修文縣防止脫貧人口致貧返貧的對策建議

羅方成

摘要：貴州省修文縣在2015年實現了整縣脫貧，全縣所有貧困人口于2019年全部達到脫貧標準并按程序脫貧，但依然存在脫貧成果尚不穩固、因病因災致貧返貧風險等問題。因此，在進一步落實各項扶貧政策、加大資金投入、加快產業發展的基礎上，要結合修文實際，發揮黨組織的引領作用，完善醫療教育政策，健全防范返貧機制，著力提高脫貧質量，以脫貧促發展，以發展惠民生，筑牢防止返貧堤壩，為鄉村振興打好基礎。

關鍵詞：脫貧攻堅 防止返貧 對策建議

隨著脫貧目標的完成，如何鞏固好脫貧攻堅成果，促進已脫貧人口持續穩定增收，防止返貧現象的發生將是下一階段工作的重點。經過長期努力，貴州省修文縣建檔立卡貧困人口全部達到脫貧條件并完成脫貧程序，但由于各種主客觀因素的影響，依然存在一定的返貧風險。因此，需要深入分析返貧風險點，采取針對性措施，進一步筑牢防止返貧堤壩，有效鞏固脫貧成果。

一、修文縣脫貧攻堅基本情況

脫貧攻堅工作開展以來，修文縣嚴格按照中央、省、市、縣委的安排部署，制定精準扶貧措施，強化資金和人力保障，夯實基層基礎，對標各年度工作重點，全面完成了脫貧攻堅各項任務，脫貧成色不斷鞏固提升。

1.脫貧目標全面完成。修文縣在2015年實現了整縣脫貧，全縣所有貧困人口于2019年全部達到脫貧標準并按程序退出，貧困人口人均可支配收入全部超過6000元，“兩不愁三保障”全面實現，貧困發生率從2014年的2.26%下降至0%，2019年度省級脫貧攻堅成效考核排貴陽市第3位，脫貧攻堅成效顯著。

2.扶貧政策有效落實。按照“查缺補漏、鞏固提升”的要求，修文縣2020年投入各級財政專項扶貧資金4641.5萬元，實施項目138個，全力補齊教育、醫療、住房和飲水安全短板。全縣建檔立卡貧困戶義務教育階段適齡兒童無一人失學輟學，實現動態清零；115個村（農村社區）的143個行政村衛生室建設全部達標，建檔立卡貧困人口參保覆蓋率和參保資助政策覆蓋率達100%；農村危房改造全部按時序完成，全縣387戶1450人易地扶貧搬遷群眾全部搬遷入住；建檔立卡有勞動力的脫貧家庭實現每戶至少1人以上穩定就業。同時，全縣投入8300萬元建設的9個小康水和58個分散式飲水工程已全部建成投用，全縣農村群眾徹底告別了吃“望天水”的歷史。

3.監測預警持續發力。出臺了防止返貧監測和幫扶機制工作實施方案，建立防止返貧和新增致貧監測和幫扶機制，每月對國家系統中的邊緣戶、脫貧監測戶至少開展1次走訪，重點圍繞“兩不愁三保障”實現情況進行1次動態監測，有效防止全縣建檔立卡脫貧人口穩定脫貧和邊緣戶出現致貧現象。

二、修文縣脫貧人口返貧的影響因素

經過長期的努力，修文縣脫貧攻堅工作成效顯著。然而，受意外災害、重大疾病、外部政策措施缺陷以及自身脫貧意識薄弱的局限，仍然存在脫貧人口再度返貧，一般農戶新增致貧的風險。

1.自然災害易發突發，影響農業生產發展。修文縣境內為典型的山地丘陵地貌，屬于喀斯特發育區的中心地帶，水稻、玉米是主要的糧食作物，獼猴桃、烤煙是重要的經濟作物，春夏季降水不穩定以及冰雹、大風等天氣極易引起局地的自然災害發生。從全縣的建檔立卡貧困人口的分布情況來看，在自然條件相對惡劣的六桶鎮、六廣鎮等地正好也是貧困人口分布最多的區域。由于自然災害風險具有突發性和破壞性強、范圍廣、可預測性差、分散風險難度較大等特點，對山地農業生產造成了嚴重沖擊，給受災地區主要依賴農業生產獲取收入的貧困人口甚至會帶來毀滅性地打擊。2020年，修文縣先后受到冰雹、暴雨等災害性天氣影響，全縣66個村農作物、蔬菜、果園受災面積達8366畝，糧食減產約2.2萬斤，經濟損失約784萬元，直接影響了受災群眾穩定增收。

