“雙向運動”視角下城市街居體制的變革路徑與走向
——基于G市A街道辦事處的縱向考察

顏昌武,葉倩恩

(暨南大學公共管理學院，廣東 廣州 510632)

一、問題的提出

2021年4月28日，中共中央、國務院出臺《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，明確指出：“基層治理是國家治理的基石，統籌推進鄉鎮(街道)和城鄉社區治理，是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程。”(1)《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，北京：人民出版社，2021年版，第1頁。作為城市政府體系的神經末梢，街道辦事處(以下簡稱街道辦)是城市政府與居民密切聯系的橋梁和紐帶，是城市基層治理的重要載體。但在實踐中，街道辦的性質、地位和職責都充滿著變動性和不確定性(2)周平：《街道辦事處的定位：城市社區政治的一個根本問題》，《政治學研究》2001年第2期。，處于一種較為尷尬的境地。這種尷尬突出地表現在以下三個方面：

一是街道辦缺乏明確的法律定位。1954年12月，第一屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過的《城市街道辦事處組織條例》，就明確規定了街道辦的三項基本職能：辦理市、市轄區的人民委員會有關居民工作的交辦事項；指導居民委員會的工作；反映居民的意見和要求(3)《城市街道辦事處組織條例》，北京：人民出版社，1979年版，第1頁。。該條例實施50多年后，其規定已“明顯不適應當前經濟社會發展的需要”且“現實生活中該條例早已不適用”(4)李適時：《關于〈全國人民代表大會常務委員會關于廢止部分法律的決定(草案)〉和〈全國人民代表大會常務委員會關于修改部分法律的決定(草案)〉的說明——2009年6月22日在第十一屆全國人民代表大會常務委員會第九次會議上》，《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》2009年第6期。。2009年6月，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第九次會議決定廢止該條例。但此后全國人大并沒有就街道辦的職能定位出臺新的相關法律，這就使得我國現行法律體系中缺乏一部以街道辦為規范主體的專門法律(5)在現行法律體系中，僅有個別法規涉及街道辦事處的設立和職能，并且這些規定總體上過于簡略，容易造成各地各行其是，有的地方甚至一度出現鎮轄街的現象。參見田祚雄：《變革社會中的街道辦事處治理體制研究》，武漢：武漢出版社，2015年版，第78—79頁。。

二是在實踐發展的不同路徑上存在著對立的存廢之爭。一方面，隨著經濟社會的發展，街道辦實際承擔的職能遠遠超出了原有條例規定的范圍，一些學者也據此呼吁將街道辦發展成一級地方政府(6)浦興祖：《特大城市管理體制改革走向——兼談“兩級政府、三級管理”之提法》，《政治學研究》1998年第3期；雷潔瓊：《轉型中的城市基層社區組織：北京市基層社區組織與社區發展研究》，北京：北京大學出版社，2001年版，第22—26頁；李榮娟、朱光喜：《將街道辦事處建成一級政府的依據和構想》，《江漢大學學報》2004年第3期。。在實踐中，一些城市，如上海、深圳等，也強調要在治理重心下移的基礎上強化街道辦的職能，下沉街道辦的執法資源與權力。但另一方面，撤銷街道辦一度成為一些地方政府的創新之舉。2003年，北京市石景山區就探索打造了“街道級”的魯谷社區，形成街居體制改革的“魯谷模式”(7)陳雪蓮：《從街居制到社區制：城市基層治理模式的轉變——以“北京市魯谷街道社區管理體制改革”為個案》，《華東經濟管理》2009年第9期。；2009年，湖北省黃石市鐵山區率先撤銷鐵山和鹿獐山兩個街道辦事處，形成區政府直管社區的“鐵山模式”；2011年，安徽省銅陵市在全市范圍內撤銷了街道辦，一時領風氣之先，被稱為“銅陵模式”(8)彭向剛：《撤銷街道辦會成為趨勢嗎？》，《人民論壇》2001年第24期。。全國多個城市也隨之開展了類似的改革，撤銷街道辦儼然成為一種趨勢(9)高樂：《當前我國街居體制改革實踐中的兩種路徑及評析》，《中國行政管理》2016年第7期。。

