產業學院模式構建的政治經濟分析

□張浩 王紓

從職業教育來看，產業學院成為繼集團化辦學、現代學徒制以來，深化產教融合又一新的突破口。從高等教育來看，產業學院是高等教育結構調整的重要抓手。產業學院意在培養適應和引領現代產業發展的高素質應用型、復合型、創新型人才，是職業教育和高等教育支撐經濟高質量發展的必然要求，是推動高校分類發展、特色發展的重要舉措。如何將產業學院模式探索好、建設好，對于產教融合的實質推進，對于中長期經濟發展目標的順利實現，都具有十分重要的意義。

一、知識基礎及研究重點

“以經濟建設為中心”戰略思想下的產教融合、校企合作、工學結合理念至少可以追溯到改革開放初期。近年來，產業學院成為了產教融合的一種新探索、新路徑，也成為了研究領域的新熱點、新方向。對高職產業學院的研究，主要集中在以下幾個方面。

（一）單個產業學院案例的實證研究

2013年一篇文獻分析了中山職業技術學院產業學院面向產業集群的發展模式。很多研究者在論文中認可中山職業技術學院是產業學院的較早探索者。該校面向中山市“一鎮一品”的產業布局，成立了古鎮燈飾學院、沙溪服裝學院、南區電梯學院和小欖工商學院，將專業設置在產業園區，在企業門口培養高級技術技能人才[1]。也有研究者對單個產業學院的專業建設范式進行了探討，提出專業及專業群建設的“共享、共用、共贏、互通、互融”[2]。單一案例從操作層面對產業學院建設進行了總結，具備較強的實踐意義。

（二）產業學院人才培養機制研究

學者們在對產業學院的研究中分別提出了協同育人、共同體、三元融合等人才培養機制。其中對“協同育人機制”的使用更為廣泛，雷明鏡等對“政產學研用”多元協同途徑開展了研究，提出多方“共建、共管、共享”的育人機制[3]。周大鵬從協同育人視角探討了高職藝術設計專業的產教融合途徑[4]。蔡瑞林等從“培養產權”的角度論述了校企共同體產業學院的育人機制問題[5]。

（三）產業學院模式研究

早在2007年，俞步松總結探討了大型企業集團營造產業學院的模式[6]。廣州市曾在開發區科學城探索了不同院校產業學院的集聚發展模式，形成了一定的構建與治理經驗[7]。混合所有制產業學院模式日漸成為實踐與研究領域關注的重點，2016年，趙東明等研究了產業學院采用混合所有制的優勢及對策[8]；張艷芳梳理了混合所有制產業學院的歷史緣起與現實困境，并展望了其未來發展[9]。

（四）產業學院發展對策研究

李寶銀等從校企綜合型、校企訂單型、校行合作型、校地合作型、校會聯合型等五個方面介紹了產業學院的組建方式，從政府、企業、學校、學院四個層面對產業學院的保障機制進行了探討[10]。宣葵葵等對產業學院核心競爭力的提升路徑提出了方案[11]。萬偉平討論了產業學院的運行困境及其突破，提出“賦予產業學院獨立的法人地位，建立現代化的治理結構，優化產業學院的運行機制，構建多層次的能力提升機制，有效降低運行成本等[12]。

上述研究成果推動了產業學院理論研究與實踐探索走向深入，但更多的是從現象本身出發，總結經驗，基于運行、合作、利益、產權等問題提出對策，缺少對多重因素邏輯關系的學理考量，使研究結論相對缺少說服力。本文在既有研究的基礎上，以政治經濟的分析方法，將研究重點放在高職產業學院模式構建的政策供給與轉化、機制需求與生產、資源稟賦利用及調配方面，力求梳理出一個邏輯體系清晰的產業學院模式構建框架（見圖1），以期對產業學院理論與實踐建設有所裨益。

圖1 產業學院模式構建圖

二、吸收轉化政策供給

黨和政府作為政策提供方，從經濟社會發展的目標導向出發，從法律法規、規范性文件的層面為產業學院發展創造了政策基礎，但并非所有政策都應由國家層面提供，地方政府部門、行業企業與院校都應充分理解政策主旨，因地制宜、因企制宜、因校制宜，從實際出發，吸收政策營養，創造性地將政策紅利轉化為發展勢能。

