數字人民幣的發展、挑戰及對策分析

向鑫琳

(中國人民銀行湘潭市中心支行，湖南 湘潭，411100)

過去的2020 年被業界稱之為“央行數字貨幣元年”，中國人民銀行采用“4+1”試點，陸續在深圳、蘇州、成都、雄安新區及未來的冬奧場景進行數字人民幣內部封閉試點測試。“穩妥開展數字人民幣試點測試”成為2021 年中國人民銀行十大重點工作之一。數字人民幣發行和流通后，在帶來有利影響的同時也將面臨來自監管、金融、流通等諸多方面的挑戰，制定相應戰略及對策顯然具有重要的意義。

一、數字貨幣的發展背景

到目前為止，人類貨幣形態的發展陸續經過了四個階段，分別是：實物貨幣、金屬貨幣、紙幣和數字貨幣。縱觀這四個階段不難發現，貨幣形式的演變是以技術進步作為條件的，每一種貨幣形式的產生都離不開人類生產力的進步和科學成果的支撐。數字貨幣作為貨幣的一種存在形式，得益于第三次科技革命中電子計算機和信息技術的充分發展，是為了適應人類經濟發展而產生，其產生過程與紙幣類似，都經歷了先民間自發形成，后政府官方介入的順序[1]。隨著數字經濟的多元化發展，傳統貨幣的支付功能逐漸無法滿足市場主體的差異化需求，市場主體開始轉而尋求其他方式提供支付服務，以比特幣為代表的私人數字貨幣開始受到市場歡迎，逐漸產生規模效應并在全球范圍內呈現指數級增長。各國政府開始介入并著手建立一套擁有國家信用背書的法定數字貨幣，以期參與或主導這種新產生的數字貨幣體系。

二、數字人民幣發展動因及現狀

（一）發展動因

當前國際貨幣體系依然是以美國為主導的美元霸權體系。在這樣的背景下，數字人民幣的發展主要受以下因素推動：一是順應數字經濟的發展趨勢[2]。數字貨幣的發展潮流已經勢不可擋，但也不是所有主權國家都具有堅實的主權信用基礎、先進的技術條件、廣大的市場規模和高效的金融監管能夠發行和流通法定數字貨幣[1]。中國作為快速崛起的世界第二大經濟體已經為發行法定數字貨幣創造了良好的條件，只有抓住機遇推出數字人民幣，才能在未來的全球數字貨幣體系競爭中處于主動地位。二是隨著社會經濟的發展，人民幣的現有形式和跨境支付的“慢節奏”已經無法滿足人們對更迅速、更易獲取的貨幣需求。與此同時，Facebook 的Libra 計劃及疫情的疊加影響，客觀上增加了我國推出數字人民幣的緊迫感。2019 年6月，Facebook 向全球發布Libra 的1.0 版本，提出將Libra 和美元、歐元、日元、英鎊和新加坡元按照一定比例掛鉤，中國作為世界第二大經濟體卻被排除在外。2020 年4 月，Libra 正式向瑞士金融市場監管局（FINMA）申請支付系統牌照，一旦獲得許可進行商業化運營則將對包括中國在內的各國金融穩定和貨幣主權帶來威脅。

（二）發展現狀

如表1 所示，數字人民幣自2014 年起，經過近六年的研究論證，2020 年開始落地進行試點和測試[3]。特別是自2020 年上半年我國從疫情中率先走出后，數字人民幣落地明顯提速。從目前的發展趨勢來看，我國在法定數字貨幣領域的研究和探索已走在世界前列，極有可能成為我國繼移動支付后下一個金融科技的全球領先領域[4]。