三是在撤銷街道辦問題上進退失據。在實踐中，撤銷街道辦的做法遭遇了不同程度的反彈。以貴州省貴陽市為例，該市在2011年小河區試點撤銷街道辦改設社區服務中心的基礎上，于2012年5月底前在全市范圍內撤銷街道黨工委和街道辦事處，以期深入推進城市基層治理體制改革(10)甄澄、柳路：《貴陽“街道辦”將成為歷史》，《光明日報》2012年2月21日；本報專題調研組：《從“衙門”到“家門”——城市基層管理體制改革的“貴陽探索”》，《光明日報》2012年2月21日。。但此后的實踐表明，這種治理模式雖然取得了一定成效，但不適應基層服務管理和社會治理的需要。有鑒于此，該市于2019年12月出臺《關于強化黨建引領推進城市基層治理體系和治理能力現代化的意見》，要求撤銷全市社區服務中心，重建街道黨工委和街道辦事處(11)金毛毛：《構建城市基層黨建工作新格局 引領助推城市基層治理效能提升》，《貴陽日報》2020年1月21日。。即使是銅陵，這個以基層治理創新而著稱的城市，也于近年悄然恢復了部分辦事處的設置，并明確其為正科級規格的縣級政府派出機構，履行所轄范圍內的管理服務職責，只不過這一次，銅陵市沒有在各辦事處前冠以“街道”二字，而是直接稱為“新城辦事處”“新橋辦事處”等(12)李繼濤、李莉：《銅官區新城辦事處成立》，《銅陵日報》2018年12月14日。。

由此可見，街道辦的存廢進退一直是城市街居體制改革的焦點議題。那么，究竟應該如何定位街道辦的職能，街道辦的發展將何去何從？本文嘗試以波蘭尼提出的“雙向運動”理論為分析視角(13)[匈牙利]波蘭尼：《巨變：當代政治與經濟的起源》，黃樹民譯，北京：社會科學文獻出版社，2013年版，第238—243、238、241—242頁。，運用登哈特關于行政日志的研究方法(14)[美]登哈特：《公共組織理論》，扶松茂、丁力譯，北京：中國人民大學出版社，2011年版，第228—238頁。，將靜態的街道辦職能轉化為動態的行政過程，并在深入訪談的基礎上，系統梳理街道辦職能的變遷歷程及其內在邏輯，以期從歷史縱深的角度理解中國城市街居體制改革的路徑選擇和現實困境，并為恰當定位街道辦的職能提供一個經驗層面的個案借鑒。

二、“雙向運動”：一個分析視角(15)這一分析視角得益于馬駿教授的指導和啟發，參見馬駿、顏昌武：《廣東行政改革三十年：回顧與展望》，《中國行政管理》2008年第S1期。

改革開放以來的中國行政體制改革，一直是海內外眾多學者關注的熱點話題(16)馬駿：《經濟、社會變遷與國家重建：改革以來的中國》，《公共行政評論》2010年第3期。，但現有文獻較少關注中國行政體制改革背后的推動力，而只有充分了解中國城市街居體制改革的推動力，才能更好地把握我們在推進城市治理現代化進程中所面臨的機遇和挑戰。這就意味著，深入地分析和理解中國城市街居治理改革，我們需要一個更加廣闊的分析視野。本文認為，波蘭尼在其名著《巨變：當代政治與經濟的起源》中所提出的“雙向運動”理論，為我們更好地理解中國城市街居體制改革提供了一個分析視角。盡管距離波蘭尼提出這一理論已過去70余年，但該理論的影響與重要性卻與日俱增，正如諾貝爾經濟學獎得主斯蒂格利茨所指出的，波蘭尼所提出的問題和視野并沒有喪失它的卓越性，以至于人們會覺得這本書“幾乎就像是在評論當代議題”(17)[英]波蘭尼：《大轉型：我們時代的政治與經濟起源》，馮鋼、劉陽譯，杭州：浙江人民出版社，2007年版，前言第1頁。。

