我國老齡政策演進研究

孫婷 王雪琴

摘 要：老齡政策是老齡社會治理體系的重要組成部分，是提升老齡社會治理成效的重要保障。采取政策文本的共詞分析與聚類方法，通過對1949—2020年我國老齡政策的系統(tǒng)梳理，提出我國老齡政策在政策萌芽、探索調(diào)整、快速發(fā)展和全面統(tǒng)籌四個階段出現(xiàn)政策數(shù)量積累、政策內(nèi)容上，從保障老年人基本生活到養(yǎng)老保險全覆蓋再到養(yǎng)老服務提質(zhì)升級、政策頒布主體強化協(xié)作等階段性特征和趨勢。隨著實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略的縱深推進，未來一段時期我國老齡政策研究亟待在政策協(xié)同、政策執(zhí)行及政策評估等方面拓展研究空間。

關鍵詞：老齡政策;政策演進;人口老齡化

基金項目：國家社會科學基金重點項目“中國老齡社會‘三位一體治理體系建構研究”（20ARK004）。

[中圖分類號] D601 [文章編號] 1673-0186（2021）009-0038-015

[文獻標識碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2021.009.003

21世紀是全球人口老齡化時代，人口老齡化深度與廣度日漸加強，成為許多國家不可逆轉(zhuǎn)的經(jīng)濟社會常態(tài)。中國作為人口老齡化規(guī)模最大、挑戰(zhàn)最為艱巨的人口大國，高齡少子、未富先老、未備先老和孤獨終老等典型問題將日益凸顯，人口老齡化將成為我國未來一段時期內(nèi)的基本國情。隨著黨的十九屆五中全會提出“實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略”，我國從國家戰(zhàn)略層面制定了積極應對人口老齡化的政策體系，也為我國老齡政策演進的研究提供了全新的理論指向，基于人口老齡化的政策演進研究，如何破解由人口老齡化引發(fā)的經(jīng)濟、社會、文化等領域系列問題，也將成為學界亟待研究的重要議題。

一、相關文獻回顧

當前老齡化問題已成為全球社會面臨的共同挑戰(zhàn)[1]。人口老齡化通常被認為是需要解決方案的所謂政策“問題”，這促使各個國家和地方各級制定有針對性的老齡政策[2]。老齡政策是國家應對老齡社會問題，調(diào)解人口老齡化與經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明發(fā)展之間的不平衡、不充分而采取的公共政策的總和[3]。老齡政策有廣義和狹義之分。廣義的老齡政策指的是涉老政策，即政策并非針對老齡問題，但在政策中包含直接涉及老齡問題的規(guī)定和內(nèi)容[4]。狹義的老齡政策是指政府專門針對老齡問題制定、頒發(fā)的政策。為體現(xiàn)研究的精準性，本文以狹義的老齡政策，即專門針對老齡問題制定、頒發(fā)的政策為研究對象。

國外發(fā)達國家對于老齡政策的研究普遍超前于我國。英國、德國、日本等發(fā)達國家在1960年之前就紛紛進入了老齡社會，而后三十年間又相繼進入深度老齡社會[5]。在延遲退休、通過移民擴大勞動力、鼓勵生育、加大教育投資、強化代際責任紐帶和加強政府養(yǎng)老金支出力度等方面都已經(jīng)形成了相對完善的政策體系[6]。基于定量分析的老齡政策研究成果也較為豐富。例如耶勒·洛斯布魯克、布拉姆·蘭斯等人利用匯總回歸分析的方式探討了利潤、原則等外部壓力對老年適應政策強度的影響[7];阿黛爾·蘭南諾托（Adele lannantuono）和約翰·埃萊斯（John Eyles）基于加拿大健康政策文件，從確立政策語言的重要性等方面進行政策文本分析，建立了醫(yī)療保健服務的成本約束性框架[8]。托馬斯·法爾奇（Tomas Farchi）等人基于對1948年至2015年英國衛(wèi)生部頒布的21項主要政策文件的分析，追溯了醫(yī)療照護政策中創(chuàng)新概念的演變歷程[9]。

國內(nèi)學界對于老齡問題的研究隨著人口老齡化進程逐步深化，但關于老齡政策研究的文獻數(shù)量較少，涉及政策文本分析的研究更為有限。總體看來，從研究方法、研究內(nèi)容及研究層次上呈現(xiàn)以下特點：

一是在研究方法上，我國老齡政策研究逐步由定性研究轉(zhuǎn)為定量研究。如敬乂嘉對我國1982—2015年的老齡政策發(fā)展進行實證分析，從治理體系角度探討了我國老齡社會治理主體角色的轉(zhuǎn)變[4];何振宇等人通過對目標政策文件采用共詞分析，對提取的關鍵詞進行聚類，以識別老齡政策核心領域[10]。

