新疆城鄉融合發展水平評價及制度研究

袁培 朱夢云 夏莘

摘要：本文從城鄉社會發展、居民生活、人口融合三個方面構建了城鄉融合發展水平評價指標體系，采用熵權TOPSIS法、障礙度模型計量方法，對新疆2006-2018年的城鄉發展水平進行了綜合評價，進一步探析新疆城鄉融合發展中存在的制度問題。得出結論：新疆城鄉之間發展的不平衡問題歸根到底是二元經濟社會結構問題，其原因在于戶籍、土地、社會保障、公共財政以及其他新疆特色制度的不完善。最后，提出相應的政策建議。

關鍵詞：城鄉融合發展 制度創新 綜合評價 障礙度

*基金項目：自治區社科基金項目《新時代推進西部大開發新格局形成背景下新疆城鄉基本公共服務供給均等化問題研究》（項目編號：20BJL061）；新疆財經大學研究生科研創新項目《公共突發事件背景下新疆城鄉公共物品均等化供給制度探索》（項目編號：XJUFE2020K024）。

一、引言

1949年建國以后，我國實行計劃經濟體制的核心是城鄉戶籍制度，這種制度將居民分為農業戶口和非農業戶口，由戶籍不同所帶來的城鄉居民之間各方面的差距，因此形成了城鄉不對等的二元經濟社會結構。要實現農業農村現代化，使城鄉二元結構向一元結構過渡，改變城鄉二元結構的局面，最終達到城鄉融合發展的目標。然而，要實現經濟結構過渡，只有進行制度創新。對于新疆來說，特別是城市外邊遠落后的少數民族地區，解決“三農”問題便顯得更為突出。因此，為了推進城鄉融合發展的進程，實現新疆社會穩定和長治久安的總目標，有效解決“三農”問題，改變農村落后的發展局面，對相應的制度體制進行創新，具有很強的現實意義。

二、指標體系與研究方法

（一）指標選擇與數據來源

1.指標選擇及年份時間選取

（1）城鄉融合發展水平指標選擇。本文基于科學性、客觀性以及可行性的原則選取指標。為了全面地評價制度創新對城鄉融合發展的關系，選取城鄉社會發展的融合度、城鄉居民生活的融合度、城鄉人口的融合度三個一級指標，在此基礎上選擇九個二級指標，指標的指標值越大代表的評價也就越好。如表1所示。

（2）數據來源。綜合考慮數據的易得性和科學性原則，選取的城鄉融合制度創新指標來源于2006—2018年《中國統計年鑒》、《新疆統計年鑒》、《中國勞動統計年鑒》和《新疆維吾爾自治區國民經濟和社會發展統計公報》等數據，其中個別指標由各年鑒中數據計算所得，選取數據為時間序列數據，更有利于本文的實證研究。

2.數據處理方法

其幾何含義是在連接兩個理想解的直線上，評價方案到負理想解的距離占總距離的比例，這樣可以看出，這個數值顯然是介于0與1之間的，越靠近0表示其評價越低。用來表示每年的綜合評價指數時候，越大時，表示評價方案離負理想解越遠，取得的綜合評價指數越高。

Oij指的是第i項準則層指標下第j項單個指標的障礙度。

三、實證分析

根據已經構建的新疆城鄉發展水平評價指標體系，對2006-2018年間的相關數據進行收集，但由于年代的原因個別指標存在缺失值的現象，本文考慮到缺失的指標均屬于正向遞增數據序列，所以可以使用線性預測法、取平均值法得方法補充缺失數據。其次按照極值法對數據進行規范化處理，使用熵權法計算各項指標的權重，再做出一級指標、綜合指標評分，在此基礎計算出準則層指標障礙度和分年份三級指標障礙度以及城鄉各自面對的主要障礙因素。

（一）新疆城鄉融合發展水平評價

從表2中可知，自2006年以來，新疆城鄉融合發展水平均呈現出明顯的增強趨勢，由于指標體系的不同，制度創新的絕對發展水平難以比較，但是可以從二者各自的發展速度來加以對比。城鄉制度完善水平由0.4724下降到0.3942，雖然發展速度在2008年達到最大值，但總體來說發展速度處于下降的趨勢。在制度創新發展水平評價的4個子系統中，城鄉社會發展的融合度并不如其他子系統一樣呈現較為明顯的增長態勢，而是上下起伏的，這主要是因為各個指標隨時間變化的趨勢不統一，從而說明了城鄉公共財政制度實施的不完善性的特點。

總體來說，城鄉社會發展融合度的發展指標處于下降的狀態，說明對于新疆來說城鄉之間的發展仍然是不平衡的。城鄉居民生活的融合度和城鄉人口的融合度均存在上下波動的情況，這表明社會保障制度、土地制度和戶籍制度的不完善也阻礙著城鄉融合的發展，但不可否認國家和政府為了縮小城鄉差距所做出的努力。

（二）城鄉融合發展主要制約障礙因子診斷

通過運用“障礙度”模型就可以對影響城鄉融合發展水平的主要障礙因子加以診斷，找出原因，結果參見表3表4。

城鄉居民生活融合度指標的障礙度在以年均8%的速度下降，而城鄉城鄉人口融合度指標的障礙度從2007年開始以年均增長率15%在增加（2006年均為零，不符合分母不為零的運算法則，所以計算年均增長率從2007年開始）。表3從障礙度的角度分析了制約城鄉融合發展的原因。其中城鄉居民生活整合度指標每年下降8%，說明近年來農村居民不管是在居住環境、醫療衛生，還是教育水平、基礎設施等方面都趕不上城市居民的待遇，城鄉人口融合度的指標障礙度出現了正增長，說明近年來制度偏向于農村的實施不到位，影響居民實際生活的政策實施效果不顯著。

