政府采購扶持科技型中小企業發展的對策探析

林斌

摘要：本文從政府采購市場現狀和科技型中小企業發展存在的主要問題分析入手，借鑒國際經驗，提出我國利用政府采購扶持科技型中小企業發展的對策建議。

關鍵詞：政府采購;科技型中小企業;對策建議

政府采購體現國家意志，對社會經濟有著其他采購主體不可替代的影響，已成為各國政府經常使用的一種宏觀經濟調控手段。因此，在實施國家創新驅動發展戰略中，借助政府采購手段，著力扶持和促進科技型中小企業發展意義重大、效果顯著。但是，作為中小企業政營重要組成部分，科技型中小企業因其特殊的組織屬性，也存在著基礎弱、風險高、機會少、變數大等諸多問題，必須引起政府部門的高度重視。

一、我國政府采購扶持科技型中小企業發展的現狀

1、政府采購的法律法規體系及其功能定位。我國現行的政府采購法律體系主要由《政府采購法》（2002年）和《招標投標法》（1999年）等法律及其配套的行政規章組成。作為主干法，《政府采購法》在確立完整明確的公平交易規則基礎上，強化政府采購政策對經濟社會目標的調控能力，這是政府采購不同于一般市場行為的重要特點，也是國際上通行的做法。我國政府采購的功能主要包括：節約財政支出、提高采購資金的使用效益;強化宏觀調控;活躍市場經濟;推進反腐倡廉;保護民族產業等，并明確將“促進中小企業發展”作為立法的總則要求之一。

2011年，財政部、工業和信息化部聯合印發的《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》明確：采取預留采購份額、降低門檻、價格扣除、鼓勵聯合體投標和分包等具體措施促進中小企業發展，并通過政府采購計劃管理、合同管理、引入信用擔保手段、報告和公開制度、信息化建設等措施保證該項政策落實。辦法規定，任何單位和個人不得阻撓和限制中小企業自由進入本地區和本行業的政府采購市場，政府采購活動不得以注冊資本金、資產總額、營業收入、從業人員、利潤、納稅額等供應商的規模條件對中小企業實行差別待遇或者歧視待遇。各級財政部門也先后出臺了關于支持中小企業參與政府采購的相關制度。

我國的政府采購市場發展迅猛。有資料統計表明，2000年全國政府采購額為327.9億元，比上年增長約1.5倍，其中貨物、工程和服務類這三大類采購在政府采購中所占的比重分別為67%、23%和10%。到了2017年，全國的政府采購規模已達32114.3億元，比上年同口徑增加6382.9億元，增長24.8%，占全國財政支出和GDP的比重分別為12.2%和3.9%。

2.科技型中小企業發展存在的主要問題。科技型中小企業是指依托一定數量的科技人員從事科學技術研究開發活動，取得自主知識產權并將其轉化為高新技術產品或服務，從而實現可持續發展的中小企業。換言之，是以創新為使命和生存手段的一類企業。它有四個明顯的特征：其一，身份普通，為在中國境內注冊的居民企業，即民營性質;其二，規模微小，其職工總數、銷售收入、資產總額等都有明確的限定。科技型中小企業是小微企業的重要組成部分。根據2020年中國小微企業行業現狀分析，其工業總產值、銷售收入、實現利稅大約分別占中國經濟總量的60%、57%和40%，并提供了75%的城鎮就業機會。在數量占比上更是占絕對優勢。據國家工商總局的數據顯示，目前我國約有小微企業近1000萬戶（其中西部10省市約有160多萬戶，占比16.16%;中部9省市約有220多萬戶，占比22.24%;東部12省市約有600多萬戶，占比61.6%），這些小微企業主要密集在長三角地區、珠三角地區和福建省等5個省市。

小微企業由于體量的原因，大多天然地具有諸多發展制約因素。從某種程度上看，小微企業的困局就是中國經濟轉型的困局，小微企業的生存環境能否改善與中國轉變經濟發展方式緊密相關。因此，小微企業的困境不僅是基層經濟狀況的反映，同時也已經成為判斷決策層宏觀經濟政策的感應器。大多數科技型中小企業在其發展的過程中受到了內外多種因素的限制，存在突出問題。