二是在研究內(nèi)容上，通過不同視角對老齡政策的某一方面進行分析。如吳賓等人以1978—2018年中央政府工作報告為分析視角，對我國推進老齡事業(yè)發(fā)展的注意力配置進行研究[11];王婷、李放基于對我國養(yǎng)老保險政策變遷的歷史邏輯思考，指出我國養(yǎng)老保險政策變遷具有強烈的系統(tǒng)動力學的特征[12];劉曉靜以養(yǎng)老服務政策變遷為考察視角，探討了我國養(yǎng)老服務政策階段劃分及未來政策取向[13]。

三是在研究層次上，學者們對地方層面老齡政策的研究。如劉亞娜等人基于京津冀地區(qū)“十三五”老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃的政策文本分析，探尋區(qū)域養(yǎng)老協(xié)同發(fā)展的對策建議[14];杜智民等人通過對我國西部城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度發(fā)展的梳理，分析歸納了西部地區(qū)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的運行特點[15]。

綜上，許多專家學者在老齡政策研究方面取得了豐富的研究成果，為本文奠定了堅實基礎。但目前學界關于老齡政策研究的相關成果散見于老齡健康政策、醫(yī)療衛(wèi)生政策、社會保障政策及養(yǎng)老服務政策等研究中，而老齡政策的系統(tǒng)性專題研究并不多見。這一現(xiàn)實在我國人口老齡化程度不斷加深和積極應對人口老齡化上升為國家戰(zhàn)略的背景之下需要引起廣泛重視。老齡政策演進不僅蘊含深刻的理論問題，更是具有重大實踐意義，對其開展深入研究將有助于加強老齡政策頂層設計，構建具有前瞻性的老齡政策體系，助力實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略。本文通過對老齡政策文本的文獻計量分析，研究1949—2020年我國老齡政策的動態(tài)變化，旨在從歷史的視角研究我國老齡政策，以更加直觀的方式呈現(xiàn)老齡政策的演進過程，對完善老齡政策體系、提高政策制定與執(zhí)行效率，進而促進老齡社會治理體系現(xiàn)代化有重要的參考價值。

二、數(shù)據(jù)來源與研究方法

在進行具體實證分析之前，本文以1949—2020年中央政府及其組成部門所頒布的規(guī)范性老齡政策文件作為數(shù)據(jù)分析的來源與依據(jù)，同時運用政策文本計量分析與定性分析相結合的方法對老齡政策文本進行深入剖析，得出研究結論。

（一）數(shù)據(jù)來源

文章的數(shù)據(jù)主要來源于在北大法寶數(shù)據(jù)庫以及官方政府網(wǎng)站所查詢到的1949—2020年中央政府及其組成部門所頒布的規(guī)范性老齡政策文件。在數(shù)據(jù)搜索時，檢索關鍵字為“老齡”“老年”和“養(yǎng)老”，搜索范圍為1949—2020年。為保證所得資料準確性，本文在數(shù)據(jù)收集之后按照以下標準對所收集的數(shù)據(jù)進行了篩選：確定所選政策是否符合主題;刪除重復的政策文件;刪除由關鍵字檢索出來但無實質(zhì)相關性的政策文件;規(guī)范政策文件形式，包括行政法規(guī)、規(guī)劃綱要、通知公告、決定、意見和其他代表政府政策的文件形式，最終收集了504份老齡政策文件。

（二）研究方法

文章主要研究方法為政策文本計量分析與定性分析相結合。政策文本是政策信息的規(guī)范性物質(zhì)載體，外在表現(xiàn)為數(shù)量、類型、頒布主體等等[16]，其動態(tài)變化能夠反映政策的變遷歷程和演化邏輯，也能從側(cè)面表明國家推進老齡社會治理的歷程。政策文本計量分析在政策分析領域占有重要地位[17]，尤其是對教育政策動態(tài)研究[18]，科技人才政策動態(tài)研究[19]等方面具有優(yōu)勢。

為此，本文在具體研究中，首先梳理我國老齡政策的發(fā)展脈絡，從時序角度分析各階段老齡政策的時間分布和內(nèi)容特征。其次運用共詞分析和網(wǎng)絡結構分析探尋各階段老齡政策的主要領域。共詞分析主要用于識別關鍵詞、測量關鍵詞的強度并測量關鍵詞之間的關系。該過程主要包括：政策文本關鍵詞提取;使用Excel構建關鍵詞共現(xiàn)矩陣;運用Gephi 0.9.2軟件生成關鍵詞網(wǎng)絡結構圖并直接統(tǒng)計網(wǎng)絡直徑、平均聚類系數(shù)等相關參數(shù)。

三、我國老齡政策的演進

我國老齡政策的發(fā)展演變與我國特有的經(jīng)濟社會結構轉(zhuǎn)變以及人口結構變化密切相關。基于不同標準，我國學者對老齡政策的階段劃分也不盡相同。例如張旭升等人從責任主體的視角將我國養(yǎng)老服務政策大致劃分為20世紀50年代至70年代、20世紀80年代至90年代、2000年至今三個階段[20];敬乂嘉以1982年為分析起點，以各自然十年為界，分析了政府在老齡社會治理中的角色[4];汪波、李坤基于政策主題統(tǒng)計將2000年以來我國老齡政策發(fā)展，以2013年為界劃分為兩個階段[21];韓艷基于政府角色定位將1949—2014年間我國老齡政策劃分為四個階段，分別以1978年、2000年和2012年為分界年份[22]。參考已有標準，本文根據(jù)政府應對人口老齡化過程中的重大事件以及人口結構變化將1949—2020年老齡政策的歷史演變劃分為四個階段（表1），即政策萌芽階段（1949—1982年）、探索調(diào)整階段（1983—1999年）、快速發(fā)展階段（2000—2012年）和全面統(tǒng)籌階段（2013—2020年）。