2.患病、年老等因素是返貧的重大隱患。由于村級基礎醫療衛生服務薄弱，加上許多村民衛生保健常識缺乏、個人清潔衛生意識淡薄、飲食習慣差等致病因素較多，患病風險較高，而重大疾病的花費成為家庭一筆不小的開支，并且這些重大疾病患者還會因為喪失勞動力和患病后經常需要得到他人的照顧而直接影響家庭經濟收入。2019年以來，修文縣醫療自費超過6000元的建檔立卡貧困戶共80人，非建檔立卡貧困戶6221人，一旦自費部分的醫療費用支出超出其承受能力，會進一步增大貧困家庭的壓力，導致返貧風險的提升。隨著農村老年人口增加，受到人類生命周期律的影響，因老導致部分或完全喪失勞動能力和自理能力的貧困戶返貧風險也逐漸顯現。

3.脫貧質量不高，受政策變化影響較大。近年來，從中央到地方出臺了一系列扶貧政策，對貧困地區的資金投入巨大，針對貧困群眾精準施策，加上各類扶持和補助資金，建檔立卡貧困戶在相對較短的時間內就實現脫貧。這種“輸血”式扶貧對脫貧確實起到了基礎性的作用，但在扶貧的過程中，部分貧困戶習慣了通過國家的好政策來獲取收入，不思進取，安于現狀，滋生了“等、靠、要”的思想。修文縣建檔立卡貧困對象中共827戶1617人納入城鄉低保，270戶271人納入特困供養，如果后期國家扶貧政策發生變化，資金投入力度減小，一部分脫貧戶可能再次陷入貧困。

4.脫貧戶文化素質低，發展能力不足。在農村貧困地區尤其是深度貧困地區，由于受教育程度和勞動技能培訓水平普遍偏低，貧困群眾只能依靠傳統的粗放型種植業和養殖業獲取收入，在市場經濟條件下，部分貧困戶的市場敏感性與風險規避能力不足，導致入市渠道不暢、市場競爭力不強。同時，隨著農業生產現代化水平的不斷提升，對勞動者素質的要求也隨之提升，許多文化素質較低和勞動技能匱乏的貧困群眾將難以適應未來經濟社會發展的變化，持續致富能力較弱，面臨生計可持續發展困境。即使外出務工，大多仍只能從事體能型勞務工作，收入水平不高且存在季節性、臨時性特征，甚至還伴隨一定的危險性。據統計，修文縣建檔立卡貧困戶人口文化程度在初中及以下的共5221人，占全縣建檔立卡貧困人口的85.69%，文化水平不高在一定程度上限制了建檔立卡貧困戶增收致富的能力。

三、防止脫貧人口返貧的對策建議

中央明確要求，貧困人口退出后一段時間內幫扶政策不變、力度不減，鞏固脫貧效果，實現穩定脫貧防止返貧。修文縣要進一步落實各項扶貧政策、加大資金投入、加快產業發展，在現有的防返貧致貧監測和幫扶機制的基礎上，明確責任主體定期進行返貧監測預警，強化邊緣人口監測管理和救助幫扶，有效防止脫貧人口返貧和邊緣人口致貧。