表1 數字人民幣發展時間表

三、發行數字人民幣的有利影響

（一）提高支付的便捷性和安全性

一是相對于傳統的紙幣和硬幣而言，數字人民幣不僅更便于日常生活中的攜帶和儲存，免去了計算和找零補零的環節，避免了紙幣破損和遺失被盜的可能。二是相對于近年來快速占領市場的支付寶、微信支付等第三方支付而言，數字人民幣由央行最終發行和統籌管理，不僅在技術安全、用戶隱私等方面具有更高的保障性，而且還具有雙離線支付功能。這意味著在沒有網絡信號或信號中斷時，無法進行第三方支付的情況下，收支雙方仍然可以使用數字人民幣實現交易[5]。三是數字人民幣突破了地理限制、物理限制和政治經濟條件的限制，在跨境支付領域具有極大的發展潛力。其賬戶松耦合特性使其在支付過程中不必綁定人民幣銀行賬戶，將受到更多來華人士及國內出境人員的歡迎，預計在2022 年北京冬奧會的應用場景中，運動員和游客將無須攜帶現金，充分體驗數字人民幣帶來的便利和安全。

（二）降低傳統貨幣在發行、流通等環節的管理成本

一方面對央行而言，數字人民幣免除了印刷紙幣、鑄造硬幣所需要的材料成本、防偽技術成本及在發行、流通、回收過程中的運輸成本、庫存成本和安保成本等。發行和流通數字人民幣相對成本的降低將進一步減輕了社會的經濟負擔。另一方對商業銀行而言，數字人民幣的落地將釋放商業銀行被現金業務管理所束縛的大量人力和物力資源[6]。舉例來說：在商業銀行的現金清點、真偽檢驗、集中保管等環節均需要雙人雙崗，遍布全國各地的ATM機等自助取款服務機，需要長期支出場地租賃費、設備維護費和人員管理費用等。

（三）提升貨幣政策的前瞻性和有效性

當前央行主要通過設置存款準備金率、再貼現及公開市場操作三大類貨幣政策工具來實施宏觀審慎管理政策。然而在實際操作過程中，傳統的貨幣政策工具普遍存在一定的時滯性，往往需要若干個流轉環節才能到底到達政策目標，使得政策預期難以得到有效實現，出現資金“脫實向虛”等政策困境。作為一種新型的交易媒介，數字人民幣一方面使得政策傳導過程中的時滯問題迎刃而解；另一方面有助于央行對經濟、金融的宏觀及微觀運行情況進行動態的實時監控，從而能夠制定并實施更具前瞻性和更為精準有效的貨幣政策，促進經濟資源在更廣泛的范圍內實現優化配置[7]。

（四）有助于打擊涉及貨幣的違法犯罪行為

數字人民幣是以區塊鏈技術為基礎，經過提升和改進的數字加密貨幣，其具有的唯一性、可追溯性和有限匿名性，提高了各項經濟交易活動的透明度，使其在反詐騙、反洗錢、反恐怖融資等違法犯罪領域具有天然的優勢。舉例來說，目前在反洗錢工作中存在的“三難”問題，即客戶身份識別難度大、甄別異常交易數據量大、資金追蹤難度大[8]。而數字人民幣由央行統籌管理，央行可以在后臺獲取全量的交易數據，并通過大數據分析掌握資金的來龍去脈、鎖定客戶真實身份，減輕人力排查負擔，協助政府高效的打擊違法犯罪行為。

四、數字人民幣面臨的挑戰分析

截至2021 年1 月，全球約有五分之四的央行開展及進行有關法定數字貨幣的研發工作，但是至今仍未有主要經濟體的央行發行法定數字貨幣投入使用。這是因為央行發行法定數字貨幣雖然有明顯的益處，但在監管、金融、流通等方面存在的風險和挑戰也不容忽視[9]。