（一）有何政策可供使用？

1.產教融合、校企合作政策漸成體系。自1958年《中共中央、國務院關于教育工作的指示》頒布至今，黨和政府一貫重視產教融合、校企合作。20世紀90年代中后期，《教育法》《職業教育法》和《高等教育法》出臺，“鼓勵”企業與學校合作，支持學校教育發展。《職業教育法》規定，舉辦職業教育是行業企業的法律義務，要求職業學校應當實行產教結合，與企業密切聯系，培養實用人才和熟練勞動者。十八大以來，黨和政府更加重視產教融合、校企合作對于制造業強國建設和經濟結構調整的重要作用。2014年，國務院《關于加快發展現代職業教育的決定》提出，“深化產教融合，鼓勵行業和企業舉辦或參與舉辦職業教育，發揮企業重要辦學主體作用”。2016年，中共中央印發的《關于深化人才發展體制機制改革的意見》進一步明確要求，“建立產教融合、校企合作的技術技能人才培養模式”。2017年，黨的十九大報告提出，“完善職業教育和培訓體系，深化產教融合、校企合作”。同年，國務院辦公廳印發《關于深化產教融合的若干意見》。2019年，國務院發布《國家職業教育改革實施方案》，明確提出“深化職業教育產教融合、校企合作”，做好“校企合作協同育人模式改革”。2020年，教育部等九部門印發《職業教育提質培優行動計劃（2020—2023年）》“全面推行現代學徒制和企業新型學徒制，鼓勵企業利用資本、技術、知識、設施、設備和管理等要素參與校企合作”。

2.產業學院政策向縱深推進。2017年12月，《關于深化產教融合的若干意見》指出，“深化產教融合，促進教育鏈、人才鏈與產業鏈、創新鏈有機銜接，……引導職業教育資源逐步向產業和人口集聚區集中，校企合作設立產業學院”。2020年7月，教育部聯合工業和信息化部發布了《現代產業學院建設指南（試行）》，將產業學院建設推進了一大步。在國家層面政策的引領下，東部沿海相對發達地區，一些地方政府及教育行政管理部門較快地開展嘗試，通過建設產業學院的方式推進產業與教育的深度結合，服務本地經濟社會發展。例如，廣東省政府辦公廳2018年8月發布《關于深化產教融合的實施意見》，提出“出臺支持產業學院建設的政策措施，根據行業產業需求整合相關學科專業，組建跨學科、跨專業的產業學院”；2019年，廣東省發改委又出臺了《廣東省建設培育產教融合型企業工作方案》，對企業與學校共建產業學院取得的成果作出了要求。2020年1月，江蘇省教育廳出臺了《關于推進本科高校產業學院建設的指導意見》，目標是“分批組織遴選認定30 個左右建設基礎較好、產教聯動深入、辦學成效顯著的省級重點產業學院建設點，培養一大批行業未來領軍人才和高層次創新型、應用型、技術技能型人才，形成產學深度合作的新型人才培養模式，充分發揮示范引領作用，促進資源與成果共建共享”。再如，2020年9月，山東省教育廳等14 部門出臺《關于推進職業院校混合所有制辦學的指導意見（試行）》，提出“混合所有制二級學院”的概念，對混合所有制二級學院的辦學形式、設立要求、辦學管理和支持政策給予了較為詳盡、操作性較強的規定，推動從產權制度的角度為產業學院建設消除體制機制障礙。

（二）政策理解到何種程度？

政策理解是政策供給可以有效轉化為政策成果的關鍵紐帶。一方面，國家大政方針通常照顧到宏觀大局和戰略方向，由于考慮到諸多現實因素，不會也難以在細節上盡善盡美，往往需要各地、各部門、各單位“學習領會”。另一方面，國家政策從中央到地方落地傳導受層級制約，經常有時滯發生。按照我國政策研制慣例，一般是國家出臺原則性指導意見，各級地方政府再制定實施細則，環節較多。基層政府、一線職業院校和行業企業常常只能等待文件精神落地，才開展具體操作。同時，學校方面，國家新政策出臺之后，接受培訓的多為學校領導干部，工作在一線的教師很難有機會接受政策培訓，只能間接接受信息，影響了政策的傳導效果。企業方面，由于專注于生產管理，對于出臺的職業教育相關政策文件精神了解更少。一線人員對國家政策文件的理解不同程度地存在著不知道、不充分、有偏差和有誤解等多重問題。比如，我們調研中發現，有些地方仍存在對職業教育認可度不夠高，對職業教育支持力度不夠大，“怕出事”思想大于“敢創新”的做法，產業學院在職業院校改革中無法實質性推進，只是在人才培養、技術服務合作上有些淺表突破。再如，我們調研中還發現，企業對于“職業教育20 條”中的產教融合型企業的遴選以及1+X 證書制度等熱門政策，普遍知之甚少。

