技師學院“高等化”再思考

□李立文

2021年2月，廣東省教育廳發布公示，擬將深圳技師學院、中山市技師學院、廣東省輕工業技師學院分別設立為“深圳技師職業學院”“中山技師職業學院或中山信息職業學院”“廣東省輕工業技師職業學院”[1]。3月，全國政協委員劉悅倫建議盡快出臺標準，加快推動“技師學院納入高等學校序列”試點工作，實現技工院校與高等職業學校學歷互認[2]。6月，全國人大就《職業教育法（修訂草案）》公開征集意見，提及“根據高等學校設置制度規定，將符合條件的技師學院納入職業高等學校序列。”[3]圍繞技師學院“高等化”的事件在今年密集發生，引起熱議，被業界期待為“技師學院納入高等學校序列”的破冰。

在學界，陳偉、黃大乾、李姿從“技—職”關系、技工教育內涵發展、技師學院歷史等角度均等看待技師學院和高職院校發展，建議技師學院面向產業和教育等領域“跨界”借力，呼吁營造正向激勵的共生環境[4－5]。張宏亮從管理權屬之爭和地方多元實踐探索，從管理歷史、辦學特色和校企深度合作等多維考量，提出了一些頂層設計思考[6]。李全力、宦平更多從實踐角度對技師學院納入高職序列的辦學定位和特色進行了討論[7-8]。作為不少技師學院努力的方向與目標，“高等化”命題數年來懸而未決，存在學理、管理上的爭議。本文試圖從歷史發展、法律政策和地方實踐等方面梳理，旨在增進技工院校學術認知，促進技師學院組織轉型，豐富高等學校序列內涵。

一、技師學院“高等化”的由來與演變

（一）獨自成蹊：技師學院所來回眸

“技工學校”起源于清末，盛行于民國，在軍工企業中聲名鵲起，在共和國波瀾壯闊的工業化進程中發揮著基礎性的支撐作用，并衍生出“技工學校”“高級技工學校”“技師學院”，統稱為“技工院校”[9]。

新中國的第一爐鋼水、第一輛汽車、第一艘萬噸輪船、第一架飛機、第一臺萬噸水壓機的背后，都活躍著技工學校畢業生的身影。改革開放以來，技工院校不僅培養了技能人才，還承擔了企業職工、下崗失業人員以及其他社會人員的培訓任務，在促進中國經濟飛躍式發展、勞動者就業創業、農村勞動力轉移等方面發揮了重要作用[10]。1990年4月，經勞動部同意、山東省人民政府批準，全國第一所高級技工學校——山東省高級技工學校問世[11]。

隨著產業結構調整和轉型升級對更高層次技術工人的迫切需求，一些相對成熟的高級技工學校為進一步提高人才培養質量，提升辦學層次，嘗試設立技師學院。2000年，常州技師學院掛牌，成為全國第一所技師學院[12]，隨后技師學院如雨后春筍紛紛建立。截至2020年末，全國共有技工院校2423所，在校學生395.5 萬人，其中技師學院共400 余所[13]。有研究指出，技師學院是在技工學校、高級技工學校基礎之上發展而成的，經歷了技工學校穩定成熟、高級技工學校試點辦學、技師學院破繭而出三個階段[12]。新中國成立70年來，技工院校始終服務于技能人才隊伍建設大局，在技能人才培養方面擔當重任，發揮了不可替代的重要作用，為我國技能人才隊伍建設作出了突出貢獻[14]。

（二）學歷尷尬：技工教育疑難聚焦

新中國技工學校設立之初，旨在培訓和培養熟練技術工人。1986年，國家勞動人事部和國家教育委員會發布《技工學校工作條例》（2010年更名為《技工學校工作規定》） 對技工學校地位予以明確：技工學校是初中分流以后培養技術工人的中等職業技術學校，屬于高中階段的職業技術教育，其學歷屬于高中層次。關于技工學校學歷，各界無爭議，爭議在于高級技工學校和技師學院畢業生的學歷。

