen

（School of Economics， Hebei University， Baoding，Hebei，071002，China）

Abstract： Economic regulation and antitrust policy are the main content of regulatory economics. In the economic policy， it is reflected in the relationship between industrial policy and competition policy， while in the financial sactor，it is the relationship between financial regulation and competition regulation. In the early postwar period， Japan formed a strict framework of antirust and regulation under the General Headquarters（GHQ）. With the change in the U.S. policy towards Japan， there has been a situation for a long time in the financial sector where the competition authorities faded out and the regulatory authorities dominated. Since the 1970s， Japanese regulatory authorities have gradually relaxed the regulation of competition restrictions and promoted the competition in the financial sector.Especially under strong pressure from US in the period of Japan-US trade friction， a cooperative pattern of regulatory authorities and competition authority has to be formed with the same goal of financial stability. In spite of EU and US strengthening regulation and antitrust policy after the global financial crisis， Japanese government took no special measures in this period but established a new harmonious system between regulation and antitrust policy with the common goal of stimulating the vitality of financial institutions recently.

Key words： financial sector; competition regulation; financial regulation