“雙向運動”理論是波蘭尼基于歐洲文明從前工業時代到工業化時代的大轉型而提出來的(18)顏昌武：《中國現代國家建設中的城鄉關系——一個非對稱雙向運動的分析視角》，《南京社會科學》2020年第1期。。波蘭尼認為，現代社會的基礎是市場經濟，若要理解現代國家遭遇的各種社會經濟問題以及政治與行政問題，就必須從當代政治經濟的起源入手。在波蘭尼看來，現代社會的原動力由一種雙向運動支配著，一邊是市場的不斷擴張，一邊是對市場擴張予以扼制的反向運動，這一反向運動旨在保護社會免受市場的侵蝕，可以稱之為社會保護運動。市場的不斷擴張體現在市場體系急速地發展，它吞噬了時間與空間，而且借著銀行貨幣的創造，產生了前所未有的動力，使得市場能夠從社會中獨立出來，異化成為人類社會乃至整個自然的最高法則。如果任由市場經濟按照其自身的法則運行，必將對整個人類社會產生全面而持久的危害，旨在保護社會免遭市場吞噬的反向運動由此應運而生(19)[匈牙利]波蘭尼：《巨變：當代政治與經濟的起源》，黃樹民譯，北京：社會科學文獻出版社，2013年版，第238—243、238、241—242頁。。

波蘭尼概括說，這種雙向運動可被視為兩種組織原則在社會中的作用，兩者各有自身獨特的制度目的、運作方式以及特定社會力量的支持。前者遵循的是“經濟自由主義原則”，旨在建立一個受到市場主體支持的、以自由放任和自由貿易為手段的自律性市場；后者崇尚的是“社會保護原則”，旨在通過保護性立法、限制性工會和干涉性手段，保護人類、自然與生產組織免遭市場的侵蝕(20)[匈牙利]波蘭尼：《巨變：當代政治與經濟的起源》，黃樹民譯，北京：社會科學文獻出版社，2013年版，第238—243、238、241—242頁。。

這兩種運動都會對政府職能的變革產生深刻的影響。一般來說，自由放任運動將會首先發揮作用，在其影響下，政府將會減少對市場的干預，盡可能地讓市場在經濟領域發揮作用，最終使得市場成為最基本的資源配置機制。然而，由于市場經濟總是伴隨著巨大的社會和環境代價，隨著市場經濟的發展，各種保護性反向運動必然會出現，以要求政府采取行動來對企業活動進行一定程度的監督，對市場進行管制，并在保持個人自由的同時承擔起一部分社會責任，例如對窮人進行救濟，對失業者提供一定的保障，等等。

誠如馬駿所指出的，波蘭尼所說的這種“雙向運動”構成了中國行政體制改革的兩大基本推動力(21)馬駿：《經濟、社會變遷與國家重建：改革以來的中國》，《公共行政評論》2010年第3期。。不過，在改革的不同階段，這兩項運動對政府改革的影響程度是不同的。在改革的前一階段，由于我們需要從計劃經濟體制過渡到現代市場經濟體制，所以當時的街居體制改革主要是在市場化的推動下而展開的，其核心是要適應社會主義市場經濟體制的要求而轉變街居職能。大體上，至少在2004年以前，中國大多數城市的街居體制改革主要是在市場化這個單向運動的推動下進行的。21世紀初期以來，隨著各種社會問題的凸顯和城市居民自我保護意識的提升，各種保護性反向運動蓬勃發展。特別是黨的十八大以來，一些城市的街居體制改革開始回應這些社會問題，并采取一系列措施來糾正市場化擴張運動所帶來的負面影響(22)李錦峰、俞祖成：《現代城市化的“反向運動”與基層治理的中國邏輯——基于上海創新社會治理實踐的理論思考》，《政治學研究》2021年第1期。。G市A街道辦改革開放以來的職能變遷，就較好地體現了市場化擴張運動和反向性保護運動這一雙向運動邏輯。