（三）政策轉化如何？

理解政策的目的是為更好地完成政策轉化，除了上述一線人員對國家政策理解不深以外，還有一些因素影響政策轉化率的提高，比如，同一國家政策不同的部門其解釋和執行均不盡一致。職業教育是一種特殊的教育類型，涉及國民經濟生活的部門較多，不同部門對于國家文件的解釋立場不同，執行的力度也不同。現實中，地方上的業務部門在執行政策時常以本系統頒發的上位文件為準，對于其他系統或聯合簽發的文件認可度不高，導致一線實際操作的職業院校教師和行業企業人員無所適從。而且，不同部門對同一文件同一政策解讀不同、執行的尺度也不一。比如，職業教育實施混合所有制，教育部門努力推行，而在國資管理、紀檢、審計及監察等部門的本職監管過程中，因執行政策角度不同，可能不同程度遇到這樣或那樣的問題，造成職業院校和企業在真正推行混合所有制改革、組建股份制二級學院的時候難以推進，只能組建“具有混合所有制特征”的產業學院。當然，也有地方政府結合本地實際，在國家政策指導下，努力突破本地條塊限制，制訂了地方政策實施細則。例如，山東省《關于推進職業院校混合所有制辦學的指導意見》，對混合所有制推進過程中的政策限制進行了疏通，對政策風險進行了厘清，在全國范圍內引起反響，也進一步激發了各地一線單位的期待。國家政策在地方積極行動之下，才能表現出更高的轉化率，獲取更高的政策績效。實踐中也可以看到，一些院校也在突破制約，在可能的情況下努力推進產業學院建設。如廣州市多所高職學校不斷深度探索混合所有制產業學院建設；2021年1月，廣西機電職業技術學院聯合華為、吉利汽車、廣西物資集團、廣西汽車集團、廣西玉柴機器集團等一批行業龍頭和領軍企業成立了9 個特色產業學院。

三、自主創新組織機制

總體上看，目前的產業學院建設，還處于“先行先試”階段，正是在這一階段，模式打造才顯得至關重要。敏銳感受到現實制約和發展機遇的地方政府、企業與職業院校，正在千方百計地打破壁壘，推進合作。在這一過程中，困難不可避免，但成功的模式一定在創造性地解決問題之后方能出現。

（一）研究新機制需求

目前，在學校內部，探索中的產業學院正在形成特有的組織機制，但仍有一些問題需要著力推進解決。產業學院運行依然存在“組織結構不合理、管理效率不高、責權不清、機制不順暢等一系列問題”[13]。產業學院建設不可避免地要進行校內組織機制創新，打破學校內部原有的一部分組織框架，但學校、二級學院、校內各部門、學校與教職工之間多年形成的責權利關系不僅已經固化在制度上，而且固化在運行機制、學校管理文化中。無論是獨立實體模式，還是混合所有制模式，在原有組織框架內加入產業學院變量以后，多個維度上出現了新的責權利關系，各方訴求很難在短期內清楚、完整地反映出來，這些關系尚未定型，對產業學院發展形成阻力，需要積極主動地推動厘清。