（一）我國老齡政策頒布的時間

圖1顯示了1949—2020年老齡政策數(shù)量變化趨勢。該數(shù)據(jù)集涵蓋72年間的504份政策文件。首先，在政策萌芽階段（1949—1982年）頒布的老齡政策數(shù)量為26項，除1966—1976年10年間一共頒布兩項老齡政策文件之外，其余時間每年頒布的政策數(shù)量保持穩(wěn)定，沒有重大變化，且從1978年開始不間斷頒布。其次，在探索調(diào)整階段（1983—1999年）頒布的老齡政策的數(shù)量開始增加，一共頒布了91項政策文件，平均每年5.35項，1999年老齡政策的數(shù)量開始大幅增加，該年度一共頒布了11項政策，占該階段政策總數(shù)12%。再次，在快速發(fā)展階段（2000—2012年）頒布的老齡政策數(shù)量增長較快，13年間一共頒布了107項老齡政策，平均每年8.23項左右。最后，在全面統(tǒng)籌階段（2013—2020年），我國老齡事業(yè)開始全方位發(fā)展，8年間一共頒布了280項，年均35項，相較于快速發(fā)展階段增長了4倍有余。

（二）我國老齡政策內(nèi)容的重點

我國老齡政策內(nèi)容的重點在不同階段有一定程度的變化。由于政策萌芽階段與探索調(diào)整階段政策數(shù)量較少、內(nèi)容單一，本文主要結合相關數(shù)據(jù)進行定性描述。在快速發(fā)展和全面統(tǒng)籌階段，由于數(shù)量相對較多，本文對每個政策文件確定2到5個關鍵詞，然后構建關鍵詞共現(xiàn)矩陣，以反映政策的主要領域和關注重點。在后兩個階段中，使用Gephi 0.9.2可視化軟件對共現(xiàn)矩陣進行處理。

1. 政策萌芽階段（1949—1982年）老齡政策內(nèi)容的重點

中華人民共和國成立初期，我國人口年齡結構尚處于年輕型階段，人口老齡化水平較低，老齡事業(yè)需求較少。1953年、1964年和1982年三次全國人口普查數(shù)據(jù)表明（圖2），我國老年人口在該階段占比不大，年齡結構正由年輕型向成年型緩慢發(fā)展，老齡問題并非廣泛的社會問題。該階段盡管有“老有所醫(yī)”“老有所養(yǎng)”等政策理念，但卻是零散、缺乏系統(tǒng)性的[23]。政策萌芽階段的老齡政策主要表現(xiàn)為“老年人政策”[24]。

該階段的老齡政策主要是針對國家機關和企事業(yè)單位的離退休制度安排，此外少量政策文件涉及農(nóng)村五保供養(yǎng)制度，城鄉(xiāng)老齡工作的差距從這個階段已開始顯現(xiàn)。例如1951年2月26日頒布實施的《中華人民共和國勞動保險條例》，第十五條對鐵路、航運、郵電的養(yǎng)老待遇進行了規(guī)定，此后又陸續(xù)增加了對軍隊、公辦學校等國家機關、企業(yè)和事業(yè)單位的離退休規(guī)定。1957年《國務院關于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》的頒布實施標志著退休制度在城市的普及以及城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障體系的基本確立。此后，包括離退休制度、醫(yī)療保障制度在內(nèi)的社會保障制度不斷改進完善。而農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老工作在該階段以僅有的“五保”制度支持運轉(zhuǎn)，社會養(yǎng)老保障制度并未推行發(fā)展，該時期對農(nóng)民的養(yǎng)老保障是一種“生存型”政策[12]。雖然萌芽階段的老齡政策領域單一，但這一時期老齡政策的摸索工作為之后的發(fā)展完善積累了寶貴經(jīng)驗。

2.探索調(diào)整階段（1983—1999年）老齡政策內(nèi)容的重點

1982年第三次全國人口普查顯示65歲以上老年人占全國總?cè)丝诘?.9%，我國人口年齡結構進入成年型（65歲以上老年人口占比4%～7%）。同年，我國成立中國老齡問題全國委員會，提出了五個“老有”工作目標，開始從社會福利事業(yè)的視角開展并推進老齡工作。該階段對城鎮(zhèn)企業(yè)職工和農(nóng)村居民養(yǎng)老的社會統(tǒng)籌工作進行了初步探索，不斷擴大城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險覆蓋面，提高城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險整體水平[25]。