發展至今，技工院校已衍生出面向初高中畢業生和社會適齡人員招生的中級工班、高級工班、預備技師班（見表1）。技師學院的高級工以上生源比重逐年增加，但畢業層次（學歷）認定問題也未真正得到解決。為此，2008年以來廣東省設法在此有所突破，人力資源和社會保障部也有多份文件專門規定①。特別是2020年后，廣東地區的技師學院畢業證上赫然加印“根據粵辦〔2020〕39 號文件規定，技工學校中級工班、高級工班、預備技師（技師）班畢業生，分別按相當于中專、大專、本科學歷落實相關待遇。”但是，由于技工院校畢業證書無法在學信網上查詢學歷信息，導致用人單位在招聘技工院校畢業生時無法識別其學歷背景，對技工院校畢業生的工作和生活產生了困擾，以致極大降低了學生報讀技工院校的積極性。

表1 技工院校學制與職業技能等級對照示意表

另外，技工院校跨層次辦學情況突出，學制較為特殊。一方面實現了全納教育，有教無類。另一方面，也造成生源復雜，外界理解困難，難以與整齊劃一的高職院校比肩。在實際工作中，由于學制技師培養尚未全面鋪開，故技師學院和高級技工學校在培養層次上沒有太多區別。在部分地區，存在技工學校試辦高級工班后申報為高級技工學校的做法，大部分地區“技師學院”牌子屬于加掛，主體還是高級技工學校。尤為關鍵的是，技師學院享受不到高等職業教育的應有待遇，在辦學規格、管理層次、生均經費和財政投入等方面與高職院校相差甚遠，從而制約了技工教育的長足發展。

（三）政策期盼：納入高校若隱若現

《現代職業教育體系建設規劃（2014—2020年）》提出：“根據高等學校設置制度規定，將符合條件的技師學院納入高等學校序列”，猶如一劑強心針推動了全國技工院校繁榮發展，開啟了技師學院以“納入高等學校序列”為追求的建設熱潮。但關于技師學院納入高等學校的具體細節與程序，中央部委尚未出臺實質性的操作方案。

在地方，政策表述不一。廣東、河南等明確規定“技師學院是高等職業教育的組成部分”。廣東對標高等學校設置制度規定，擬“成熟一批，實現一批”；山東對符合條件的高職院校可按程序加掛技師學院校牌；多地均照搬“將符合條件的技師學院納入高等學校序列”一句，而無實質進展。

在學校層面，各技師學院的行政級別有副廳、正處、正科等多種情況，甚至出現技師學院院長屬于正處級、副院長屬于副科級的奇特現象。有的是技師學院保留高級技工學校牌子，有的是高級技工學校加掛技師學院牌子。“相當于”高等學校的技師學院，一般混搭在高級技工學校之中，跨層次辦學。而同期的高職院校全部是單獨設立，盡管它們不少是從中等職業學校升格而建成的[12]。可以說，全國技師學院至今尚未實現“同名同層次、同城同待遇”。其納入高等學校序列，前景還不甚明朗。

二、技師學院“高等化”的困局與焦點

（一）技工院校和高等職業學校設置標準各異

標準是科學、技術和實踐經驗的總結，為活動或活動的結果規定了規則、導則或特殊值，有助于實現最佳秩序和效果。技師學院和高職學校分屬不同行政部門管理，各自都有設置標準的規范性文件。對照技工院校和高職學校設置標準，發現兩類學校在滿足教學基本條件要求上大體相當，但表述又有區別。所謂高職學校，按照最新《職業教育法（修訂草案）》，稱為“職業高等學校”，專科、本科層次皆備，而非局限在專科層面。