三、研究方法和案例選擇

登哈特在其名著《公共組織理論》中提出了“行政日志”(the administrative journal)的概念，為我們分析城市街居體制的變革提供了一種方法論上的指引。行政日志是一種幫助我們從理論與實踐相聯系的角度來理解公共組織的實用工具，它能夠使我們將理論與我們在行政環境中的想法、感受和行動連接起來。在登哈特看來，人們在公共組織中常常埋首于眼前的事，以致其注意力一直停留在任務—經驗層次，幾乎沒有時間去反思，更談不上從反思中開展有見識的學習，因而我們有必要認真探討我們的日常行政過程，以便更有效地理解和運用我們的經驗(23)[美]登哈特：《公共組織理論》，扶松茂、丁力譯，北京：中國人民大學出版社，2011年版，第169—170、171—172、170頁。。

行政日志主要包括四種不同的形式：一是外在體驗，即記錄與公共組織相關的個人日常體驗，如周邊環境怎樣，哪些人參與其中，我采取了何種行動?等等。二是對外在體驗的反省與歸納，即從體驗的表面轉向體驗的內部，以便最終超越體驗。這就要求我們更深入地理解我們所記述的動態情境，如對這些相關的事項體驗能夠提供怎樣的解釋，基于這一體驗我能對組織的過程運作提出哪些建議?等等。三是內在體驗，即以第一人稱的立場，追問體驗如何在情緒、理智和精神上影響我們，如我對發生的事情感覺如何,我最強烈的情緒是怎樣的,我是感受到壓力還是得到解脫?等等。四是對內在體驗的反省與歸納，即深入到體驗的更深處，在直接的體驗與更廣闊的觀點之間建立一種聯系，如如何比較我此刻的內在體驗與前一時刻的內在體驗，這一體驗如何與一些類似的體驗相關聯，我是否忽視了那些容易被忽視的體驗?等等(24)[美]登哈特：《公共組織理論》，扶松茂、丁力譯，北京：中國人民大學出版社，2011年版，第169—170、171—172、170頁。。行政日志表明，我們對組織生活的理解，既受到我們內在體驗的指引，也受到我們外在體驗的指引，因而“需要以一種完整的人格全身心地投入從自身經驗中學習的過程”(25)[美]登哈特：《公共組織理論》，扶松茂、丁力譯，北京：中國人民大學出版社，2011年版，第169—170、171—172、170頁。。

我們選取了G市A街為例來開展研究，以便更為直觀地呈現我們的行政日志。A街前身為1950年成立的A鄉，現為G市中心城區H區18條行政街道之一，管轄面積4.43平方公里，下設15個社區。截至2020年底，全街有常住人口11萬余人，流動人口約3萬人。A街辦事處現有公務員36人，其中街領導班子成員13人；另有事業編制人員18人，各類編外人員約500人。本文之所以選擇A街為研究對象，一是因為在G市街居體制改革的歷史進程中，A街多次被選為試點單位，對市場化運動與保護性反向運動有著“先行先試”的實踐感知，具有典型代表性；二是筆者的實踐經歷以及可以借助A街辦事處實際工作者的真實工作體驗的便利。

我們運用行政日志理論，輔助使用參與式觀察法和深入訪談法，搜集整理了A街近30年的文件、工作安排、會議紀要、工作總結等資料，并在重點分析某些節點年份工作內容的基礎上，將靜態的文獻資料轉化為動態的行政過程，以期探討街道辦職能變遷的內在邏輯，進而反思其職能定位和發展方向。

四、市場化擴張運動下的A街道辦

改革開放之初，黨中央決定將工作重心從“以階級斗爭為綱”轉向“以經濟建設為中心”。1984年10月，黨的十二屆三中全會通過《中共中央關于經濟體制改革的決定》，標志著以城市為重點的經濟體制改革全面展開。與此相適應，街道辦事處這一城市基層組織的角色轉變與職能調整的帷幕也隨之被拉開。