（一）數字貨幣對原有監管模式帶來的挑戰

數字貨幣的流通相對于傳統主權信用貨幣，在具有速度更快、范圍更廣、規模變化更為迅速的特點同時伴隨著新的風險和漏洞，對此原有的監管措施對數字貨幣可能失去作用[10]。中國人民銀行數字貨幣研究所負責人曾表示“數字人民幣支付工具體系（DC/EP）在技術選型上綜合了傳統集中式架構與區塊鏈技術”。但IMF 和BIS 等系列調查研究結果表明，對各國央行而言，分布式賬本技術的廣泛運用還存在一定風險。在面對高頻次和大規模支付時，區塊鏈等分布式賬本技術，是否能維持系統的安全性、穩定性仍需要進行大規模驗證。與此同時，未來數字人民幣流通后將同步創造出新的金融業態，如：數字錢包、資產托管、供應鏈金融等，這些領域容易演變成新的投機或套利出口，如果沒有預先在技術上實現監管突破，也將對現有的監管體系造成巨大挑戰。

（二）數字人民幣對商業銀行及金融穩定性帶來的挑戰

在各國的金融體系中，作為信用中介、支付中介的商業銀行不僅具有金融服務、信用創造等職能，也是國家貨幣政策體系中的重要傳導者。根據現有公開信息，數字人民幣發行投放采用“雙層運營體系”即“中央銀行-商業機構”的模式。如圖1所示，持有商業銀行存款的個人和企業如果要持有或使用數字人民幣，則需要將銀行存款或現金轉換為數字人民幣。銀行存款從商業銀行向數字人民幣的轉換導致銀行業資產負債表萎縮的過程也被稱為“脫媒”[11]。“脫媒”的規模和速度和數字人民幣發行是否成功具有正相關關系，卻與銀行的存款及銀行可利用的資金和貸款成反相關關系。當“脫媒”發生以后，商業銀行為保持盈利水平的穩定性，負債端整體付息成本率上行將迫使其資產端尋求更高的收益水平，從而出現以下種結果：一是助推社會融資成本上升，二是使得商業銀行風險偏好發生變化，轉向追求高風險、高收益類資產[6]。無論哪種結果都將加大整個銀行業的風險隱患。

圖1 數字人民幣“雙層運營體系”

（三）數字人民幣和非數字人民幣流通沖突

目前我國支付結算工具由三大類構成，分別是第三方支付平臺、銀行活期賬戶和現金及票據構成。未來隨著數字人民幣的推廣和運用，我國支付結算工具將擴充為四類。一方面國內大多數城市已經被第三方支付瓜分，且用戶具有高度粘性。以微信支付為例，其背靠的微信App 的DAU（日活躍用戶）早在2018 年已突破10 億。因此對于這些習慣使用第三方支付且結算效率高的地區而言，居民對數字人民幣的需求和使用意愿可能并不強烈。另一方面對于金融基礎設施薄弱的偏遠地區居民、存在數字技術障礙的老人和困難人群基于消費慣性更傾向于使用和儲存紙幣。數字人民幣作為與居民的日常消費關系緊密的新生事物，能否在合理的時間內培養起用戶的使用習慣尚存在不確定性。預期在較長的一段時間內，紙幣和數字人民幣將并存流通，這將使得貨幣流通市場的運行模式發生很大變化，如何平衡兩者之間的流通關系面臨著決策和執行風險，處理不當將可能會對貨幣流通秩序帶來負面影響，從而引發貨幣流通風險。

（四）數字人民幣對跨境支付體系的影響

當前全球跨境支付體系主要采用代理行模式，即在滿足不同國家金融監管條件的基礎上，通過特定支付系統，進行匯率轉換、交易轉賬。這一模式造就了當前由紐約清算所銀行同業支付系統（CHIPS）和環球銀行金融電信協會（SWIFT）主導的國際金融秩序。原有的人民幣跨境業務對上述兩大系統具有高度依賴性。2015 年人民幣跨境支付系統（CIPS）上線后，CIPS 雖然和SWIFT 實現了兼容，但SWIFT 需要定期向美國財政部提交其金融支付報文數據，這對我國跨境支付清算的數據安全和業務處理帶了隱患[11]。不同于傳統主權信用貨幣在跨境流通中遇到的政治經濟及技術條件限制，法定數字貨幣的便捷性、可編程性和低交易成本等特性，使其在國際貿易跨境支付中具有明顯優勢。隨著數字人民幣的落地，建立新的全球跨境支付體系成為可能。但未來數字人民幣的跨境發行和流通，必將不斷引發對其他國際流通貨幣特別是美元的替代效應和擠出效應。未來如何應對以美國為代表的守成大國及其盟友體系帶來的阻礙和打壓，也將是數字人民幣面臨的重大問題。

