農業“兩區”建設條件下東北城市面臨的問題與對策研究

白曉明

摘要：2017年1號文件提出，國家將要建設糧食生產功能區和重要農產品生產保護區，鐵嶺作為東北地區的傳統農業大市將在建設中發揮重要作用。如何能夠發揮自身優勢、解決發展面臨的問題難點，值得研究和思考。在未來，東北地區將不斷盤活資源，深化農業優勢產能合作，開創農業對外開放合作將迎來新局面。

關鍵詞：糧食生產功能區;重要農產品生產保護區;農業發展

2017年3月31日，中華人民共和國國務院正式印發《關于建立糧食生產功能區和重要農產品生產保護區的指導意見》，從此開始長達五年的糧食生產功能區和重要農產品生產保護區的建設工作（以下稱為“兩區”）。鐵嶺市是全國糧食主產區之一，市委、市政府高度重視農業發展和糧食安全問題，“兩區”建設對于鐵嶺市農業發展以及鄉村振興戰略都是千載難逢的好機遇，目前已經完成了672.6萬畝的劃定工作，在未來將進一步建設高標準農田，從長遠角度可以看出未來國家將進一步加強激勵和引導地方政府的糧食種植工作，最終實現地方抓糧不吃虧，農民種糧得實惠的目的。

一、“兩區”建設的意義

一是落實國家糧食安全戰略。當前我國糧食安全存在隱憂，隨著改革開放，人民生活水平提高了，對肉、蛋、奶的需求和質量要求不斷提高，這需要大量消耗谷物作為飼料，同時大豆種植方面也存在巨大缺口，糧食安全形式緊迫。于是國家出臺藏糧于地、藏糧于技的戰略，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。近年來，中國成為世界工廠，工業化、城鎮化進程不斷推進，對農業用地的占用、對土壤、水源的影響也逐步顯現，威脅到糧食安全和農業可持續發展。因此國家推動“兩區”建設，一方面堅守18億畝耕地紅線，將部分農業用地劃為永久農田，另一方面在自然資源環境條件較好、農業基礎設施比較完善的優勢產區，運用現代化科學管理方法，增強糧食和重要農產品供給保障能力，既維護國家糧食安全又能確保農業高質量發展。

二是農業供給側改革的重要抓手。當前中國經濟進入新常態，經濟發展模式向高質量發展進行轉變，百姓對農產品的需求也發生了很大變化，必須大力推進農業供給側結構性改革。通過建立“兩區”，將優勢資源聚集到農業核心地區，用整體思路來規劃農業發展，將現代化農業理念融入我國農業發展，優化區域布局，盤活現有資源，為農業供給側改革提供有力保障，提高農業種植水平，增強我國農產品核心競爭力。

三是促進農業高質量發展。與歐美等現代農業、觀光農業不同，我國仍有大部分地區采取小農戶經營的農業種植模式，存在普遍科技水平不高，農用地規模較小，盡管機械化使用率逐年提升，但總體來講跟西方現代農業相比，發展方式稍顯粗放。以“兩區”為平臺，推動農業科技應用，創新農業發展機制，有利于推動建立現代農業產業體系，有利建立現代化農業物聯網，實現大數據應用，能夠根據實際情況精準監測、精準灌溉和網絡銷售，提高科技水平和生產銷售利潤，促進農業現代化水平提高。

二、“兩區”建設對鐵嶺市農業發展的影響

鐵嶺市“兩區”建設仍處于起步階段，目前劃定工作已經落實到各個縣（市）區，伴隨著驗收工作的開展，劃定工作即將完成。在科學劃定的基礎上，進一步大力建設糧食生產功能區和重要農產品生產保護區。兩區建設完成以后將對鐵嶺市產生如下影響：

一是兩區建設給鐵嶺帶來固定資產投資。目前鐵嶺存在經濟發展“一小兩低”的現狀，正缺少固定資產投資來帶動經濟增長，在兩區建設和高標準農田建設過程中，農業資金和基礎設施建設投資要積極向“兩區”傾斜，而且在未來將要加大投入，后期也會產生相應的設備維護和農田保養等費用，推動經濟發展。

二是完善農業信貸、保險機制，創新金融支農產品和服務。在兩區建設的推動下，兩區范圍內的農業信貸行業將快速發展。在政府的推動下，農業合作社等相關企業的服務下，農業將打破以往看天吃飯、弱質產業的特性，不斷推進銀行、農村信用社、保險公司、擔保機構聯動機制，在可控的范圍內創新小額貸款試點，為農業發展添磚加瓦，優先在“兩區”范圍內探索農產品價格和收入保險試點，使農業生產沒有后顧之憂。

三是以“兩區”建設為契機推廣現代農業技術。在建設兩區初期做好規劃，建設汗可灌溉、澇可排水的現代化高標準農田，將水、電、互聯網建設到田間地頭為高科技的現代化農業做好打算。運用優選良種技術提高農產品產量，用新型配置技術和高科技觀測手段來提高農產品種植效率，不斷提高農業生產機械化水平，實現農業高質量發展。

三、“兩區”建設面臨的問題

（一）土地流轉難

由于種植糧食比較效益低，農戶不愿土地流轉用以種糧。以鐵嶺市主要作物之一的玉米為例，近年來收購價格在0.6元至0.7元之間，由于陳糧去庫存、玉米進口等因素，價格一直在低位徘徊。近年來種子、化肥、人工成本不斷上漲，造成每畝地每年收益只有三百多元的情況，豐產但不豐收，可能造成農戶將耕地轉租給租金較多的個人或組織，造成與糧食生產功能區建設“搶地”的情況發生。

（二）投入機制有待于完善

現代農業園區建設要求高，資金投入大，隨著“兩區”建設的不斷推進，后續投入多，成本回收慢，是需要經過長時間來發展的產業。承擔建設任務的龍頭企業、專業合作社等經營主體由于自身資金積累不足，缺乏有效的融資手段，可能造成后續投資跟不上，加上部分鄉、鎮、村由于歷史欠賬問題，導致財政困難拿不出配套資金，會影響兩區建設投資，投入機制亟需完善。在運輸公路、橋梁、公用基礎設施方面，需要政府引導，并加大財政投入。

（三）糧食功能區“非糧化”現象日趨明顯

糧食功能區建成后，農田生產條件大為改善。部分農民對農業政策認識不到位，由于利益驅動，將土地高價出租給種植大戶種植蔬菜、水果等多年生經濟作物，功能區內部分農戶也放棄種糧而改種經濟作物，這完全違背了建設糧食生產功能區的初衷。目前由于糧食價格偏低導致糧食主產區中的個別農戶改種經濟作物，導致糧食功能區種植非糧化的問題。加上經濟作物的經濟價值較高，推動土地承包費用不斷上漲，小農戶與種糧大戶相比不具備競爭力。