健全財政收支管理 助力財政政策提質增效

王正國 胡博

摘要：2021年5月發布的土地出讓金征收改革政策主要體現在征收部門由自然資源部門轉為稅務部門，但土地財政的歸屬權并未發生改變。從短期來看，該政策不會對地方政府的財權造成實質性影響。從中長期來看，該政策為加強財政收支統籌管理、完善現代化財政體系打下了堅實基礎。隨著土地財政的相關監管政策逐漸被強化，預計地方政府將逐漸減少對土地財政的過度依賴，我國的財政政策效率也將穩步提升。

關鍵詞：財政收支? 土地出讓金 財政體制改革

2021年5月，財政部發布《關于將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉稅務部門征收有關問題的通知》（財綜〔2021〕19號，以下簡稱《通知》），提出將由自然資源部門負責征收的國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入，全部劃轉給稅務部門負責征收。國有土地使用權出讓收入（以下簡稱“土地出讓金”）是地方政府的重要財政收入來源，對于平衡地方財政收支、穩定城投公司生產經營等具有重要作用。因此，本次土地出讓金劃轉改革也受到了市場的廣泛關注。

土地出讓金制度的歷史變遷

土地出讓金是指各級政府以出讓等方式配置國有土地使用權而獲取的全部土地價款。自新中國成立以來，我國曾長期實行土地無償劃撥的土地分配制度。隨著我國經濟實力的不斷增強以及市場經濟體制的逐步完善，我國開始逐步推進土地使用制度改革。1987年，為增強地方政府的財政實力、助力城市化建設發展，深圳開展了土地出讓制度改革試點，以招拍掛方式公開拍賣國有土地使用權，拉開了土地出讓制度改革的序幕。然而，當時土地出讓收入的劃分仍采取央地分成的方式。1994年，我國實行分稅制改革，將國有土地出讓金列入地方的固定收入，中央不再參與土地收益分成，土地出讓金全部歸地方政府所有，我國的土地財政制度正式確立。此后，隨著住房制度改革以及土地招拍掛制度的全面推行，土地財政制度不斷完善。

近年來，土地財政已成為地方政府財政收入的重要來源，約占地方政府廣義財政收入的35%（見圖1），約占政府性基金收入的84%（見圖2）。持續增長的土地財政收入在增強地方政府財政實力、支持地方基礎設施建設、穩定國內經濟發展等方面發揮了重要作用。同時，部分地方政府為了追求經濟增長和財政收入，對土地財政過度依賴，在一定程度上推升了房地產泡沫以及隱性債務風險。為規范土地出讓收支管理機制，深化我國財政體制改革，《通知》應運而生。

土地出讓金征收改革的三大關注點

結合《通知》的表述，本次土地出讓金征收改革主要體現在征收部門由自然資源部門轉為稅務部門，土地財政的歸屬權并未發生改變，央地的財力格局也不會受到明顯影響。事實上，2018年我國就曾發布《國稅地稅征管體制改革方案》，明確按照便民、高效的原則，合理確定非稅收入征管職責劃轉到稅務部門的范圍，因此，本次征收改革實際上是此前政策的延續舉措。

（一）土地財政“收款人”的角色轉變

根據《通知》的有關規定，土地財政的“收款人”將從此前的自然資源部門轉為稅務部門。在《通知》出臺前，我國按照2006年頒布的《國務院辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》（國辦發〔2006〕100號，以下簡稱《管理辦法》）實施土地出讓收入征收管理。該《管理辦法》明確提出，土地出讓收入由財政部門負責征收管理，可由國土資源部門負責具體征收。國土資源部門首先與國有土地競買人簽訂土地出讓合同，隨后國有土地競買人需按照合同及時將土地出讓收入繳入地方國庫，并由國土資源部門和財政部門確認后核發土地使用證。根據《通知》的安排，未來土地出讓收入需劃轉稅務部門征收。具體來看，土地出讓收入的實現仍然需由自然資源部門負責簽訂合同，但在相關信息報送給稅務部門后，由稅務部門負責向土地競買人征收款項，其余相關部門則需配合做好信息傳遞和材料交接工作（見圖3）。

（二）土地出讓金的歸屬權維持不變

盡管土地出讓金的征收環節有所改變，但其歸屬權并未發生變化，國有土地使用權出讓收入仍屬于地方收入并全額納入地方政府性基金預算管理。《通知》明確表示，除本通知規定外，四項政府非稅收入的征收范圍、對象、標準、減免、分成、使用、管理等政策繼續按照現行規定執行。根據2006年頒布的《管理辦法》，目前我國土地出讓收支全額納入地方政府基金預算管理，收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預算從土地出讓收入中予以安排，實行徹底的“收支兩條線”管理。因此，本次征收劃轉僅僅改變了土地出讓金進入國庫的流程，但并不會對地方財權造成實質性影響，同時也不會改變當前地方與中央的財力格局。