該階段我國老齡政策以養(yǎng)老保險為核心，在頒布的91項老齡政策中，有26項關鍵詞是企業(yè)職工養(yǎng)老保險（包括企業(yè)職工補充養(yǎng)老保險），19項政策關鍵詞包括農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，26項涉及養(yǎng)老保險基金管理。有關企業(yè)職工養(yǎng)老保險的政策文件主要涉及企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、養(yǎng)老保險的統(tǒng)賬結合和保險管理結構改善。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險有關政策文件的關鍵詞包括農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、養(yǎng)老資源整合、因地制宜和國家政策執(zhí)行等。由此可見，該階段我國老齡政策主要涉及企業(yè)職工養(yǎng)老保險、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和養(yǎng)老保險基金管理三個領域。

政府制定并出臺的各類老齡文件在一定程度上反映了老齡社會的階段性特征以及對老齡問題的重視程度。1987年黨的十三大指出要對老齡問題采取正確的措施，注意人口迅速老齡化的趨勢。20世紀90年代后，老齡工作進一步加強，中央層面所頒布的老齡政策數(shù)量處于歷史高位，政策的來源及所涉領域都呈現(xiàn)出多元化特點。國家層面政策制定的規(guī)范性進一步增強，與老齡工作相關的部委政策文件進一步細化，對老年群體的關注由城市向農(nóng)村拓展。如國家計委、民政部等10部門于1994年聯(lián)合頒布的《中國老齡工作七年發(fā)展綱要（1994—2000年）》將老齡事業(yè)納入國民經(jīng)濟與社會發(fā)展計劃，標志著我國老齡工作步入有計劃的發(fā)展軌道。總之，相較于政策萌芽階段，探索調(diào)整階段的老齡政策體系初具規(guī)模，解決老齡問題的視角由家庭逐步轉(zhuǎn)向社會[23]。城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、五保供養(yǎng)、社區(qū)服務、老年人權益保障等政策逐步發(fā)展，老齡政策的能動作用逐步顯現(xiàn)。特別是1994年《中國老齡工作七年發(fā)展綱要（1994—2000年）》和1996年《中華人民共和國老年人權益保障法》頒布實施，1999年全國老齡工作委員會的成立，標志著我國老齡事業(yè)發(fā)展已經(jīng)進入規(guī)范化、法制化、制度化的軌道，初步構建起我國老齡政策體系的頂層設計雛形。

3.快速發(fā)展階段（2000—2012年）老齡政策內(nèi)容的重點

進入21世紀之后，我國人口老齡化進程進一步加速，2000年第五次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，60歲以上老年人占比達到10.4%，65歲以上老年人占比達到7.0%，按照聯(lián)合國確定的劃分標準，我國已全面進入老齡社會，老齡政策也進入了快速發(fā)展階段。2000年，中共中央、國務院作出《關于加強老齡工作的決定》，指出：“老齡問題是關系國計民生和國家長治久安的一個重大社會問題……必須高度重視和切實加強老齡工作。”從這一階段開始，老齡問題作為一個重大社會政策問題，其定位上升到了關乎全局、關系長遠的戰(zhàn)略層面[26]。

該階段我國老齡政策的覆蓋領域得到大幅擴展。在該階段頒布的107項老齡政策中，一共選取了44個關鍵詞構建共現(xiàn)矩陣，經(jīng)過篩選剔除了次數(shù)在5次以下的關鍵詞14個后剩余30個。圖3顯示了這一階段的主要關鍵詞網(wǎng)絡。在網(wǎng)絡中，節(jié)點的大小表示關鍵詞在共現(xiàn)矩陣中出現(xiàn)的頻率，節(jié)點的顏色越深表明該節(jié)點的度越大，藍色越深則表明該節(jié)點的度越小，節(jié)點間連接線的粗細表示兩個關鍵詞同時出現(xiàn)的強度。

從圖3可知，快速發(fā)展階段老齡政策的核心關鍵詞主要是老年人和養(yǎng)老保險，30個關鍵詞共有116條連接線。通過整體網(wǎng)絡和成員兩個維度對關鍵詞網(wǎng)絡結構圖進行統(tǒng)計分析，能夠更好識別該階段老齡政策熱點。

一是快速發(fā)展階段關鍵詞整體網(wǎng)絡分析。

關鍵詞整體網(wǎng)絡通過網(wǎng)絡密度（Network Density）、平均路徑長度（Average path length）和聚類系數(shù)（Clustering coefficient）三個指標進行分析（表2）。網(wǎng)絡密度的取值范圍為[0，1]，數(shù)值越大說明網(wǎng)絡關鍵詞之間的聯(lián)系越緊密;平均路徑長度表示在該網(wǎng)絡結構圖中所有最短路徑之和的平均值，路徑長度越短則關鍵詞之間連接性越高;聚類系數(shù)用于表示網(wǎng)絡集約化程度，數(shù)字越大表示整體網(wǎng)絡凝聚力越強。快速發(fā)展階段我國老齡政策關鍵詞網(wǎng)絡密度為0.267，說明整體網(wǎng)絡結構松散，關鍵詞之間的共現(xiàn)頻率偏低，即該階段老齡政策雖然覆蓋面較廣，但總體深度不足。平均路徑長度為1.899，說明關鍵詞之間的連接性較強。聚類系數(shù)為0.535，說明該階段關鍵詞聚集程度處于中等水平。但在該網(wǎng)絡結構圖中，不存在孤立的節(jié)點，1.899的平均路徑長度和0.535的聚類系數(shù)在一定程度上反映出該階段政策關鍵詞網(wǎng)絡連通性較好且關鍵詞之間具有關聯(lián)性。