20世紀80年代初，為了落實青年就業和安置回城知青，一些城市的街道辦開始興辦各種形式的街辦經濟、居辦經濟和合作聯社，有效地推動了就業安置工作，也為促進街道工作重點轉向經濟建設、提升街道治理能力奠定了基礎。但總體看來，在90年代之前，街道辦的各方面職能都未能充分地顯現出來，其中一個很重要的原因是，作為街道辦母體的市轄區政府的功能沒有被激活，很少擁有實際的事權和財權，“連蓋一個廁所也要上面批”(26)浦興祖：《特大城市城區管理體制的改革走向——兼談“兩級政府、三級管理”之提法》，《政治學研究》1998年第3期。。以上海為代表的特大城市最早意識到合理配置市轄區管理權限的重要性。1988年6月，時任上海市市長的朱镕基提出“把權力下放給區縣，把區縣搞活”，并強調“12個區長都是‘市長’”，要全面負責起轄區事務(27)《朱镕基上海講話實錄》，北京：人民出版社，2013年版，第83—84頁。。此后，上海市啟動城市管理體制改革，率先在全國推行“兩級政府、三級管理”體制，逐步引導市、區兩級政府將管理重心下沉到街道和社區，以期激發城市基層治理活力。這一改革隨后在北京、武漢等多個城市鋪開，極大地提升了區縣和街道辦的積極性和自主性，形成了“過去一個市長急，現在十來個區長急、數百個街道主任忙”的城市治理景觀(28)顏昌武：《我國市轄區政府間競爭：制度環境與策略選擇》，《社會主義研究》2008年第5期。。

身處改革開放前沿地帶，G市的經濟騰飛得益于政策上的“先行一步”，更得益于市場化改革實踐上的“先行一步”(29)[美]傅高義：《先行一步：改革中的廣東》，凌可豐、丁安華譯，廣州：廣東人民出版社，2008年版，第355—374頁。。市場化改革不僅是G市經濟發展的基本驅動力，也是G市城市管理體制改革的基本驅動力。可以說，G市市場化改革的歷史，既是一部不斷深化城市經濟體制改革的歷史，也是一部不斷深化城市管理體制改革、不斷放權區街、激活區街的歷史。早在1987年，G市就召開了全市第一次區街工作會議，要求下放權力到區街，加快區街經濟發展。1990年召開的全市第二次區街工作會議，強調要正確評價區街經濟的地位和作用，各部門要為區街經濟健康發展提供服務。A街的街辦經濟由此迎來了又一個春天。

A街的街辦經濟由來已久。最早在1958年全民大煉鋼鐵時，為了解決婦女就業需求，把走出家門的婦女組織起來，A街就辦起了小企業。改革開放后，各級政府的工作重心開始轉移到經濟建設上來，這為街辦經濟發展創造了良好的條件。A街搶抓機遇，于1990年新設立了商貿公司、民政公司、勞動服務公司和物資貿易公司，加上原有的工業公司，A街專門從事經濟管理和街辦經濟發展的部門共有五個，占街屬機構總數的一半(見表1)。這五大公司的主要職能是，對街辦企業實施全面的經營管理，包括貫徹落實市、區兩級相關政策、制定街道經濟發展規劃、開辦新企業、開發新產品、籌措管理資金，等等。可以說，A街這一段時間的主要精力在于發展街辦經濟。

表1 A街辦事處內設機構及其職能一覽表(1991年)

1992年10月，黨的十四大確立了建立社會主義市場經濟體制的目標。按照這一目標的要求，政府要自覺轉變經濟管理職能，建立健全宏觀經濟調控體系，使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用。為了落實這一要求，G市于1994年召開全市第三次區街工作會議，強調要通過改革“切實改變過去用計劃經濟辦法管理經濟的做法”。隨后，G市在先行試點的基礎上作出《關于深化城市管理體制改革的決定》，明確提出要“賦予區、街更大的管理責任和管理權限”，強調“街道、居委會的工作只能加強，不能削弱”，并強調在下放事權時，要把“政府的管理職能與企業職能、事業職能、社會職能分離開來”。

A街響應改革要求，積極推進街道職能轉變，幫助街辦集體企業實現轉制，扶持街道個體私營經濟發展，興辦掛靠企業，并積極發展社區服務性組織。

一是進行機構調整，推進街道職能轉變。1998年，A街成立經濟管理科，專門負責經濟管理和服務工作。根據H區編辦的批復，A街經濟管理科的職能定位于如下幾個方面：(1)代表街道辦事處管理和檢查監督國有、集體資產，并保值增值；(2)結合社區建設和服務，拓寬經濟活動領域，推動社區經濟發展；(3)指導街道經濟組織搞好管理，為企業提供政策和信息等各種服務，促進企業提高經濟效益；(4)負責安全生產監督管理工作和在地統計工作；(5)協調有關部門，維護市場經濟秩序，創造良好的經濟發展環境。