五、應對之策

（一）探索數字人民幣的監管新模式和標準化建設

從前文可以看出，數字人民幣的運行需要建立與之相適應的金融監管體制，而我國的相關法規內容還存在明顯空白和不足需要完善，建議在延續之前針對紙幣和硬幣管理規定的同時，結合數字人民幣的特點增加新的內容，適應新形勢下的現實需求。探索適應數字人民幣監管的新模式，如：確立監管原則，把握數字人民幣的監管方向；明確監管部門及其職責權限，明確監管對象，保證數字人民幣從發行、流通到回收的每個環節都能得到及時追溯和全面可控等。此外數字貨幣起始于分布式架構、可信可控云計算、密碼算法等技術，其本身就可以延伸金融監管的使用范圍，因此可借助數字人民幣發展的契機盡快完善金融新興領域的法律和監管空白。

（二）增加試點和研究工作，從技術層面上提供保障

目前“穩妥開展數字人民幣試點測試”被列為2021 年中國人民銀行十大重點工作之一。在試點工作中需要注意以下幾點：一是在充分考慮我國金融生態、金融基礎設施、金融系統短板和痛點的基礎上，建議將欠發達地區納入試點范圍。只有在經濟較差地區的試點工作做好了，才能進行全國范圍的有效推廣。二是按照已知的數字人民幣“雙層運營體系”，若要大規模推廣還需要廣大商業銀行的積極配合。目前試點工作主要針對流通環節，只將冬奧會場景納入了試點范圍。建議進一步延伸數字人民幣的場景應用，聯合商業銀行開展豐富的生活、社交、消費等支付場景建設，拓寬數字人民幣的業務范圍。三是在應對斷電、斷網等突發事件，數字人民幣能否提供類似現金的可用性，以及能否保障老人等存在數字技術障礙和困難人群的貨幣自由使用權方面進行綜合試驗。

（三）優先推動合作區域發行跨境數字人民幣

考慮到未來數字人民幣在走出國門時，將面對其他國家的干擾和阻礙，中國需要通過建設“一帶一路”、加強金磚國家合作以及上海合作組織等一系列措施拓展國際合作的空間，結成國際貨幣與金融合作聯盟。數字人民幣未來在對外發行和流通時，因考慮優先在上述合作地區進行，如“一帶一路”沿線國家。商務部數據顯示：2020 年中國企業在“一帶一路”沿線的61 個國家新簽對外承包工程合同5611 份，新簽合同金額1414.6 億美元。從上述數據可以看出，我國對“一帶一路”沿線國家投資合作穩步推進，因此優先在“一帶一路”倡議下在相關地區發行數字人民幣，有助于引領數字人民幣在未來的新興金融地區獲得市場份額，加速外部循環。

（四）增強全球范圍內數字金融領域的互聯互通

我國應積極參與和推動數字貨幣治理的國際合作，推動建立數字貨幣的國際監管標準，在國際金融政策平臺充分發出中國聲音，在國際相關政策討論和規則制定等方面掌握主導權、話語權和關鍵領域知識產權。此外數字人民幣在全球范圍的推廣使用依托與數字錢包、身份認證、加密傳輸等諸多金融基礎設施的建設。中國在搭建好國內的數字貨幣框架后，應積極推動與世界各國數字金融基礎設施的互聯互通，實現數字人民幣的深入發展。未來數字貨幣在全球范圍流通后，可能會在洗錢、恐怖融資、欺詐等領域帶來新風險，中國作為一個負責任的大國，應注重建立與各國監管機構之間的合作機制，共同探討數字金融領域出現的各項問題并提出有效解決方案。