二是快速發(fā)展階段關鍵詞中心性分析。

成員維度的網(wǎng)絡結構分析主要依靠中心性（Centrality）進行分析。節(jié)點中心性能夠衡量關鍵詞在網(wǎng)絡結構中的重要程度，以識別該階段老齡政策熱點關鍵詞。主要有點度中心性（Degree Centrality）、緊密中心性（Closeness Centrality）和介數(shù)中心性（Betweenness Centrality）。點度中心性能夠衡量關鍵詞在網(wǎng)絡中的重要性程度并進行排序;緊密中心性可以識別關鍵詞的中心程度，關鍵詞緊密中心性越高則距離其他節(jié)點越近;介數(shù)中心性可以用于識別具有橋梁作用的關鍵詞。在快速發(fā)展階段（2000—2012年）老齡政策關鍵詞網(wǎng)絡，點度中心性的平均值為7.73，有14個關鍵詞的點度中心性大于該值，這些關鍵詞在網(wǎng)絡結構圖中處于較重要位置;緊密中心性的平均值為53.37%，有14個關鍵詞的緊密中心性大于該值，這些關鍵詞與其他關鍵詞之間的聯(lián)系比較緊密;介數(shù)中心性的平均值為13.03，只有7個關鍵詞的介數(shù)中心性高于平均值，對其他關鍵詞有較大影響力，處于網(wǎng)絡結構的核心。

綜上所述，由網(wǎng)絡結構圖（圖3）和網(wǎng)絡數(shù)據(jù)分析可知，快速發(fā)展階段的老齡政策網(wǎng)絡有“養(yǎng)老保險”和“老年人”雙核心，養(yǎng)老保險政策和老年人政策成為2000—2012年老齡政策的重點。與探索調(diào)整階段相比，快速發(fā)展階段的老齡政策有以下特征：一是養(yǎng)老保險仍是我國老齡政策一大主題，探索調(diào)整階段的養(yǎng)老保險政策較多關注城鎮(zhèn)，而快速發(fā)展階段的老齡政策對農(nóng)村養(yǎng)老保險政策的發(fā)展完善給予了更多關注，老齡政策增加體系化、制度化;二是老齡事業(yè)、老年服務業(yè)等方面的老年人政策在該階段得到了快速發(fā)展，老年教育、老年人優(yōu)待政策、福利政策、衛(wèi)生政策等各方面專項政策開始向縱深發(fā)展。我國老齡政策體系得到了大幅擴展，尤其是在養(yǎng)老服務體系建設方面邁出了重大的一步。

4.全面統(tǒng)籌階段（2013—2020年）老齡政策內(nèi)容的重點

由圖2可知，第六次人口普查至今，我國人口老齡化進程進一步加速。2013年黨的十八屆三中全會指出：積極應對人口老齡化，加快建立社會養(yǎng)老服務體系和發(fā)展老年服務產(chǎn)業(yè)。黨的十九屆五中全會提出的實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略，將老齡政策和推動高質(zhì)量發(fā)展、加快構建新發(fā)展格局、維護社會和諧穩(wěn)定緊密結合起來，并對優(yōu)化生育政策、開發(fā)老齡人力資源、構建養(yǎng)老服務體系、支持家庭承擔養(yǎng)老功能等方面作出了具體部署，這標志著老齡政策的總體框架在該階段正式形成。

在該階段的280項老齡政策中，一共選取了55個關鍵詞構建共現(xiàn)矩陣，剔除頻次在5次以下的關鍵詞10個后剩余45個。圖4顯示了全面統(tǒng)籌階段（2013—2020年）45個關鍵詞的網(wǎng)絡結構圖，其中45個關鍵詞共有261條連接線，養(yǎng)老服務是該階段老齡政策中最為關注的領域。以下將在網(wǎng)絡結構圖的基礎上通過整體網(wǎng)絡和成員兩個維度對該階段關鍵詞進行統(tǒng)計分析。