二是適應經濟體制改革的要求，助推轄區國有、集體企業順利轉制。從1997年起，A街開始部署街道自辦企業的轉制工作。隨后，A街積極開展對街辦企業全面細致的摸查工作，多次召開有關人員座談會，收集第一手材料，在此基礎上成立了工作小組，并制定了具體的轉制方案。僅1998—1999年這兩年，就完成了10家轄區企業的轉制工作。到2003年，轄區企業改制工作基本完成。

三是扶持和助推個體私營經濟發展。從20世紀90年代末期開始，A街逐步出臺各種舉措，以鼓勵轄區個私經濟發展。這些舉措包括：為個體企業開辦代理建帳服務，加強勞動保障建設，并通過優化服務對企業的發展予以扶持。為了給轄區個私經濟提供基礎設施方面的保障，A街還先后建成了總面積近萬余平方米的四大市場。

四是積極發展社區服務組織，向居民提供有償服務。這一時期，A街先后組建了三個社區服務機構，并對其承擔管理和監督職能。這三個服務機構旨在為社區居民提供部分有償服務(見表2)。

表2 A街社區服務機構一覽表(2001年)

2000年，A街進行了新一輪的機構調整，新成立社區服務中心和土地開發中心，并將原五大公司合并成聯合發展公司。截至2000年底，A街共設有黨辦(文化站)、行政辦、民政科、計生辦、城管科、城監中隊、綜治辦、法律服務所、經管科、社區發展中心、聯合發展公司、社區服務中心、土地開發中心和武裝部等14個部門，各部門分別承擔黨務、群團、民政、計生、城市管理、社會治安綜合治理、人武、社區文化、司法服務、社區服務和街道經濟管理等工作。

與改革前相比，一個明顯的變化就是，直接面向居民服務的機構數量增加了，也進一步專業化了。以往只有城管科、居民科和環衛站是面向居民的，改革后，面向居民服務的機構增加了民政科、法律服務所、社區發展中心和社區服務中心等，這使得A街社區服務的功能得以凸顯。另一個明顯的變化是，成立聯合發展公司并增設經管科。這一變化表明，A街在履行經濟職能的方式和內容上發生了重大轉變，進一步脫離了資產所有者和直接干預經濟發展的角色。此后一段時間，通過招商引資、跑項目、抓稅源等來完成區里下達的各項經濟考核指標，成為A街工作的重中之重。在當時的街道經濟工作中，流行的說法是：“在所有的考核指標中，經濟指標上來了，其他指標上不來，問題不大；其他指標上來了，經濟指標上不來，意義不大”；“在所有的經濟指標中，稅收指標上來了，其他指標上不來，問題不大；稅收指標上不來，其他指標上來了，意義不大”(30)顏昌武：《我國市轄區政府間競爭：制度環境與策略選擇》，《社會主義研究》2008年第5期。。

市場化改革不僅激活了街道辦的活力，也使得街道辦的職能和性質發生了深刻改變，即從單一民政型的派出機構，變成了幾乎涵蓋一級政府全部行政管理職能的管理層級，其承擔的具體職能涵蓋居民、民政、司法、治安、交通、綠化、環保、人防、文教、市場監管、應急管理、市容衛生、社區服務等方方面面，逐漸形成了“準政府”的角色地位(31)王運寶：《街道辦的55年》，《決策》2011年第10期。。

