飛地經濟的發展邏輯及效能提升

張貴

【關鍵詞】飛地經濟 理論邏輯 路徑選擇 【中圖分類號】F015 【文獻標識碼】A

發展飛地經濟的現實意義

飛地是一種特殊的人文地理現象，是指兩個互相獨立的行政區域（通常稱之為“飛出地”和“飛入地”）因行政管轄的分割，而采取“飛”的方式實施跨區域的土地運營管理。飛地經濟是指兩個行政區突破體制機制限制，采取跨區域行政管理和經濟開發，最終實現兩地資源互補、互利共贏的合作發展模式。進入新世紀，飛地經濟作為一種新興的空間重構策略逐漸被政府重視。2015年12月，國家發改委發布《關于進一步加強區域合作工作的指導意見》，提出支持有條件地區發展“飛地經濟”。2016年3月，國家“十三五”規劃綱要提出通過發展“飛地經濟”等方式，創新區域合作機制和互助機制。2017年6月，國家發改委等8部門聯合印發《關于支持“飛地經濟”發展的指導意見》，進一步提出創新“飛地經濟”合作機制，積極探索主體結構、開發建設、運營管理、利益分配等方面的新模式。飛地經濟關系到區域重大戰略、區域協調發展戰略、主體功能區戰略。為健全區域協調發展體制機制，2021年3月，國家“十四五”規劃綱要提出鼓勵探索共建園區、飛地經濟等利益共享模式。在一系列政策引導和鼓勵下，一些省市展開了有益探索，具有重要的現實意義。

第一，飛地經濟推動行政區管理向區域協同治理轉變。當前，諸多行政區域發展正在從“單中心”向“多中心”轉變，區際要素流動逐漸增多，傳統的“行政區行政”方式已不能滿足區域一體化發展的時代要求；通行的“區域行政”的科層制行政管理使得區域競爭大于合作；同時，分稅制也使得地方政府廣泛參與經濟活動，甚至為了本地利益而實施排他性的政策，最終造成資源浪費、發展不平衡、重復建設等問題。由此，需要深刻理解區域協同治理是當今和未來區域一體化發展的必然選擇。

第二，發展飛地經濟有利于破解土地、人力等資源約束，形成“飛出地”和“飛入地”互利共贏局面。飛地經濟產生的前提條件是兩個地區在資源稟賦和經濟發展方面存在較大差異，“飛出地”的資金、技術、人才、項目、管理運營和政策等具有比較優勢，但最為缺乏的是“土地指標”，而“飛入地”恰恰具有土地、人力資源和市場等優勢。飛地經濟中“飛”的不是土地，而是讓“飛出地”的優勢資源和要素輸入到“飛入地”，跨越行政管轄或國界空間與當地的優勢結合，通過規劃、建設、管理和利益分配等合作和協調機制，實現互利共贏。有效推動了區域經濟一體化發展，促進區域協調發展。

第三，飛地經濟有利于建立區域產業鏈和供應鏈保障。飛地經濟推動實現土地、政策、創新等要素跨區域重構。在推動飛地經濟發展過程中，強化產業配套和供應鏈本地化，既能促進區域產業的合理分工，又有利于完善產業鏈，在結構升級、梯度發展上促進“飛入地”產業集群發展。同時，“飛出地”能夠實現投資和項目在不同地區合理布局，最大化地整合各自地區的優勢資源要素。“飛入地”與“飛出地”間的經濟活動，一定程度上會促進生產、流通、消費跨區域流動，有利于逐步形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。

第四，飛地經濟有利于拓展國際經濟合作。隨著世界經濟一體化進程和國際貿易投資的日益頻繁，外商直接投資形成的飛地經濟蔚然成型。當前，隨著我國與諸多國家的貿易、投資的逐步深化，飛地經濟成為我國開展對外經貿合作的主要模式之一，在國內出現了中新蘇州工業園區、中新天津生態城，以及中馬產業園、中泰產業園等代表性園區，我國也在埃及、南非等國家開展多種形式的共建共管園區。