一是全面統(tǒng)籌階段關鍵詞整體網(wǎng)絡分析。

比較圖4和圖3 可以看出，全面統(tǒng)籌階段的關鍵詞網(wǎng)絡相比快速發(fā)展階段發(fā)生了很大變化，二者之間的網(wǎng)絡結構特征也存在一定的差異。以下仍將借助網(wǎng)絡密度、平均路徑長度和聚類系數(shù)三個網(wǎng)絡結構特征指標對成熟期關鍵詞網(wǎng)絡結構特征進行分析，各項指標的計算結果經(jīng)整理后如表3所示。成熟期關鍵詞網(wǎng)絡密度為0.264，略低于發(fā)展期0.267，說明整體網(wǎng)絡結構松散，總體深度仍有待加強，但這并不是消極轉(zhuǎn)變，全面統(tǒng)籌階段關鍵詞數(shù)量為55，是快速發(fā)展階段的1.25倍，說明該階段網(wǎng)絡規(guī)模增大，老齡政策的覆蓋領域進一步拓展，政策精細化程度大幅增加;平均路徑長度為1.792，說明該階段的關鍵詞之間的連接性增強，政策系統(tǒng)各要素的整體協(xié)作性增加;聚類系數(shù)為0.545，表明該階段的關鍵詞網(wǎng)絡雖然有“養(yǎng)老服務”這一絕對核心，但關鍵詞整體聚集程度沒有太大變化。

二是全面統(tǒng)籌階段關鍵詞中心性分析。

經(jīng)統(tǒng)計，在全面統(tǒng)籌階段（2013—2020年）老齡政策關鍵詞網(wǎng)絡中，點度中心性的平均值為11.60，有19個關鍵詞的點度中心性超過平均值處于網(wǎng)絡結構圖中較重要位置，占關鍵詞網(wǎng)絡節(jié)點的42%，說明有近一半關鍵詞處于較重要位置，“養(yǎng)老服務”位于網(wǎng)絡核心，“老年人”“養(yǎng)老保險”“老年服務業(yè)”“醫(yī)療衛(wèi)生”“改革試點”等關鍵詞的點度中心性也遠高于平均值，處于較核心位置;緊密中心性的平均值為56.51%，有19個關鍵詞的緊密中心性超過該值，與其他關鍵詞聯(lián)系較為緊密;介數(shù)中心性的平均值為17.42，有13個關鍵詞的介數(shù)中心性高于平均值，在網(wǎng)絡中的橋梁作用較為明顯。

由關鍵詞網(wǎng)絡（圖4）和網(wǎng)絡特征數(shù)據(jù)分析可以清楚地看到，養(yǎng)老服務是該階段的絕對核心，與快速發(fā)展階段相比政策重心發(fā)生了顯著變化。總結起來，全面統(tǒng)籌階段的老齡政策可以劃分為三類：

第一，改革完善型。最典型的就是在前三階段一直處于政策核心位置的“養(yǎng)老保險”，在該階段雖仍然是政策重點關注領域，但已不再是政策核心，該階段的養(yǎng)老保險政策主要包括居民養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一以及養(yǎng)老保險市場化和行業(yè)人才培養(yǎng)等。此外，老齡政策對農(nóng)村的關注度高于城鎮(zhèn)，企事業(yè)單位員工離退休政策在該時期已經(jīng)完全邊緣化。

第二，主體發(fā)展型。該階段的政策重點已經(jīng)轉(zhuǎn)移到了養(yǎng)老服務體系，在與“養(yǎng)老服務”共現(xiàn)的35個關鍵詞中，節(jié)點間連接線的權重最高的有“醫(yī)療衛(wèi)生”“改革試點”“社區(qū)”“家庭”，說明該階段關注度最高的老齡政策集中在以上方面。此外，在以養(yǎng)老服務為中心的政策網(wǎng)絡中，社區(qū)參與、市場參與、政府購買等作為政策手段頻繁出現(xiàn)，意味著主體呈現(xiàn)多元。最后，“居家養(yǎng)老”“醫(yī)養(yǎng)結合”以及“社區(qū)服務”等老齡政策的快速發(fā)展出現(xiàn)在該階段。

第三，探索試點型。首先是在快速發(fā)展階段已經(jīng)有少量政策安排的領域如“智慧養(yǎng)老”“信息化”“標準化”等，在快速發(fā)展階段屬于低頻關鍵詞，而在全面統(tǒng)籌階段的政策關注度進一步提高。其次，全面統(tǒng)籌階段的改革試點政策比例較大，“改革試點”的介數(shù)中心性排名靠前，說明試點探索型政策在該階段占有較大比例，如長護險、智慧養(yǎng)老、失能半失能照護、養(yǎng)老建筑設施、健康老齡化都是未來老齡政策會加大關注力度的領域。

（三）我國老齡政策頒布的主體

總的來說，對政策頒布主體網(wǎng)絡進行可視化分析既可以反映政策體系的重點，也能揭示其核心部門和部門間協(xié)調(diào)性的變化。1949—2020年間504項老齡政策中單獨發(fā)文340份（表4），聯(lián)合發(fā)文164份。

根據(jù)表4的統(tǒng)計，共有25個部門作為單獨發(fā)文主體，制定和頒布了340項政策文件，國務院是其中最為活躍的政策制定主體，單獨頒布了89項政策，其次民政部、人社部、衛(wèi)健委等部門單獨發(fā)文數(shù)量也較多，四個主體的發(fā)文量占單獨頒布總體的70.88%。可以看出在老齡政策的制定過程中，不同部門的參與呈現(xiàn)出較大的差異，但也可以看出我國老齡政策涉及領域較多且政策呈現(xiàn)多樣性特征。