1、融資難問題。小微企業、包括科技型中小企業，大部分是自我籌資發起的，總量較小，不足以支持企業的持續發展。我國中小企業外部融資渠道看起來很多，但實際上卻步履維艱。第一，國家財政支持基本無望。隨著經濟體制改革的深化，國家已基本上取消了對非國有企業的財政支持，使得國家財政支持這一渠道基本堵塞;第二，上市融資關山重重。我國現有的資本市場實行發審排隊制度，股權配置制度近乎苛刻，再加上中小企業的會計制度往往難以達到《公司法》以及《企業會計制度》的要求，無形中阻滯了中小企業上市融資的腳步;第三，由于科技型中小企業經濟規模體量小、技術更新速度快、市場敏感程度高等特點，以及有形資產少、流動比率高、可資抵押貸款的資產不多等原因，實際上很難從國有銀行和融資機構獲得所需的借貸;第四，民間借貸此路不通。民間借貸因游離于金融監管之外，不能有效抵御風險，故被國家嚴令禁止;第五，創新基金支持力度不足。根據2004-2014年創新基金的立項統計結果顯示，2012年創新基金扶植和資助占整個企業項目投資的比例不超過10%，2010年度最低僅為3.62%。凡此種種，都是制約科技型中小企業融資難的現實因素。

2、知識產權保護乏力問題。科技型企業的生命力就在于技術創新的知識產權上。目前，我國至今沒有一部專門針對中小企業的知識產權保護條例，現有的專利保護申請必須支付較高的費用、還要耗費大量的人力和時間，難以適應科技型中小企業的需求。同時，由于科技型中小企業的人才流動性大，還存在著較大的知識產權外泄隱患，一旦發生，必然涉及維權的法律訴訟費用，使企業處于開發與保護的兩難境地，挫傷企業創新的積極性。這些短板，致命我國民營科技企業科研投入強度持續下降：2006年我國民營科技企業研發投入強度為9.75%，而2013年下降到了6.58%，到2015年僅為3.96%。即便是在科技型中小企業最為集中的高新區內的高新技術企業，2013年的研發投入強度也僅為7.13%，低于2006年民營科技企業9.75%的投入強度。

3、政府采購中政策性功能缺失問題。現有的法律環境條件，很難能使科技型中小企業分享到政府采購這一特殊形式與內涵的科技服務。主要有三點：第一，是政府扶持的政策不明確、力度不到位所致。雖然我國在《政府采購法》等相關的法律中明確了政府采購要實現維護國家和社會公共利益的目的、促進中小企業的發展、支持本國工業的發展等政策指向，在實際操作過程中，關注的焦點則是節約財政支出，常常將成本作為考慮的第一因素，忽視了政府采購扶持科技型中小企業的政策性功能。一些有潛力的科技型中小企業也常因參與投標成本過高、條件過嚴等原因放棄參與政府采購的市場競爭。第二，是政府采購審計監督體系不夠完善所致。盡管我國已經形成了由人大、財政、審計和社會監督組成的監督體系，但在實際運作中基本處于“不作為”的狀態，招標過程中“明招暗定”、權力尋租等不公正和不公平的現象時有發生。在這種無序競爭環境下，科技型中小企業的受傷程度要遠大于大企業。第三，是缺乏對科技型中小企業及科技型產品的認定制度所致。迄今為止，對國貨、科技創新產品以及科技型企業都沒有一個統一的界定，一些國外大公司大量占據我國政府采購市場，一些傳統行業、傳統企業搖身一變成科技型企業謀取政策支持。由于無法可依，使得政府采購對科技型企業的激勵無法達到預期。

二、發達國家政府采購扶持科技型中小企業的經驗

1、加強立法，形成政府采購的法律體系。如美國政府專門出臺了《小企業法》、《信息自由法》和《小企業創新開發法》，確保中小企業在獲取公平市場機會的同時，鼓勵小型科技企業發展。還頒布了類似的《購買國貨法》等，以法律形式明確支持國貨、支持中小企業、支持自主創新。

2、配套可執行的政策措施。《聯邦采購法》規定聯邦政府10萬元以下的政府采購必須向小企業開放，10萬元以上的要根據具體情況考慮給予小企業價格上的優惠，優惠幅度為6%-12%;同時要求將大型合同的25%分包給小企業，在評標機制中優先考慮小企業。即使在GPA框架約束下，美、韓等國在保護本國市場、確定“門檻價”等問題上，也都做出了有利于保護中小企業的各項規定。

3、完善的管理機構和有效的監督與申訴制度。如美國的小企業管理局（SBA），它在各地都成立了小企業采購處等機構，專門扶持小企業參與政府采購。美國、英國、瑞典、新加坡等國家的政府采購制度，都有嚴格的審計監督機制、暢通的申訴通道和有效的救濟服務，以提高政府采購的效率，并保障中小企業在政府采購中獲得應有的份額。