1.發揮基層組織的引領作用。要把夯實農村基層黨組織建設同脫貧攻堅有機結合，把黨的組織建在合作社、龍頭企業、生產基地等實體上，把黨建工作鑲嵌到實體中，與群眾形成緊密聯系，讓群眾在實體發展中富起來，實現黨建與脫貧攻堅、鄉村振興深度融合。同時，要選好一把手，配強領導班子，加強對村“兩委”班子后備干部的挖掘和培養，發揮好農村基層黨組織在脫貧攻堅中的戰斗堡壘作用，立足農村實際情況，因地制宜、因時制宜，整合各方面的資源和信息，積極穩妥發展主導產業，發揮支部為經濟發展的保駕護航作用。黨員要發揮先鋒模范作用，積極當好“農戶信息收集員”，主動上門與農戶嘮家常，核準“一達標兩不愁三保障”等情況，摸清農戶人口底數，查明務工狀況，建立臺賬，對群眾的生產生活問題及時予以解決，幫助脫貧后的群眾守住脫貧成果。

2.推動農村產業的融合發展。推進農村一二三產業融合發展，是新形勢下促進農民增收的一個重要抓手。要發展農業適度規模經營、培育農村新產業新業態，通過產業聯動、要素集聚、技術滲透和體制機制創新，實現產銷一體化。要大力推進農業產業結構調整，發展以獼猴桃為主導的“果、菜、畜、藥、奶”五大特色產業，延長產業鏈條，完善產業扶貧利益聯結機制，推動產業向有生產能力的貧困戶全覆蓋。同時，以貴陽農產品物流園為引擎，形成加工大集群，加大對企業的扶持和服務，推動工業企業落地、建設、投產、運營，推動農民向產業工人轉變。要堅持“農旅一體”發展思路，大力推進“大旅游”與“大扶貧”有機結合，進一步加大力度開發鄉村休閑旅游產品，帶動貧困群眾持續增收。

3.打造因地制宜的微型工廠。修文縣農業產業基礎較好，區位條件優越，發展潛力較大，可立足區域特色，找準切入點，不拘一格精準發力，積極探索打造特色扶貧微型工廠，運用現代企業的模式，重新塑造農民的生產方式和使用資源的能力。微型工廠所需要的面積較少，資金技術等門檻不高，可以直接在農村選址或租用農村用房，方便原材料運輸及用工需求，可以采取企業下派訂單的形式，也可以由農民結合自身特長選擇自主創業，既可以讓商業文明有效下移到農村，也能夠傳承發展民間和山野的傳統手工藝。同時，也可以創新出一批對原材料有需求的現代消費品，比如土豆泥工廠等。微型工廠的建設成本雖然較低，但各項扶持政策還未完善，打造因地制宜的微型工廠還需要出臺相關支持政策，進一步明確創辦程序、建設模式、驗收補助標準和使用管理等，為企業落戶營造良好的營商環境。

4.完善醫療教育的保障政策。在醫療政策方面，要探索構建多層次因病致貧返貧治理體系，加強基本醫療保險、大病保險、醫療救助、臨時救助制度的銜接，引入商業健康保險和慈善救助為補充，加強各項制度在對象、信息溝通、管理方面的統一協調，形成醫療保障合力。同時，加強對農村貧困人口的健康教育和干預，引導群眾養成良好的生活習慣，增強健康防病意識，為貧困人口建立健康檔案，對其中重點人群免費進行健康體檢和隨訪服務，做到疾病早發現、早診斷、早治療。在教育政策方面，目前教育資助政策主要是針對建檔立卡貧困戶，而對于非建檔立卡貧困戶的補助政策較少，而教育費用的支出可能會給一些家庭帶來返貧風險。因此，可結合實際情況，對家庭經濟困難學生實行資助，發放生活補助金，廣泛動員社會力量對家庭經濟較為困難的學生進入大學學習進行專項資助，切實減輕家庭教育負擔。

5.拓展預警監測的反饋渠道。要持續鞏固縣、鄉、村三級責任體系，充分發揮包保責任單位及幫扶責任人的作用，對已脫貧對象進行持續跟蹤監測，定期采集脫貧對象的健康醫療、教育等生產生活數據以及社會災害數據等，對即將達到返貧條件的已脫貧對象進行預警。要打造衛生、教育、民政等部門和扶貧系統的信息共享平臺，實現數據的互聯互通，及時監測醫療、教育等費用支出情況等數據，逐步形成貧困群眾生產生活情況在線隨時可查詢、可追蹤。同時，基于現有的“修文扶貧”“心修文”等手機應用，開辟群眾生活困難反饋平臺，當因災、因難、因病、因失業可能出現返貧致貧風險時，監測對象本人或親朋好友、鄰居都可以報告，通過群眾申報、基層干部日常排查、相關行業部門預警篩查等方式，了解年人均可支配收入低于國家扶貧標準1.5倍左右、有致貧返貧風險的脫貧不穩定戶和貧困邊緣戶情況，全面掌握風險點。

