史密斯模型視角下農(nóng)村改廁政策執(zhí)行研究
——以江蘇省睢寧縣N鎮(zhèn)改廁為例

孫 楠

一、問題的提出

實現(xiàn)鄉(xiāng)村的無害化衛(wèi)生廁所全覆蓋，是改變農(nóng)村環(huán)境的一場“廁所革命”。它既是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要一環(huán)，也是促進扶貧和生態(tài)雙贏的重要舉措。 在2020年中央農(nóng)村工作會議上，習近平總書記強調(diào)，“全黨務必充分認識新發(fā)展階段做好‘三農(nóng)’工作的重要性和緊迫性，堅持把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作重中之重，舉全黨全社會之力推動鄉(xiāng)村振興，促進農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效、鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、村民富裕富足。”具體到我國“廁所革命”政策執(zhí)行及其效果層面，仍存在諸多不足。

二、分析框架及研究方法

為進一步拓展研究視野，本研究主要借助學者史密斯在《政策執(zhí)行過程》（1973）一文中提出的史密斯政策執(zhí)行模型，從多維視角分析在“廁所革命”政策推進過程中，政策本身的理想程度、政策執(zhí)行的主體、政策執(zhí)行的對象及政策所處的環(huán)境這四個方面對政策執(zhí)行效果的影響，以探尋破解之道。

江蘇省睢寧縣N鎮(zhèn)轄行政村與自然村264個，總人口98976人，其中農(nóng)業(yè)人口占總人口的94.9%，是典型的農(nóng)村地區(qū)，具有案例典型性。2018年，N鎮(zhèn)承擔了睢寧縣“廁所革命”政策試點工作。在政策執(zhí)行過程中遇到了各方面的困難，經(jīng)國務院辦公廳農(nóng)村人居環(huán)境整治檢查組的暗訪與指導，不斷地調(diào)整與摸索，最終順利完成改廁任務。本研究所使用的數(shù)據(jù)與資料均源自筆者實地調(diào)研，從2019年12月到2020年8月，筆者閱讀文獻與收集相關資料的同時，跟隨N鎮(zhèn)改廁負責人多次進行參與式觀察，并對N鎮(zhèn)負責改廁的副鎮(zhèn)長、N鎮(zhèn)所轄村村委會主任及村民進行了分群體深度訪談。

圖1 “農(nóng)村‘廁所革命’政策執(zhí)行過程”分析框架

三、史密斯模型視角下農(nóng)村改廁政策執(zhí)行困境

（一）“廁所革命”政策的短視性與一統(tǒng)性

睢寧縣所新建的新型無害化廁所采用“三格式”化糞池，但N鎮(zhèn)所轄村均沒有建設村主干道污水管網(wǎng)，污水處理設施的運行維護成本太高，新型無害化廁所的化糞池只能采用人工清掏的方法。類似這種情況在未來的幾年可能會引發(fā)“廁所再革命”，造成人力、物力和財力的重復投入與巨大浪費。政策的一統(tǒng)性使得政策內(nèi)容不能全面考慮地區(qū)間差異性，導致政策執(zhí)行過程中會有一定程度的不合理性。

（二）執(zhí)行主體在壓力型體制下的拼湊應對

政策執(zhí)行主體對于政策本身的理解、采取的執(zhí)行手段以及政策執(zhí)行的相關部門之間的溝通、協(xié)調(diào)與配合好壞都會對政策的執(zhí)行效果產(chǎn)生重要影響。村黨支部書記及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部大多在農(nóng)村長大，使得他們往往將諸如情面、說理等工作方法引入到行政權力行使過程中，以極富“人情味”的方式進行拆廁任務。

（三）政策執(zhí)行對象的政策認同迷失

政策執(zhí)行對象對政策的認知狀況和信任程度都會對政策的執(zhí)行產(chǎn)生一定的影響。近年來，隨著現(xiàn)代化進程的加快，農(nóng)村留守人口以老人、婦女和兒童為主。留守群體文化程度整體較低且年齡兩極化嚴重，缺乏對廁所改造必要性和迫切性的正確認識，造成阻礙。

（四）“行政發(fā)包制”與“錦標賽體制”的政策環(huán)境

“行政發(fā)包制”環(huán)境下，委托方對管理方的工作驗收多采用抽查形式，標準時緊時松、抽查地點不斷變化，給管理方加壓，以確保政策執(zhí)行結果。在“錦標賽體制”中，地方官員不僅是“經(jīng)濟參與人”，同時也是“政治參與人”，他們往往基于自身的利益傾向而對政策進行選擇性執(zhí)行，導致“廁所革命”的成效有的只體現(xiàn)在“數(shù)量”上，卻沒有體現(xiàn)在“質(zhì)量”上。

四、史密斯模型視角下改廁困境的破解之道

（一）強化頂層設計與基層實踐的雙向溝通

我國政府的結構體系為自上而下的典型科層制，權力經(jīng)過層級下移。上級負責政策框架的頂層設計，基層政府負責將中央和各級政府的政策貫徹落實。除了自上而下的政策制定與落實，也需要拓展自下而上的利益需求表達渠道。同時上級政府也要加強與基層政府的溝通與交流，讓制定的政策決策更接地氣。

（二）提高基層政府政策執(zhí)行能力

一是提高政策執(zhí)行人員的政治素質(zhì)、政治理論水平及分析、解決政策執(zhí)行過程中可能遇到的問題的能力，突出基層干部思想作風建設，強化行政倫理和道德意識，規(guī)范工作行為，增強紀律和法治觀念，建立高素質(zhì)的基層公務員隊伍。二是加強基層政府對政策的學習與理解，深刻領會政策所傳達的精神。要深入調(diào)查研究，將地方實際與政策精神實質(zhì)相結合，因地制宜地將政策貫徹落實，實現(xiàn)政策制定的初衷與愿景。

（三）動員村民積極參與

農(nóng)村改廁本質(zhì)上是民生問題、社會問題，是惠民工程。要充分動員村民參與政策執(zhí)行，鼓勵村民提出政策建議并拓寬相應的渠道，加強政策執(zhí)行的透明度，保障政策的貫徹落實，發(fā)揮村民作為執(zhí)行對象在政策執(zhí)行中的作用，實現(xiàn)對政策執(zhí)行的客觀評價。基層政府要通過調(diào)查、聽證等方式引導村民積極參與制訂既滿足村民的訴求又契合政策精神的工作方案。

（四）完善政策執(zhí)行資源

政策宣傳是政策順利落實的重要前提和保證，基層干部要重視政策宣傳工作。要重視政策的宣傳力度，拓寬宣傳的廣度和深度。要積極探索、不斷創(chuàng)新宣傳的方式方法。做到宣傳不留死角，鼓勵走到田間地頭，逐戶逐人地進行講解釋惑。財政資源的充足與否也直接影響政策執(zhí)行的效果，在“廁所革命”與人居環(huán)境治理攻堅戰(zhàn)中，還要動員社會組織、企業(yè)和家庭承擔起相應的責任與義務，彌補“廁所革命”財政空缺。

五、結 語

“廁所革命”作為一項惠民利民工程，很大程度上影響著農(nóng)村居民的生活水平?？梢酝七M農(nóng)村垃圾污水治理，改變村容村貌，引導廣大人民群眾形成良好的衛(wèi)生文明習慣，控制疾病的傳播流行，使農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生狀況得到根本性改變。同時也是衡量鄉(xiāng)村文明的重要標志，折射出一個國家執(zhí)政者治國理政的智慧，彰顯了黨中央全面建成小康社會的信心和決心。