五、保護性反向運動下的A街道辦

市場化擴張運動促進了城市的發展，成就了城市的繁榮，但是城市發展必須服從和服務于社會發展和市民發展的需要，而不是相反。習近平總書記指出：“做好城市工作，要順應城市工作新形勢、改革發展新要求、人民群眾新期待，堅持以人民為中心的發展思想，堅持人民城市為人民。這是我們做好城市工作的出發點和落腳點。”(32)《十八大以來重要文獻選編》(下)，北京：中央文獻出版社，2018年版，第78頁。正是在這樣一種內在需求的召喚下，G市的保護性反向運動蓬勃興起，并對市場化擴張運動的城市發展進程進行了兩次糾偏：第一次糾偏是明文規定街道辦不得直接參與經濟工作，不再承擔經濟職能，而是著力強化其公共服務與社會管理職能；第二次糾偏是要把街道辦從繁重的行政負擔中解放出來，倡導街道辦要“眼睛向下”，真正“對群眾負責”。

成熟的市場經濟制度是自律性市場機制和社會自我保護機制共同作用的結果。G市街居體制改革的最初動因在于緊密而直接地為城市的經濟中心工作服務，因而GDP尤其是稅源經濟成為調動區街積極性的重要指揮棒。當市場化改革發展到一定程度，政府就要強化其公共服務的職能。在2003年“非典”危機之后，G市對傳統的GDP思維展開了深刻的反思，并越來越意識到：在新的歷史條件下，政府不僅要發展經濟，更要健全社會的自我保護機制；政府不能僅僅充當經濟建設的主體力量，而更應關注民生，關注公眾的健康和安全，關注社會的公平與正義，用完善的公共服務滿足公眾需求，促進社會與經濟同步發展，從而實現向公共服務型政府的轉變。

為了夯實服務型政府建設的根基，G市先后出臺了《關于加強街道工作的意見》《關于加強街道工作意見的實施辦法》和《G市街道辦事處工作規定》等一系列文件，明確規定“街道實行政企分開，不再直接參與興辦企業和從事經商活動”，“不得開辦企業、市場或者進行其他營利活動”。根據文件要求，A街將其角色定位為“城市管理的載體和基礎”，其主要職能是“對街轄范圍內的區域性、社會性、群眾性工作起統籌組織、綜合協調、監督檢查作用”。基于這種職能定位，A街按照市、區兩級政府關于職能配置和內設機構的規定的要求，先后于2006年和2007年兩次開展了街道內設機構的調整。至2007年底，全街共設置12個內設機構，包括黨政辦(同時負責工會、共青團、婦聯等群團工作)、監察室(與紀工委機關合署辦公)、人民武裝部、城市管理科、社會事務管理科(同時掛民政科牌子，并負責殘聯工作)、計生辦、綜治辦、司法所、社區服務中心、勞動保障服務中心、出租屋管理服務中心和文化站等。

調整后的主要變化體現在如下兩個方面：一是撤銷了經濟管理科，街道辦不再承擔直接參與企業經營管理的職能，也不再直接參與經濟活動，不再承擔招商引資職責，而是著力于提供優質的服務以創造有利于經濟發展的社區環境。二是強化了街道辦在城市治理中的基礎性作用，將主要職能集中于“居民工作、社區服務、社會管理和城市管理”四大板塊。在前述12個內設機構中，除黨政辦、監察室和武裝部外，其他科室都是直接面向社區居民提供服務。與此同時，H區對街道辦的考核評估也進行了相應的改革，不再把經濟指標納入考核范疇，而是著力考核社區建設、社區養老等民生指標，并組織社區群眾參與評議街居工作的好壞。經過這一次糾偏，以A街為代表的各街道辦開始將主要精力放在營造良好發展環境、履行公共服務、維護社會穩定、強化城市管理和推動社區建設上，成為G市打造服務型政府的基礎性力量。

如果說第一次糾偏業已大功告成的話，那么第二次糾偏則顯得任重而道遠。如前所述，市場化改革使街道辦的職能迅速膨脹，也使得街道辦越來越不堪重負。同時按照工作職責規定，“眼睛向下”的“居民工作”“社區服務”和“社會管理”應成為A街辦事處主任的主要任務，但是實際中，應對各種“眼睛向上”的臨時性、階段性、突發性任務(如突擊檢查等)和大量“一票否決”事項，牽扯了其大量的時間和精力。我們統計并整理了2007年9月1日至2008年8月31日這一階段內A街辦事處主任參加會議以及迎接各級各類檢查的情況(見表3)。

