全域旅游協同創新模式初探

李衡 王赫曈 張美 金洛萱

摘要：全域旅游在我國起步較晚，目前較高位階的立法仍屬于空白狀態。但全域旅游的發展不僅需要國家政策的號召，更需要具有執行力的法律法規之授權，對其法律地位、權利來源及訴訟主體資格進行明確的規定。文章運用比較研究法，尋找與之具有高度相似性的經濟開發區，對比分析經濟開發區與全域旅游區的產生動因、發展歷程和發展目的，論證將經濟開發區法律制度引入全域旅游區的合理性。最后給全域旅游區的未來法律建設提供幾點建議。

關鍵詞：全域旅游;比較研究法;經濟開發區;法律制度

一、全域旅游概述

（一）全域旅游概念

國家旅游局局長李金早指出全域旅游是指在一定區域內，以旅游業為優勢產業，通過對區域內經濟社會資源尤其是旅游資源、商業經濟、生態環境、公共服務、政策法規、文明素質等進行全方位、系統化的優化提升，實現旅游區域內資源有機整合、產業融合發展、社會共建共享，以旅游業為主要優勢產業，帶動促進經濟社會發展的一種新的區域均衡發展理念和模式。

（二）全域旅游特點

第一，復合型的空間結構，旅游方式從單一的景點式觀光轉變為全方位文化浸泡。第二，彈性的營收方式，從固守的“門票經濟”到平民化的產業經濟。從“劃點圈地、設門收票”到“區景一體、產業一體”。旅游區經濟發展呈現出開放性和綜合性特征，主要依靠民俗制造業、地方特色商業和服務業。第三，創新型的管理模式，從傳統的條塊管轄、條條管轄轉變成片區管委會自治。以管委會高度自治，享有旅游區內行政事務決定權，脫離原先行政區劃，全域旅游開發區管委會直接隸屬于審批政府，管委會機構對管委會負責，由其授權、受其監督。

（三）全域旅游意義

全域旅游的提出有其濃厚的時代背景，即旅游消費和旅游產品結構的重大變革和調整。我國旅游業不斷加大對旅游市場地供給側結構調整，努力提升旅游管理服務并融合互聯網、大數據等，以更遠目標、更深內涵、更高質量的新模式來引領未來旅游行業的創新發展。全域旅游強調“共建、共享、共創、共贏”的理念也應時而生并順勢成為落實人們向往美好生活的重要抓手，這些都契合了當前我國經濟發展的階段性需求。

二、全域旅游發展現狀、問題及原因分析

（一）全域旅游法制發展現狀

2008～2014年，全域旅游概念首次被提出，在學界也引起了廣泛討論;2014～2016年，理論漸趨成熟，我國進入試點推行階段;2016年至今，全域旅游開始進入示范建設階段，并于2019年公布了首批示范區名單。全域旅游區建設已經不再是學者的天方夜譚，它正在一步步變成現實。而與之相配套的法律法規明顯不足，通過國務院政策查詢系統結果反饋，中央層面立法屈指可數，僅有一部宏觀上的行政法規和幾則國家旅游局出臺的原則性通知。而地方各級立法機關對此立法幾乎屬于空白狀態，均以政府部門通知等紅頭文件為主。這也導致了全域旅游區試點推行在我國發展進程緩慢，產生的社會效應甚微。

（二）全域旅游法制問題

1. 缺乏實操性立法

一方面，現有的以《旅游法》為中心的傳統法律制度相對滯后，與其相配套的行政法規、規章未能迎合全域旅游發展之需要。另一方面，針對新型旅游趨勢，法律、行政法規、部門規章等較高位階立法尚不完備。雖然國家從2016年就開始了全域旅游區試點工作，但截至目前，僅有一部行政法規對此做了倡導性的規定，沒有賦予新生的全域旅游區以合適的法律地位。地方性立法更是進展緩慢，缺乏精細化設計，主要依靠政府部門的紅頭文件進行管理，導致旅游改革力度大打折扣，同時這也反映出地方政府對于全域旅游區法律定位之疑惑。

2. 政府部門職權讓渡不明

首先，由于自然旅游資源、人文旅游資源、社會旅游資源及其他相關工農業資源分別隸屬于不同級別的政府部門。其次，建立全域旅游區需要將工商、市監、稅務、消防、衛生、環保、公安等各部分的部分職權收歸一體，建立綜合執法機構。因此，不同級別的政府部門協調難度更大，權限讓渡的阻力更強。而不同部門的行政事務精簡整合，誘發各部門為維護個體部門利益，不能貫徹實施政策法規的要求。因此導致全域旅游開發區管委會存在有權無名、有名無權之亂象。

3. 司法糾紛解決機制存在不足

目前，并沒有明確的法律規定或司法判決，賦予全域旅游開發區管委會擁有獨立的訴訟主體資格，當管委會及其機構發生糾紛后是否作為適格的被告或原告仍不明確。以北大法寶案例庫為例，與“旅游”有關的民事案件足有330000余件，其中合同糾紛就有180000余件，其次就是侵權糾紛30000余件。而旅游區人口流動性較強，主要是外來人口，因而管轄地通常以合同約定地、被告住所地以及侵權行為地為主，致使游客維權成本及其高昂，有違司法便利原則。

（三）全域旅游法制問題之原因分析

第一，權利義務關系的復雜化。全域旅游區是一個由政府、企業、鄉鎮居民、外來游客多方位主體綜合構成的聚居區，并且在區域內各個主體之間的利益黏性遠超過普通生活聚居區，這也導致了各主體之間的利益糾紛和法律關系的復雜化。

第二，全域旅游開發區職責的多元化。全域旅游區將原先多個政府部門的職責權限集中到開發區管委會一家之手。雖然符合精簡高效，小政府、大服務的要求，但沒有法律的明確授權，造成其在政府部門和人們心中的認可程度之尷尬。同時多元化的職責要求管委會配套多元化的糾紛解決機制，這與設立之初管委會的較低地位相矛盾。

第三，法律地位之模糊。究其根源，應當是上層建筑之立法還不夠重視，沒有以法律、行政法規等較高位階法律來確定其法律地位。

三、經濟開發區與全域旅游區之比較

（一）產生動因比較

經濟開發區在我國起步較早，從20世紀70年代末，東南沿海就開始嘗試以經濟特區形式建立經濟開發區。開發區產業發展的內生動力就源自區域內企業地集聚和發展，通過產業集聚獲得更高的知識溢出價值和外部經濟競爭力，提升經濟效率，逐漸形成經濟增長極，進而促進區域經濟快速發展。簡而言之，就是整合現有資源，吸引外來資源，充分利用資源，達到效益最大化。