以人力資源和社會保障部《關于印發技工院校設置標準（試行）的通知》比照教育部《關于頒布〈高等職業學校設置標準（暫行）〉的通知》，兩者區別主要在于：（1）領導干部方面。高職學校要求更細，強調高等教育和高職稱等資歷；技師學院強調職業培訓和企業工作等資歷。（2）師資隊伍方面。高職學校強調高學歷和高職稱比例；技師學院強調高技能和生產性，并將師資分為技術理論課教師和實習指導教師兩類并作要求。（3）辦學規模方面。高職學校要求較低，4年內達全日制在校生規模不少于2000人；技師學院要求培養規模應達到5000 人以上，并對學制教育和職業培訓分別做出要求。（4）基礎設施方面。高職學校要求更具體如圖書存量；技師學院強調每生有生產實習工位。（5）專業課程方面。高職學校強調實踐教學的特色；技師學院強調校企合作。（6）辦學經費方面。高職學校強調穩定、可靠的來源和切實的保證；技師學院強調不低于當地同類院校標準。

從各地方政府公布的技師學院設置標準來看，基本是對人力資源和社會保障部技師學院設置標準的細化落實，并且總體標準與高等職業學校標準大體相當。從政策層面統一標準，操作難度不大。從現實情況看，由于技工院校的跨層次辦學，其技師學院屬于加掛牌子，其辦學主體依然是高級技校或普通技校，除了少許新建或擴建外，大多數技師學院“高等化”主要短板還是在占地面積和師資結構上。

“符合條件”如果理解為“符合教育部關于高等學校設置標準”這個條件，如上分析技師學院納入專科高職學校尚存困難但有可能，升為職教本科則難上加難。劉悅倫指出，高等職業學校設置標準缺乏上位法律依據。《高等教育法》規定，設立高等學校的具體標準由國務院制定。但至今國務院沒有出臺相關標準，目前適用依據仍是教育部2000年出臺的《高等職業學校設置標準（暫行）》，亟待出臺更高層次的高等學校設立標準作為法律依據[2]。

《國家職業教育改革實施方案》要求“完善中等、高等職業學校設置標準，規范職業院校設置……”，新的高等職業學校設置標準呼之欲出，期待充分考慮兩者實際，從而建設一批符合時代發展的專科以上技師學院。因此，設置標準之爭，是競爭與分割所造成的歷史遺留問題。

（二）納入路徑和方式區域有別

技師學院如何納入高等學校序列在國家層面尚未制定操作程序，各省的具體做法值得關注。《江蘇省教育廳 人力資源和社會保障廳關于優化全省職業教育資源配置有關工作的意見》提及：“在編制高校設置規劃前，省人社廳統籌提出在規劃期內擬設置為高等職業院校的技師學院名單，省教育廳在統籌全省高等教育事業發展的基礎上將符合條件的技師學院納入高校設置規劃，經省政府同意后報教育部備案。根據普通高校設置程序，納入省高校設置規劃的學校經主管部門同意后履行相關申報手續。”

《教育部 山東省人民政府關于整省推進提質培優建設職業教育創新發展高地的意見》明確：“支持山東根據《中華人民共和國高等教育法》和高等學校設置制度規定，將符合條件的技師學院按程序納入高等職業學校序列，對符合條件的高職院校可按程序加掛技師學院校牌，由教育部門牽頭建立完善教育教學、學生管理、學籍學歷、考試招生等教育業務統一管理的機制。”

人力資源和社會保障部、教育部為支持高職擴招，商定支持按照高校設置程序進入高等學校序列的技師學院納入高職（專科）統一招生平臺，并以××職業技術學院（××技師學院）予以明確體現。此舉，只是解決了招生平臺共享的權宜之計。

綜合看，技師學院“高等化”按照哪種方式、遵循怎樣的程序尚未明確和統一，將技師學院納入高職學校序列的具體規范與實施細則并未出臺，這樣會導致一系列問題。比如在申報過程中會遇到技術瓶頸，在后續的評審中沒有清晰的標準等。省份之間，地市之間，學校之間，按照怎樣的規則擇優納入？成熟一個、納入一個，其實是對“符合條件”的換文轉述，暫無操作指導價值。因此，路徑方式之別，是區域職教治理和管理博弈的產物，各地沒有統一標桿。