4、積極開拓海外政府采購市場。他們一方面在有關對外貿易協定、協議中積極為本國小企業進入海外政府采購市場創造有利條件，另一方面在內政環境上也專門提供了扶持小企業開拓國際市場的優惠政策。有數據顯示，1994至1998年，美國小企業從加拿大獲取的政府財股合同的數量和金額分別占到了全美公司同類指標的15%和16%，且主要集中在高技術含量的計算機、遠距離通訊、環保技術等領域。

三、我國利用政府采購扶持科技型中小企業發展的對策建議

我國政府采購要從國情出發，并借鑒發達國家的經驗，在不違背WTO規則的原則下，最大限度地發揮政府采購的宏觀調控職能，扶持科技型中小企業的自主創新和發展。

1、完善政府采購的法律制度，使扶持科技型中小企業的發展有法可依。（1）用統一的立法原則修訂現有法律之間的沖突。如《政府采購法》與《合同法》和《招投標法》等之間存在的矛盾。同時對政府采購的范圍進行重新界定，合理擴大政府采購規模，以保障政府采購政策性功能的有效發揮。（2）制定能夠有利于科技型中小企業促進技術創新、科技型中小企業認定、國貨認定、特別是解決科技型企業融資難、信息不對稱等問題的法律法規，為政府采購扶持科技型中小企業提供法律依據。

2、加強知識產權保護，提高企業核心競爭力。（1）完善現有的法律制度，研究制定適合于科技型中小企業的知識產權保護條例，出臺有利于科技型中小企業參與政府采購競爭的政策。（2）降低科技型中小企業進行自主創新和知識產權維護的成本，提高企業的維權意識。要簡化專利申請程序、降低申請和維護費用，要對侵犯科技型中小企業知識產權的行為進行重罰。（3）加大對知識產權維權的救濟力度。企業或個人一旦遭到侵權，可以通過有效的救濟制度使損失在最短的時間內降到最低。

3、制定標準，明確扶持力度。（1）完善科技型中小企業認定標準，使政府采購的扶持政策落到實處，要從企業規模、人員結構、產品性質、研發投入強度等角度對科技型中小企業作一個動態的、完整的界定，防止魚目混珠。（2）制定國貨認證制度，確立購買國貨優先原則，做到肥水不流外人田。（3）效仿國外成功經驗，出臺扶持科技型中小企業的硬性規定。比如，一定數量的政府采購合同必須給予中小企業，中小企業獲得政府采購合同將能得到一定的優惠等等，在此基礎上進一步研究加大對科技型中小企業的扶持力度。

4、區別對待，有針對性地進行重點扶持。（1）加大對自主創新產品的采購力度，并根據行業的發展情況有計劃、有步驟地調整或更新采購目錄。（2）對一些有前景的但目前沒有市場的產品或行業進行重點扶持，實行定點采購。（3）在資金支付方面，加大財政預算資金來源，確保及時支付采購貨款，做到不占用科技型中小企業資金，有條件的省市甚至可以采用對部分科技型中小企業實行預付資金，減輕中小企業的融資壓力。

5、建立科技型中小企業管理委員會。借鑒美國的SBA經驗，建立科技型中小企業管理委員會，直屬地方政府。其主要職責是：對科技型中小企業的發展給予政策性的指導，負責收集與科技型中小企業發展相關的信息，負責科技型中小企業的認證以及中小企業供應商的信用認證，在參與政府采購活動中為企業提供擔保，資金融通等服務，或者以管理委員會的名義參加政府采購，然后再將項目分包給企業，負責政府采購合同的跟蹤及投訴處理等事項，為企業提供關于政府采購法規的咨詢和培訓服務等。

6、建立和完善政府采購監督機制。（1）加強政府采購各個部門的內部監督機制建設。政府部門應強化接受監督的意識，通過電話、電郵、信訪、網絡論壇等多種手段接受監督，實行投訴受理和回饋制度，建立問責處理機制。（2）鼓勵企業間互相監督。（3）組建專門的政府采購監督委員會。對政府采購的預算、信息披露、招投標、合同執行等進行審查監督，同時接受并處理企業或公眾的舉報、投訴。其成員由財政部門、審計部門、紀檢委、人大、企業及社會人士推薦和選舉產生。（4）建立和完善法律救助體系，對政府采購中的違法違規行為進行司法干預。

參考文獻

[1]高昌林，等.完善購買國貨原則促進企業技術創新的政策建議[J].中國科技論壇，2016，（3）： 3-7.