如表4所示，通過將城鄉融合發展水平分指標排序，列出障礙因素分年份從大到小的五個指標。可以看到，不同年份分指標的障礙度排序位于第一的是屬于：城鄉居民家庭平均每人文教娛樂消費支出比、城鄉居民社會消費品零售總額和地方財政自主率。城鄉居民家庭平均每人文教娛樂消費支出比最大為36%，城鄉居民社會消費品零售總額的障礙度在2006年為24%，地方財政自主率的障礙度在2006年為19%。顯然，可以認為城鄉居民生活的融合度是長期影響城鄉制度創新發展水平的首要因素，也是長期影響城鄉不平衡發展的重要原因。

排第二位的是大多屬于地方財政自主率和城鄉居民社會消費品零售總額，地方財政自主率的障礙度最大為36%。地方財政自主率用來反映地區經濟發展的健康水平，在分年度指標障礙度排序地方財政自主率的障礙度位于前兩位，說明新疆財政的支出大于其收入，經濟發展不健康，而且高的支出并沒有達到好的效果，財政的支出沒有實現城鄉之間協調的發展。

排第三位的是大多屬于城鄉居民家庭平均每百戶計算機擁有量比，城鄉居民家庭平均每百戶計算機擁有量比障礙度最大為27%。在城鄉協調發展的今天，仍有不少農村家庭沒有計算機這一較快獲取信息的工具或者文化水平比較低不會操作計算機，主要原因是農民收入較低沒有能力支付起計算機的費用和農村教育水平較低。另外，政府財政對農村教育的傾斜力度還不夠，阻礙了城鄉社會發展。

四、結論和對策建議

（一）結論

本文運用熵權TOPSIS法、障礙度模型兩種計量方法，在建立合理的新疆城鄉融合發展評價指標體系基礎上，分別對新疆2006-2018年間城鄉制度的完善程度進行了綜合評價，得到如下結論：一是二元的戶籍制度阻礙城鄉之間人員流動，造成人口分布和經濟的失衡。另外，不同戶籍附帶的各種福利差異不利于和諧城鄉的建設。二是土地經營制度的不完善，使得農民無法實現規模化經營，進一步阻礙新疆地區脫貧扶貧工作的進行。三是從準則層指標障礙度上來看，三個一級指標（城鄉居民生活、社會發展和人口融合度）都對新疆城鄉制度創新的發展水平有著較大的影響，特別是城鄉居民生活的融合度，其障礙度指數長期位于0.50%以上，在2006年為64%，說明其嚴重阻礙著新疆城鄉制度創新的推進。這說明新疆農村社會保障體系的實施，沒有惠及到全部的農民，沒有做到應保盡保。四是財政支出結構不合理，存在投入多、產出少的問題。就新疆雙語教育為例，前期投入資金較多，但沒有得到期望的效果。

（二）對策建議

1.放寬城鎮戶籍限制。對于地域廣闊的新疆來說，應放寬農村和城鎮戶籍限制，進一步建立一元戶籍制度。政府應盡力引導農村農民走出農村，實現農村勞動力向城市轉移，擴展農民維持生活的多渠道賺錢本領，更好推動南疆地區經濟發展，緩解人口分布與經濟分布失衡的現象。

2.推進農地制度創新。完善農村土地承包經營權流轉制度。鼓勵新疆邊遠深度貧困地區農民積極參與土地流轉，促進扶貧工作的有效開展。按照平等協商自愿有償的原則，農民可以采取委托、代耕，或通過轉包、出租、轉讓等形式，實現土地承包經營權的流轉，進一步實現新疆邊遠地區貧困農戶土地適度規模經營效益。

3.完善新疆農村社會保障體系。對于新疆南疆極度貧困地區，新疆地方政府應完善最低生活保障制度，對農村居民家庭人均收入低于當地最低的生活保障標準的人群，給予社會救濟，符合條件的農村居民做到應保盡保，確保幫助到真正需要幫助的農村居民，確保每一分錢都用在需要幫助的居民身上，并對農村地區社會保障部門的從業人員加強管理和培訓，提高專業水平和服務意識。一方面加大對社會保障的宣傳工作，提高農村居民的社會保障意識，鼓勵農村居民積極參與醫療保險。另一方面，提高貧困地區的醫療保險報銷比率，降低貧困地區農民的生活負擔。

4.適當調整財政支出結構。為了加快新疆城鄉融合發展的進程，應適當調整財政支出結構，加強南疆貧困地區的政府財政支農投入，其重點在于對農業基礎設施、農村公共設施建設資金的投入，提高貧困地區居民的生活便利水平。首先，將地方債券和新增收的財政資金，向農業農村農民傾斜，教育衛生、文化等社會事業新增經費應主要用于農村。其次，要進一步改善新疆義務教育辦學條件，增加農村寄宿制學校的數量，尤其要改善農村地區學校條件，提高新疆農村義務教育階段貧困戶學生生活補助標準，并督促其生活補助及時落實。

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（作者單位：新疆財經大學）責任編輯：李政