產權關系方面存在問題是課題組在調研中多次、多角度被提及的問題。產業學院的具體管理者——獨立產業學院或混合所有制試點的二級學院，都會面臨缺少獨立法人資格，難以與企業開展深度融合的問題，這一問題表面上是法人身份問題，實質上是產權訴求問題，現有產權制度安排下，二級學院不可能擁有自由掌控有限責任的資產，用作與企業的合作發展。在企業一方，存在兩種情況，國營企業面臨的問題與學校類似，國有資產與學校的合作必然涉及盈虧問題，盈如何分配、虧如何負擔，如沒有高位產權安排，合作雙方的利益無從保護，糾紛無從消解。民營企業面臨的問題相對簡單，不涉及“說不清楚”的資產流失問題，但其對經濟利益的理性追求，需要明確其投入與產出的關系。對校領導來說，則存在與國營企業負責人相似的擔憂，學校的資產如何投入到產教融合雙方的實體或項目中，引發損失或糾紛怎么辦，如何應對“好心辦壞事”的局面，如何明確領導干部擔責的邊界，均需要產權關系方面有更明確、更深入的安排。這種產權關系既有國有資產與民營資產之間的整體關系，也有實體與實體之間的具體關系，兩者相互交錯，削減了產教融合雙方的積極性。

地方政府有關部門之間的協調工作需要實質性推進。國家層面出臺的產教融合政策漸成體系，但無法全部考慮到地方落實政策方針時的所有細節，無法涵蓋各地教育、產業等不同特點、不同發展水平等因素導致的差異。地方教育、財政、人社、稅務、銀行、土地、司法、紀檢監察等機構在如何落實國家產教融合政策方面缺乏實質性、體系性推進。各方主體責任不十分明確，職責邊界與核心任務亦不明確。這些問題在全國范圍內尚處于探索階段，客觀上存在協調少、協調難的情況可以理解，但仍是繞不開的問題。

（二）促進新機制生產

政府部門需合力打開政策阻滯。產教融合已經是國家教育與產業相結合、促進經濟發展的政策方向，正走在理念、政策、實踐從量變到質變的關鍵階段，地方政府可以也有必要在其中發揮領導與中樞協調作用，以解決跨部門協作問題。地方政府應結合本地特點與需求，建立由教育、財政、稅務、人社、銀行、土地、司法、紀檢監察等部門組成的聯席會議或協調機制，協調解決產教融合中涉及多方的問題。各相關部門應深入理解國家推進產教融合的戰略目的，主動落實國家層面政策文件中涉及本部門的內容，結合本地實際，制訂實施細則，支持學校、企業在推動產教融合中有規可依、有利可獲、有功可立。司法、紀檢監察等部門結合國家產教融合政策，針對產教融合中的法律、紀律等問題給予主動的、事前的解釋說明，既消除各方的后顧之憂，又從法律法規、組織紀律的角度立規矩、明界限，促進產教融合健康發展。

明晰產權，激發產業學院活力。產權問題是經濟領域的重大問題，無論國有或是民營，都涉及產權問題。“產權的界定、歸屬、流轉和保護是發展高職產業學院的關鍵問題，也是當前產業學院辦學實踐中的焦點問題”[14]。產權關系明晰激發活力，產權關系不明晰則形成阻力。產權關系的安排是產教融合中需要重點作出創造性改變的關鍵，沒有產權明晰的產教融合，其深度與效果都很難預料。明確產權安排需要因地制宜。產權安排在不同層面應作出不同安排，國企與學校之間、民企與學校之間，學校與產業學院之間、二級學院與產業學院之間，都應有相應的明確安排。在具體操作層面，不同產業特點的企業與不同類型的職業院校之間，其產權結構很難用完全相同的標準一以貫之，需要結合不同的利益訴求、風險承擔作具體的研究確定。明確產權安排需要頂層設計。產權安排不僅涉及到微觀的、具體的某兩個、或幾個實體之間的關系，更需要政府及其有關部門為此作出明確界定，對各方的投入分擔、產出分配、風險分擔都給出原則性安排，既防范系統風險，又解放生產力，為產教融合各方創造靈活的發展空間。

以校內制度建設促進產業學院模式定型。產業學院的探索取得成效，需要在學校內部搭建服務于此的制度體系，逐個理問題，逐項建制度，逐步推進運行機制成熟化、產業學院模式定型化。首先，要責任明確。增強打造產業學院模式的決心，以校內制度明確學校、二級學院、校內各部門、學校與教職工之間在產業學院建設方面的責權利關系，制度不成熟時，可采用“試行”等方式，先行先試，努力推進。其次，應管理規范。學校在產業學院的教學、人事、財務等方面的管理考核，可以進一步細化、“硬化”，落實到制度文本上，在教師的課時、工作量、晉升、待遇等方面，不停留在口頭上，而是給予明確的制度安排，給教職工吃“定心丸”，增強推動力。再次，應協調順暢。建立與完善可以溝通上下、左右、內外的協調機制，使舊事協調有章可循，減少效率損失，使新事協調有機制推動盡快形成決策，避免議而不決。