（三）非稅收入征收改革早有征兆

非稅收入劃轉稅務部門征收有利于提高財政政策的統籌能力，此次并非首次出現。近年來，我國社會保險費和非稅收入征管機制不斷優化，2019年1月，國家重大水利工程建設基金、農網還貸資金、可再生能源發展基金等多項非稅收入已劃轉至稅務部門征收。2020年11月，北京、上海等地的企業職工各項社會保險費也開始由稅務部門統一征收，這既簡化了征收流程，降低了征收成本，又提高了征收透明度，提升了稅收治理能力。本次土地出讓收入劃轉延續了此前的政策思路，有助于規范土地財政收支管理，提高財政政策的統籌能力，促進我國財政體系的現代化建設。

征收主體改革對各方的影響

從短期來看，本次土地出讓金征收改革并不會對地方財權造成實質性影響，但隨著土地財政的監管逐漸強化，地方政府對城投公司違規返還的現象將明顯減少，這對于防范化解地方政府和城投公司債務風險意義重大。同時，本次征收改革也在一定程度上減少了地方政府對土地財政的依賴，有助于完善我國房地產調控長效機制、推動經濟結構和發展模式轉型。

（一）地方財政：財權并未稀釋，但監管逐漸強化

隨著稅務部門對財政預算收入資金進行統一管理，后續相關部門針對土地類收入的監管將更加嚴格，土地拍賣相關數據與信息也將更加透明化。事實上，目前地方政府土地收支相關信息披露有待強化，部分地區存在減征、緩征、免征土地收入，違規先征后返，虛增土地出讓收入等不規范行為。考慮到稅務系統與地方政府之間較為獨立，地方政府對稅務部門施加的影響較小，這有助于提高土地出讓過程的透明度，減少違規亂象的發生。對于部分出現較大規模土地出讓金虛增現象的地區來說，其政府性基金收入的使用可能面臨一定程度的糾偏，其利用土地出讓金違規舉債的行為也將得到有效控制，這對防范化解地方政府債務風險、確保地方財政的平穩運行具有重要意義。

（二）城投公司：減少亂象，加速規范化轉型

土地出讓金劃轉將減少城投公司非市場化拿地現象，同時也將推動城投公司整合轉型進程。目前，部分地方政府存在通過返還城投一級招拍掛所支付的土地出讓金，向城投公司違規注入資產的情況。同時，部分城投公司通過土地質押來迅速擴大自身資產規模，這既導致地方政府財政收入的虛增，又加大了城投公司債務負擔以及地方政府隱性債務風險。隨著土地出讓收入劃轉至稅務部門征收，政府違規返還土地出讓金的情況將大幅減少，城投公司通過購地方式無序擴張的局面將得到有效控制。同時，隨著土地出讓金管理的日益規范，城投公司需要足額、按時繳納土地出讓金，這將對部分城投公司的業務和現金流形成考驗，并進一步推動城投公司的市場化轉型，部分經營狀況不佳、地方財政實力較弱的城投公司可能面臨一定的經營壓力。

（三）房地產市場：政策的短期影響有限，但有助于完善中長期頂層設計

從目前來看，本次土地出讓金征收改革并沒有對房地產市場的供需格局造成明顯影響，但從中長期來看，隨著國有土地出讓收入管理機制的不斷優化，后續地方政府高度依賴土地財政的發展模式可能會逐漸轉變，直接稅對地方政府財政收入的重要性可能有所提高，房地產稅、遺產稅、消費稅等直接稅的相關征收工作可能會有序推進。同時，將土地出讓收入的征管轉移至稅務部門也有助于加強稅務部門對各省份房地產市場情況的了解，為后續制定精細化、差異化的房地產市場監管方案提供了重要的信息來源，對完善房地產長效機制的頂層設計，提升因城施策的政策效果具有重要意義。

未來我國將繼續深化財政收支征管改革，房產稅等直接稅在地方財政收入中的占比可能會逐步提升，城投公司及房地產市場將逐漸優化轉型，地方財政與實體經濟互促發展的格局有望持續深化。（本文僅代表作者觀點）

作者單位：中信證券固定收益部

責任編輯：陳濤? 鹿寧寧? 印穎