6.設立防止返貧的保險基金。由于農民在農業生產及其他日常生活中預防風險意識較弱、抵御風險能力不高，一旦發生自然災害、市場風險或自身患病的情況，極易出現致貧返貧的問題。在鞏固提升脫貧成果時，可設立防貧保險基金，適當引入保險服務參與防貧，在風險來臨時，由保險公司進行賠付，可最大程度減輕不可抗力因素造成的損失。防貧保險基金可采取社會力量參與、縣財政兜底的方式整合資金，對全縣所有農戶及城鎮困難群眾中可能因病、因災、因學致貧返貧的人口進行保障，通過大數據手段對臨貧易貧人口進行監測，入戶調查篩選出符合保障標準的人群進行賠償。每月醫保、教育、民政等部門對符合條件人員進行篩選，交給保險公司入戶核對，然后再交給公安、銀行、房管等部門復查，只要家庭年人均可支配收入在最低生活保障線以下，或因病、因學、因意外事故、因產業風險支出在一定數額以上的，都可以申請保險理賠，以增強貧困群眾的風險抵御能力。防貧保險基金的設立，有利于從源頭上筑起貧困發生的“截流閘”和“攔水壩”，有效解決因病、因災、因學等返貧驟貧問題。

7.開展形式多樣的扶志行動。就業是民生之本，貧困群眾有穩定的就業崗位，才能促進貧困戶持續穩定增收致富，變“輸血”為“造血”。因此，積極開展貧困勞動力技能培訓和創業培訓，提升貧困家庭的脫貧致富能力，讓貧困群眾憑一技之長能捧得一個“鐵飯碗”，是防止貧困戶返貧的重要舉措。針對貧困勞動力，要結合本地區的實際情況和就業市場需求，有計劃、分批次、按類別制定就業創業培訓方案，創新培訓內容，加強職業技能培訓基礎能力建設，完善職業培訓補貼政策，加強政府引導激勵，增強培訓的實效性。同時，廣泛宣傳國家、省、市脫貧攻堅相關政策，宣傳就業精準扶貧政策措施和崗位信息，以政策的落實激發貧困群眾內生動力，增強群眾感恩意識和“脫貧光榮”意識，引導貧困群眾運用所學勞動技能投身到各行各業，用自己辛勤的勞動實現脫貧致富，調動貧困群眾生產生活積極性、主動性和創造性。積極開展鄉風文明建設，發揮村規民約作用，充分利用修文縣作為陽明文化的發源地和傳播地這一有利條件，引導群眾形成積極向上的生活方式，穩步提升貧困群眾脫貧致富的“內生動力”，為推動鄉村振興奠定堅實基礎。

8.實施接續銜接的振興戰略。貧困人口實現脫貧之后，還要將脫貧成果的鞏固內置于鄉村振興的謀篇布局之中，堅決防止返貧現象的產生。對于類似產業扶貧、易地扶貧搬遷等具有長期性、系統性特征的扶貧任務、工程、項目等，要統籌納入實施鄉村振興戰略中，繼續發揮好脫貧攻堅政策、制度、項目的效能，繼續激發群眾的主動性積極性創造性，讓農村居民分享鄉村振興戰略的紅利。同時，要加強扶貧資產運營管理，建立健全扶貧資產運營管護制度，明確運營管護主體、責任人及管護責任，明確扶貧資產的所有權和收益權，加強后續經營管理、維護和監督，切實保障集體和農民的合法權益，促進扶貧資產安全運行，充分發揮扶貧資金項目效益，鞏固脫貧攻堅成果。

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（作者單位：貴州省修文縣委黨校）

責任編輯：欣文