四、深度挖掘資源稟賦

產業學院是高等職業教育特色辦學與企業轉型升級發展相融合的重要產物，是目前高職院校深入推進產教融合、提高人才培養質量的新型實體化職業教育組織形態。教育部辦公廳、工業和信息化部辦公廳印發的《現代產業學院建設指南（試行）》（教高廳函〔2020〕16 號）提出，要“以區域產業發展急需為牽引，面向行業特色鮮明、與產業聯系緊密的高校，建設一批現代產業學院”。高校應當在充分挖掘及整合學校、行業、企業、政府等多方面資源稟賦的基礎上，瞄準學校自身特色與地方經濟社會發展的結合點，找準產業鏈、創新鏈、教育鏈的銜接點，打造產業學院的核心競爭力。

（一）尊重稟賦差異

高校適不適合建產業學院、建哪種產業學院、如何建產業學院都受到諸多“先天”因素的制約，產業學院的建設應當在尊重稟賦差異的前提下因地制宜、因校制宜。首先是當地產業發展狀況。通常情況下，產業學院要依托當地產業資源，選擇建在產業聚集區。因為這些區域擁有足夠多的企業和相對完整的產業鏈，更易于通過資源共享實現規模效應。不同產業依靠的生產要素也會影響產業學院的實際效果。例如，近年來蓬勃發展的互聯網、電子商務、動漫、大數據等產業，具有人力資本密集而物質資本依賴度較低的特點，企業對技術技能人才需求旺盛，并且生產環節主要使用各類電子設備和軟件等輕型工具，因此圍繞這些產業開展校企合作的“門檻”相對低，所培養的人才能夠較快進入到生產實踐環節發揮作用。其次是學校自身先賦特征，如學校類型、層次、隸屬關系、地理位置、行業背景等。行業背景深厚并且專業特色鮮明的高校具有一定的先天優勢，通常情況下這類院校的二級學院自身就具有優質、穩定的大型企業合作關系，因此采用依托二級學院設立產業學院的辦法。而對于不具備行業背景優勢的高校來說，亦可利用自身專業布局的特色，依據當地的產業鏈條，跨院系合作設立產業學院，打破校內原有專業系部設置的壁壘，揚長避短，更好地實現學校專業鏈與當地產業鏈的對接。

（二）專注稟賦利用

第一，利用區域產業發展優勢。隨著我國區域發展戰略的推進落實和供給側結構性改革的不斷深入，區域經濟將成為推動我國全面開放新格局、建設創新型國家的重要引擎。近年來，京津冀地區、長三角地區、粵港澳大灣區等重大戰略區域已初步形成多層次、多樣化、立體化的產業生態，在許多領域逐步占據全球產業鏈制高點，成渝、長江中游、中原、關中平原等城市群產業轉型升級加速、發展活力增強，為產業學院提供了有利的發展環境。產業學院是高等職業教育人才培養供需結構變化的結果，肩負著為區域經濟發展提供人力資源支撐的重要使命，應當立足區域經濟社會發展找準自身定位，圍繞當地新產業、新業態和新技術打造特色專業群，整合區域產業優勢資源開發校企合作課程、建設實習實訓基地、擴充雙師型師資隊伍、創新管理體制機制，突破路徑依賴，探索產教深度融合新模式。