（三）人社部門和教育部門管理各有千秋

從技工院校管理體制看，新中國技工學校誕生之初起就歸屬國家勞動部門管理，雖有短暫歸口教育部管理的經歷，但勞動口的印跡十分明顯。當前，技師學院有地市政府直屬、人社廳局直屬、行業委辦代管等多種情況，但業務指導統一歸口人社部門。高職院校或歸市政府直屬，或教育廳局管理，或行業委局辦代管，業務指導統一歸口教育部門。

按照計劃經濟時代的勞動力分類定位，技校側重培養技術工人，中專側重培養技術干部，高職側重培養高端復合型人才。在部分省市，技工學校被關停并轉，技師學院未曾設置即已消失，其他類型職業院校人才培養定位未及時調整跟進，催生了“高級技工荒”。為此，1999年，勞動和社會保障部《關于對技工學校管理體制問題的函復》指出，原勞動部、國家教委已達成“教育工作的宏觀管理在國家教委，職業培訓的歸口包括技工學校的管理在勞動部”的一致意見，駁回有關地區要求轉制的申請。

技師學院“高等化”以后歸口哪個部門管理？目前是爭議的焦點之一。張宏亮教授歸納為兩種主要意見：即行政業務完全歸口教育部門和行政、業務分屬教育、人社兩部門；并指出有三種管理實踐：保持隸屬關系不變、全部歸教育部門管理、雙部門統籌管理三種情況；主張實行行政與業務歸口分開管理。原因之一是我國省級人社部門管理技工院校的部門只有職業能力建設處[6]。張宏亮教授的部分觀點值得商榷。技工教育大省廣東以及省會廣州的人社部門除了設有管理技工院校職業培訓、技能競賽等業務的職業能力建設處外，都設有對技工院校進行綜合管理的技工教育管理處，而且還有省職業技術教研室、市職業技術教育研究院等教研機構。

其實，對于院校而言，無論歸哪個部門管理，都希望能夠保障依法辦學、彰顯特色、促進師生全面發展。（1）從法理上看，《高等教育法》規定，國務院其他有關部門在國務院規定的職責范圍內，負責有關的高等教育工作。省級政府協調本行政區域內的高等教育事業。技師學院“高等化”后歸口教育部門固然簡單易行，但技工教育的特色難免會泯然于眾。（2）從歷史上看，因半工半讀等需要，技工學校在1964—1978年歸口教育部門管理過。其再次劃撥人社口，主要是由于管理勞動用工的近距離、校企合作的老傳統、職工培訓的現實性、競爭辦學的可能性等多方面因素。（3）從區域看，技工教育萎縮與興旺，更多取決于產業發展需求，尤其是制造業發展水平。例如，廣東、江蘇、山東、浙江等技工教育大省，也是制造業強省。（4）從學校看，并不希望擁有更多的管理機構，至于經費撥付多寡與當地財政實力有關，更與地方政府的統籌有關。學校更多關注的是擁有公平的待遇、獲得更大的發展空間。（5）從學生看，如果同齡人只是因為學校類型選擇的不同，實際達標但擁有不同的資格待遇，甚至采取套讀大專的過度教育，恐怕是一種資源浪費和教育不公。因此，管理權屬之爭，是發展受限而期待利益最大化的假想命題。

三、技師學院“高等化”的探索與前瞻

有研究指出，由于遲遲未被正式納入高校序列的現實境況，衍生出技師學院學歷尷尬、升學渠道不暢、組織結構未優化、專業化程度低等問題，進一步降低了技工院校社會聲譽和阻礙技師學院“高等化”建設[15]。同時，讓合格畢業生擁有獲得大專學歷證書的權利，從而實現技工教育和社會市場的全面對接，并滿足學生和學生家長對培養“高學歷”人才的期望是“辦人民滿意教育”的現實需要[16]。在當前形勢下，國家領導人強調還要發揮全國2000 多所技工院校作用，擴大招生規模，并納入各地統一的招生平臺。自此，技師學院才得以享有高職擴招背景下的平等招生機會[17]。在中職、高職辦學層次不斷上移的背景下，技師學院也需要提升內涵、規范學制，嘗試舉辦專科層次甚至本科層次的職業教育。