在我國老齡政策萌芽階段和探索調(diào)整階段，政策多是單獨主體頒布，且以國務院、人社部和民政部為主。這主要是因為當時人口結構較為年輕，老齡問題較少進入政策議程，國家老齡事務聚焦于養(yǎng)老保險和職工離退休方面，涉及領域不多。

隨著20世紀初我國進入老齡社會，國家加大應對人口老齡化力度，老齡政策進入快速發(fā)展階段。圖5從各階段老齡政策的聯(lián)合頒布數(shù)量可以看出各部門之間協(xié)作狀況的改變。在快速發(fā)展階段部門聯(lián)合頒布的老齡政策占該時期的29.90%，說明在該階段有相當數(shù)量的老齡政策是由部門之間討論、協(xié)作產(chǎn)生的。此外，1999年全國老齡委成立，作為專門針對老齡問題的國務院下屬議事協(xié)調(diào)機構，負責涉老部門的協(xié)調(diào)工作，部門協(xié)調(diào)性進一步增強。

圖6顯示了全面統(tǒng)籌階段的老齡政策部門組織協(xié)作網(wǎng)絡。通過將政策主體的共現(xiàn)矩陣導入Gephi 0.9.2軟件繪制成無向網(wǎng)絡圖。在該圖中，政策主體是節(jié)點，共同主體以連接線相連，節(jié)點大小表示該部門與其他部門聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量，網(wǎng)絡半徑為2，平均路徑長度為1.848，平均聚類系數(shù)為0.826，表明網(wǎng)絡較為集中，各部門之間的協(xié)作關系相對穩(wěn)定可靠。網(wǎng)絡的核心及邊緣結構明顯，民政部在協(xié)作網(wǎng)絡中處于核心位置，是負責我國老齡工作的主要部門，衛(wèi)健委、財政部、人社部、全國老齡辦等部門也位于網(wǎng)絡中心附近，表明這些部門也較多與其他部門進行協(xié)作。其中，衛(wèi)健委在該階段與其他部門的聯(lián)系變得更為緊密，財政部因其橫向職能特征明顯，是除民政部之外協(xié)作次數(shù)最多的部門。

由此可見，目前我國老齡工作的重心由社會保險與老年人福利政策向養(yǎng)老服務與醫(yī)療健康政策轉(zhuǎn)變。同時，由于老年服務業(yè)、老齡事業(yè)、產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，民政部、財政部等相關部委的參與性明顯增強。此外，發(fā)改委、住建部、教育部、商務部等部門處于網(wǎng)絡的中間層，為老齡工作提供信息、服務、土地、人力資源和其他資源。值得一提的是，國務院在網(wǎng)絡中也處于邊緣位置，這并非證明其重要性較低，而是表明其聯(lián)合頒布的老齡政策較少，往往單獨頒布宏觀的、具有指導性意義的老齡政策。

四、研究結論與研究展望

通過對1949—2020年我國老齡政策的發(fā)展與現(xiàn)狀進行分析，可以發(fā)現(xiàn)目前我國老齡政策的主體框架已基本搭建。但基于國家治理現(xiàn)代化的全力推進和時代要求，依循我國積極應對人口老齡化政策演進規(guī)律，老齡政策體系仍需經(jīng)歷調(diào)整和完善，以推進老齡社會治理現(xiàn)代化。

（一）研究結論

一是1949—2020年我國老齡政策演變的特點。本文通過運用政策文本的共詞分析與聚類方法進行研究，提出我國老齡政策演變在政策萌芽階段（1949—1982年）、探索調(diào)整階段（1983—1999年）、快速發(fā)展階段（2000—2012年）和全面統(tǒng)籌階段（2013—2020年）中呈現(xiàn)兩個明顯的演變特點。

第一，以頒布政策的內(nèi)容為標準，我國老齡政策從關注基本養(yǎng)老需求向強調(diào)老年人的健康與養(yǎng)老服務轉(zhuǎn)變。隨著我國由最初的實現(xiàn)溫飽到21世紀初實現(xiàn)整體小康再到2020年全面建成小康社會，老齡政策從保障老年人基本生活到養(yǎng)老保險全覆蓋再到養(yǎng)老服務提質(zhì)升級，老齡政策與政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)文明的融合度越來越高。其政策屬性逐步由社會政策向經(jīng)濟政策轉(zhuǎn)變，從未備先老的現(xiàn)狀逐步向防患于未然的中長期規(guī)劃轉(zhuǎn)變，突破了傳統(tǒng)年輕社會的觀念局限，在整個國家戰(zhàn)略體系下及時、科學、綜合應對老齡社會問題。