第二，發揮學校行業背景特色。產業學院“依托行業而生存、服務經濟而發展”。許多高校具有深厚且鮮明的行業背景，一類是建國后在計劃經濟體制下由各個部委建立的高校，涉及農林、水利、地質、礦產、冶金、石油、電力、通信、交通等領域，另一類是較為明確服務于某一行業人才培養的高校，涉及師范、財經、政法、醫學、藝術、體育等與社會事業緊密相關的領域。盡管這些行業特色型院校已經不一定隸屬于相關部委或者學科專業已向著更加綜合化的方向發展，但其多年積累的行業企業資源、服務行業發展的辦學特色以及圍繞行業所需開設的專業，仍然具有明顯的相對優勢。這些院校舉辦產業學院要充分發揮行業背景特色，與行業企業圍繞人才培養緊密合作，建立新型信息、人才、技術與物質資源共享機制，完善產教融合協同育人機制，創新企業兼職教師評聘機制，構建高等教育與產業集群聯動發展機制，打造一批融人才培養、科學研究、技術創新、企業服務、學生創業等功能于一體的行業特色型人才培養實體。

第三，挖掘校友和企業資源。對于高校來說，校友和長期合作的企業是最為寶貴的辦學資源之一，產業學院的建設和發展應當挖掘和調動這兩方面的資源。課題組在調研中了解到，廣州科貿職業學院通過創新管理機制，將產業學院設立在廣州開發區科技園區內，從合作企業獲得了能夠滿足產業學院獨立辦公、日常教學、學生食宿、課外活動等辦學需求的空間場地。同時學校建立了“兩對接兩訪問三落實”的專項工作機制，構建了“兩制三育一體系”人才培養模式，即通過各專業對接行業及崗位標準，訪問校友及名企，落實合作企業、真實項目、雙師團隊，大力開展現代學徒制、學分制改革，加大產教融合、校企合作的力度，促進學生素質、創新能力、技術能力提升，構建多元評價體系，取得了良好的效果。

（三）潛心稟賦培植

隨著我國創新戰略的深入推進，產業結構調整升級，許多地區都將職業教育的發展作為區域發展規劃中的重要內容，行業企業與高職院校開展產教融合的意愿和需求也日益強烈。面對這樣的發展機遇，高職院校建設產業學院不應僅靠原有行業資源和背景，更應當潛心培植新的資源稟賦和優勢，“要選準擬提供具體服務的創新鏈或產業鏈，由于產業細分的豐富性，對采取同一產業鏈、創新鏈的服務定位可進行更為具體的分工并呈現不同的服務特色”[15]。首先，產業學院應當打破傳統專業設置的壁壘，瞄準產業發展前沿和市場需求變化，以傳統優勢專業和新興專業交叉融合為思路優化專業設置，針對新型產業做好專業建設布局，打造一批新工科、新農科、新醫科、新文科的特色專業群，以此形成獨特的核心競爭力。其次，產業學院還要培育深度產教融合模式和高水平產教融合成果，在有計劃、有前瞻性的戰略布局基礎上優化資源整合、創新教育教學、提升師資力量，將自身打造成區域高素質應用型、復合型、創新型技能人才的培養基地，同時利用產教融合、跨界辦學的價值優勢拓展科學研究和社會服務功能，發揮對區域產業升級轉型的引領和輻射作用，進而匯聚新動能，助力區域經濟社會發展。

五、結語

政策是一個相互聯通，相互滲透，相互影響的系統，牽一發而動全身，阻一處而斷一流。國家在深化產教融合方面已經極力動員，產業學院是產教融合的新抓手，也是產教融合深化的實證。全國范圍內來看，產業學院政策正在推進，政策體系尚未構建完成，成熟穩定、值得廣泛推廣的產業學院模式亦未充分形成。鑒于此，產業學院模式的構建需要充分發揮主動精神、合作精神和探索精神。政府行政部門應主動作為，主動擔當，從大局出發，長遠考慮，把產業學院發展與產教融合、經濟發展結合起來，將重視落在政策規定上，解除院校與企業的后顧之憂。院校與企業本著開放合作的精神，選好善合作、有追求的負責人，在法律的大框架內，把雙方對人才培養、技術服務等方面的迫切需求，通過協議、契約落實下來，開先河本就是艱難選擇，一旦突破，受益頗大。產業學院模式構建方興未艾，學界對此的研究尚不夠深、不夠透，研究者應本著探索精神，廣泛深入調研，精于思考，在政校企間既起到方法思路的科學引導作用，又起到信息交流的橋梁作用。可以預見，產業學院模式將構成一個模式群，由適應不同地區、行業、院校的不同模式組成，各地、各行業、各院校都可以全力探索，力爭形成獨特的模式。