（一）技師學院“高等化”部分案例

近年來，部分地區為不斷滿足企業用人需要和緩解“高級技工荒”，已開始各種嘗試，從中觀層面探索嘗試將技師學院納入高等職業教育體系。主要實踐有：

1.直接認定但不徹底。根據《河南省人民政府辦公廳關于設立技師學院審批程序的通知》，河南第一批設立11 所技師學院，第二批設立9 所技師學院，每兩年評定一次。《河南省人力資源和社會保障廳關于推進我省技工院校改革創新的若干意見》中明確：“將符合條件的技師學院納入高等學校序列，在資金、項目、生均經費撥款、績效工資、領導配備等方面享受高等職業院校相關待遇”。略顯不足的是，雖然待遇大致相當，但技師學院與高職學校辦學機制、組織管理、招生范圍、教學內容、畢業證書等沒有任何變化，仍然是“各自為營”，尤其在學歷問題未有突破。

2.專業聯合規模不大。2013年，山東省教育廳和人社廳聯合下發《關于開展高等職業教育與技師教育合作培養試點工作的通知》。2014年，山東省教育廳發布《關于開展高等職業教育與技師教育合作培養試點工作的通知》，確定山東省首批8 所高職院校和8 所技師學院聯合開展試點工作。具體做法為“專業試點、統一標準、高招平臺、兩種學籍、各自培養、雙證畢業。”招生、學籍注冊、畢業證書與以往有了質的不同，有了新的探索，對高職學校和技師學院的招生都產生了積極的影響，滿足了學生既有技能證書又有專科學歷的需求。但處于試點階段的做法，其學校數、學生數都未形成規模效應。

3.組織轉型一校兩牌。1994年，國家通過改革、改組、改制、補充發展高職教育時，部分高級技工學校向高職學校轉型，并取得一定成效。山東高級技工學校2000年向山東省勞動和社會保障廳提出《關于申請設立“山東職業技術學院”的請示》。山東省政府魯政字〔2000〕175 號文件同意其更名為“山東技術學院”，更名后學校教學體制、培養目標、機構編制、隸屬關系、經費形式等均不變。隨后，山東省政府印發《關于同意設立山東勞動職業技術學院的批復》，同意將山東技術學院與山東省輕工業技工學校合并組建山東勞動職業技術學院。文件指出，山東勞動職業技術學院系專科層次的全日制普通高等學校，由省勞動和社會保障廳主管，省教育廳負責教育、教學管理；山東勞動職業技術學院為副廳級事業單位，實行校、系兩級管理；山東勞動職業技術學院以實施專科層次職業技術教育為主，同時承擔高、中等技工培養和其他短期培訓任務。山東勞動技師學院是從高級技工學校到技術學院，再到職業技術學院（技師學院），實現技師學院舉辦高等職業教育的轉變，是比較深層次的納入。

（二）技師學院“高等化”的政策趨勢

2019年之前，各類表述都照搬《現代職業教育體系建設規劃（2014—2020年）》“根據高等學校設置制度規定，將符合條件的技師學院納入高等學校序列”，沒有具體的指導性文字。2019年，《國家職業教育改革實施方案》對技師學院納入高等學校序列重提。2020年，教育部和山東省人民政府在聯合發布的文件中明確“將符合條件的技師學院按程序納入高等職業學校序列”。2021年，廣東省教育廳試點公示以及全國人大就《職業教育法（修訂草案）》公開征求意見，技師學院“高等化”再次引起社會各界關注。

從2019年開始，從國家到地方，關于技師學院納入高等職業學校的表述漸趨具體，程序漸近可操作。近年來，江蘇、山東等多個省份不僅提出將技師學院納入高等學校序列，同時提到“高職院校加掛技師學校牌子”。一校兩牌但建制級別、領導職數、隸屬關系等機構編制事項及經費撥付渠道不變，實行“一套人馬，兩塊牌子”。