第二，以頒布政策的主體為標準，從老齡政策部門網(wǎng)絡分布和部門間關系來看，越來越多的政府部門加入老齡政策網(wǎng)絡中，協(xié)作網(wǎng)絡得到加強。協(xié)作網(wǎng)絡的變化反映出老齡政策的全域性、復雜性、協(xié)調(diào)性越來越明顯，老齡政策在重點突破的同時，將積極應對老齡社會問題落實到部門，注重與經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明的協(xié)調(diào)。這一特點在全國老齡委四次成員調(diào)整上表現(xiàn)尤其突出，既充分發(fā)揮全國老齡委的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，形成各部門協(xié)同合作的工作合力，又拓展了老齡政策規(guī)劃協(xié)調(diào)方式，有利于強化各部門綜合決策、組織協(xié)調(diào)及政策執(zhí)行職能。

二是1949—2020年我國老齡政策演變的規(guī)律。本文研究發(fā)現(xiàn)，我國老齡政策演進與我國不同經(jīng)濟社會發(fā)展階段所體現(xiàn)出的社會主要矛盾、國家治理水平有緊密的聯(lián)系。

第一，老齡政策演變是積極應對老齡社會主要矛盾變化的體現(xiàn)。隨著社會轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型以及人口結構轉(zhuǎn)型，新時代我國老齡社會所面臨的新矛盾是人民群眾日益增長的美好生活需要同老齡事業(yè)發(fā)展不平衡、不充分的矛盾。為此，老齡社會政策所涉及的治理主體、治理內(nèi)容的變化正是對社會主要矛盾變化的積極回應。最明顯的轉(zhuǎn)變?nèi)缋淆g政策從最初的滿足老年人生存性需求轉(zhuǎn)向發(fā)展性、價值性需求，社會福利制度、醫(yī)療保障制度等滿足老年人生存性需求政策已逐步完善，老年教育、老年文娛服務及老年人力資源等滿足老年人發(fā)展性、價值性需求政策正在形成。

第二，老齡政策演變是國家治理水平不斷提升的具體體現(xiàn)。老齡政策在演變過程中，政府逐步逐漸運用新的治理理念、機制與方式同企業(yè)市場、社會建立起良性互動的關系，形成了“黨委領導、政府主導、社會參與、全民行動”相結合的老齡工作方針，多元治理主體參與的老齡社會協(xié)同治理格局在逐漸形成，推進了國家治理效能的不斷提升。

（二）研究展望

總體上看，我國老齡政策經(jīng)過四個階段的轉(zhuǎn)變，政策網(wǎng)絡體系已經(jīng)建立。但是，隨著黨的十九屆五中全會提出實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略，未來老齡政策亟待站在國家戰(zhàn)略層面從協(xié)同、執(zhí)行和評估三個方面給予積極回應，從而更準確體現(xiàn)現(xiàn)代化進程中我國老齡政策的歷史邏輯、理論邏輯和實踐邏輯。

一是政策協(xié)同問題。2018年黨政機構改革對全國老齡工作委員會的組成人員及工作部門進行了調(diào)整，2019年為進一步加強對養(yǎng)老服務工作的領導，強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成工作合力，由民政部牽頭組建了包含21個部門和單位的聯(lián)席會議，這些改革和調(diào)整從總體上推動了我國老齡事業(yè)的協(xié)同發(fā)展，但目前老齡政策研究所涉及的協(xié)同治理相對較少。包括縱向維度宏觀指導性政策、基本政策和具體政策的協(xié)同性問題，在橫向維度養(yǎng)老服務、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障以及發(fā)展規(guī)劃間的協(xié)同問題。此外，還包括老齡經(jīng)濟政策、社會政策等之間的政策協(xié)同問題。比如，目前老齡政策更多的是社會政策，老齡產(chǎn)業(yè)、老年人力資源開發(fā)等經(jīng)濟領域政策明顯不足。

二是政策執(zhí)行問題。我國老齡事業(yè)自20世紀80年代各地老齡問題委員會成立至今，經(jīng)歷了40多年的發(fā)展歷程，出臺了很多積極應對人口老齡化的政策文件。盡管我國老齡政策在國家層面已逐步完善，但在實際執(zhí)行過程中，地方政府在政績驅(qū)動下的政策執(zhí)行、不同政府部門在政策執(zhí)行過程中的利益競爭，以及民間資本和公眾在政策執(zhí)行過程中仍處于弱勢的種種現(xiàn)實都是老齡政策在執(zhí)行過程出現(xiàn)的問題[27]。以醫(yī)養(yǎng)結合為例，國家先后出臺了一系列相關政策，各地積極實踐探索，但在政策執(zhí)行過程中醫(yī)養(yǎng)結合機構的管理分屬衛(wèi)健、民政等多個部門，存在多頭治理、難以協(xié)作、政策操作性不強等問題[28]。這些問題都亟待學界深入研究。

三是政策評估問題。既有研究已經(jīng)對居民養(yǎng)老保險制度[29]、基本養(yǎng)老金待遇調(diào)整制度[15]等開展政策評估研究。但通過對歷年老齡政策的分析可以看出，各項研究目前還未轉(zhuǎn)化為實際政策成果，國家對于老齡政策評估的相關規(guī)定較少，沒有完整的老齡政策評估體系，各項政策的實際實施效果如何無法進行客觀測量，進而也無法對老齡政策的進一步制定完善提供有效的指導。

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（責任編輯：易曉艷）