飛地經濟的發展現狀與問題

當前，全球經濟一體化和區域化不斷加快，區域經濟非均衡性發展愈加突顯，資源要素跨區域流動需求加強，飛地經濟作為一種新興的空間重構策略，逐漸被城市、區域和國家重視，在不同程度上展開實施。

我國飛地經濟發展現狀。首先，發展規模顯著提升。各省市開展了不同形式的飛地經濟實踐。從地區跨度上看，包括市內跨縣共建產業園、省內跨市共建產業園、省際合作共建產業園等形式。截至2019年底，我國共有各類國家級開發區628家，省級開發區2053家，各類產業園區15000多個，其中飛地型經濟園區800多個，對中國經濟的貢獻逐漸增大。其次，空間布局逐步優化。從區域視角看，我國長三角、珠三角地區以及四川、遼寧等省的飛地經濟發展較好，中西部省市飛地經濟發展快速崛起。其中，江浙滬皖四省設立的省際、市（縣）際飛地型經濟園區已超過200個，安徽作為“飛入地”與江浙滬合建的省際飛地園區已達100多家。廣東現有飛地園區50多個，在湖南湘西、貴州甕安、新疆喀什等地都建有跨省產業轉移工業園。最后，運行機制更加成熟。一是“飛出地”與“飛入地”產業有效對接成為共識，各地在產業轉移過程中實施產業鏈共建，如深汕特別合作區、淮安鐵嶺工業園等。二是政府統籌、市場運行成為飛地管理的有益探索，如蘇州工業園、光谷黃岡科技產業園等通過成立園區管理平臺公司，建立市場化運作模式。三是“反向飛地”成為飛地經濟的創新“風向標”，一些經濟欠發達地區開始在發達地區建立園區，如成阿工業園、甘眉工業園等。

飛地經濟發展仍面臨的問題。其一，飛地經濟與“飛入地”經濟融合發展問題。在目前“飛出地”的項目輸出中，限制性或禁止性項目居多，輸出的項目沒有在“飛入地”形成產業配套，同時有些會給“飛入地”帶來一定的環保壓力。如何進一步推進“飛出地”輸出項目的高質量落地是一個亟待解決的問題，這涉及市場監管、財稅分配、消費市場認可等一系列深層次難題。其二，飛地經濟的園區建設與管理運營問題。飛地經濟的承接平臺主要是園區，且以傳統園區改造提升為多。飛地經濟園區的建設質量和管理運營對于帶動“飛入地”經濟發展的影響力不容忽視。據調查，園區區位布局不合理，交通、醫療、教育和商業服務等公共設施配套不完善，管理運營團隊與屬地利益相關者沖突，以及相關政策落實和銜接不到位等問題頻頻出現，增加了飛地經濟與“飛入地”產業融合難度，也造成了諸多浪費和資源閑置。其三，飛地經濟的企業和社會大眾參與問題。飛地經濟不僅僅是“飛出地”的行為或政府和園區運營者的責任，更多地需要“飛入地”的企業和社會大眾參與。目前，一些飛地經濟缺少龍頭企業參與，在產業配套能力和產業集群建設上未能達到理想狀態，導致面臨“飛出地”產業轉移動力不足和“飛入地”吸引力不夠的雙重困境。此外，大量經濟社會問題從飛地范圍向毗鄰行政區域的日益“外溢”和滲透延伸，給政府管理帶來突出壓力，單一主體并不能滿足日益多樣化要求。其四，飛地經濟的利益分享與激勵機制尚未到位的問題。飛地經濟的利益分享與激勵機制是決定飛地合作能否順利推進的關鍵。通過諸多案例發現，兩地政府間、政府與園區運營企業間存在責權利不明晰、合理的利益分享機制尚未建立等問題，“一事一議”的辦事原則優點很多，但缺乏相對穩定的利益分配機制，遇事雙方博弈成本較高。同時，稅收、GDP統計的屬地原則與政績考核、官員擢升評價體系存在“沖突”，如何有效破解兩地政府間稅收分成和GDP統計分解難題，是影響合作雙方能否持續投入、飛地經濟能否可持續發展的“癥結”。