由于學歷教育和職業培訓雙輪驅動的需要，我們需要保留一種機制和載體，適當發揮互補、競爭、融合的功能。目前，中職升學導向越發明顯，學歷追求更加白熱化。而技師學院堅持開門辦學，充分扮演“平民教育”“就業教育”“扶貧教育”“兜底教育”的角色，接納社會各類求學群體，滿足不同需求，畢業生供不應求，與大學生就業難形成鮮明對比。

理性的政策引領，對有序推進技師學院發展，更快更好建成具有中國特色的現代職業教育體系起到良好的促進作用。技師學院“高等化”，需要樹立大局意識，打破“門戶之見”，既不能為了追求學歷而弱化既有技能優勢，也不能刻意追求特色而忽略師生權利和發展公平。

（三）技師學院“高等化”的前景展望

目前，技師學院深層次納入高等學校的實踐經驗不足。不可否認的是，技師學院在教育教學規范性、師資整體水平、科研創新、辦學條件、資金投入等方面與高等職業學校之間有一定的差距，因此如何解決技師學院的辦學定位及管理歸屬等問題，讓技師學院納入高等職業學校的政策能夠落地，成為當務之急[18]。

不同管理權屬，一方面可以促使職業教育發展具有自主性、靈活性和創新性，但另一方面也可能造成職業教育資源配置公平受阻、高等職業教育結構優化延遲、職業教育系統內部溝通不暢等問題[19]。為加快形成服務需求、開放融合、縱向流動、雙向溝通的現代職業教育體系框架和總體布局，必須要建立職業教育管理融通機制，促進教育部門與人社部門、中央與地方的溝通與協調。2021年，廣東三所技師學院試點，可能在管理體制、資金渠道、辦學模式和國有資產歸屬上維持“四個”不變。在歷史慣性和現實考量的基礎上，是當下最合適的選擇之一，值得拭目以待。

在我國開展大部制改革的背景下，各級政府應貫徹改革理念，逐步推動職業教育管理組織的溝通，厘清教育、人社系統的職業教育職責，借助職業教育聯席會議制度的平臺，組建國家職業教育機構，建立統籌教育行政部門、人社部門和專業部委、行業協會及企業的相關資源的綜合管理機構，實現人力資源開發和使用的綜合配置、協調發展，并充分發揮工會和企業行業參與職業教育管理的作用，以實現職業教育資源的統籌以及職業教育發展與改革的綜合協調[20]。

“納入高等學校序列”的命題為技師學院提供了發展的新機遇，也對技師學院的辦學機制體制提出了要求和挑戰。在各級政府的政策引導下，技師學院要明確功能定位、堅持辦學特色、堅定改革自信，在納入高等學校序列的道路上，迎難而上，勇于創新，促進職業教育高質量發展，為中國特色社會主義職業教育體系現代化建設作出積極貢獻。

注釋：

①《廣東省人民政府辦公廳轉發〈廣東省技師學院設置標準〉的通知》（粵府辦〔2008〕42 號）指出，“技師學院是高等職業教育的組成部分，是在高級技工學校基礎上設立的，以培養預備技師、技師和高級技師等高技能人才為主要目標的職業院校。”《廣東省人民政府關于加快提升勞動者技能水平服務產業轉型升級的意見》（粵府〔2013〕25 號）也明確，“取得高級工、技師以上職業資格證書的高技能人才，在職稱評定、工資定級、招考錄用相關崗位等方面分別與大專、本科學歷人員同等對待。”《人力資源社會保障部關于推進技工院校改革創新的若干意見》（人社部發〔2014〕96號）指出，“技師學院主要承擔通過學制教育培養高級工以上技能人才任務，屬職業教育高層次技能人才培養范疇。”《技工教育“十三五”規劃》規定“技工院校中級工班、高級工班、預備技師（技師）班畢業生分別按相當于中專、大專、本科學歷落實相關待遇”。