表3 A街道辦事處主任參加會議及迎接檢查情況統計表

窺一斑而見全豹。表3和表4這兩份統計表表明，雖然A街道辦不再承擔經濟職能，但其工作類型越來越繁雜，工作任務越來越繁重。在G市關于街道職責的相關規定中，多處強調街道辦事處應“以居民工作為基礎”，市、區兩級職能部門“不能直接向街道辦事處下派任務、指標或簽責任狀，不能直接對街道辦事處進行考評”。但是，文件規定是一回事，實際執行是另外一回事。特別是近年來，在治理重心下移的改革趨勢下，市區職能部門“活往下壓、人往上抽”，各種形式的檢查、督查、考核讓街道辦應接不暇。可以說，越強調重心下移，街道承擔的責任就越重。我們統計并整理了2018年全年A街迎接檢查的情況(見表4)。

表4 A街2018年全年迎接檢查情況統計表

由表4可見，時至今日，街道辦的日常工作仍主要是圍繞上級指揮棒在轉，其工作重點主要還是完成上級指定或交辦的各項任務，可謂“為上級服務事情多、為居民服務精力少”(33)袁則文：《現代國家建構視野下的街道辦事處制度研究》，北京：中國社會科學出版社，2021年版，第189頁。。街道辦疲于應付，就會將任務進一步下沉，使得原本作為城市居民自治組織的居民委員會不得不淪為街道辦的“腳”，這不僅加劇了居委會的行政化趨勢，也拉大了街居和居民之間的距離。我們必須把街道辦從對上負責的行政事務中解放出來，將社會的、人的內容重新拉回到街道辦的工作職責中，在此基礎上構建起作為“人居”場所的城市。從這個意義來講，所謂保護性的反向運動，就是要站在以人民為中心的立場上對發展路徑進行完善與優化(34)李錦峰、俞祖成：《現代城市化的“反向運動”與基層治理的中國邏輯——基于上海創新社會治理實踐的理論思考》，《政治學研究》2021年第1期。。

六、結論與展望

街居是城市治理的基礎單元，街居工作是城市工作的基石。我們以“雙向運動”理論為分析視角，以“行政日志”為方法論指引，對G市A街道辦事處改革開放以來的發展歷程進行了探討。我們的研究表明：首先，城市街居體制改革是中國現代國家建設這一宏大進程的一個微觀縮影，構成了現代國家建設的基礎性一環。街道辦是國家權力在基層社會的延伸，它不僅將國家—市場—社會三者間的復雜互動關系濃縮在一個微小范圍內，也反映了政府系統內權力關系與條塊關系的錯綜復雜。其次，城市街居體制改革的推動力，既源于市場化改革——正是市場化改革激活了街道辦的活力、促進了城市的發展，也源于與之相對應的保護性運動——正是保護性運動對市場化的城市發展進程進行了兩次糾偏。因而深化街居體制改革的著眼點，始終是緊密而直接地為政府的中心工作服務，又始終立足于城市居民的現實需要。最后，如何合理定位街道辦事處的職能，如何看待街道辦的存廢進退，始終是深化街居體制改革的關鍵和難點。

社會是不斷發展變化的，與此相適應，政府職能也處于不斷的調整變化中。街道辦職能究竟如何定位，街道辦究竟何去何從，根本上取決于社會發展與人民的需求。政府的重要使命在于為人民群眾提供公共服務，而街道辦事處作為政府的派出機關，其主要職責還是服務老百姓，滿足城市居民的需求，回應居民的訴求。盡管街道辦事處不再承擔經濟職能，但由于法律法規的缺位、職權不對等、考核指標設置不合理等問題的存在，街道干部仍疲于應付各種繁重的工作任務，街道辦實際承擔的任務和職責已經超出其作為派出機關的職權范圍及其承受能力。當務之急是將街道辦從眾多繁雜的工作事務中解脫出來，使其回歸以人民為中心的職能定位。這就要求加快基層街居體制改革的步伐：一是出臺相關的法律法規，厘清街道辦的權責清單，明確街道的歸口管理部門，嚴格禁止市、區政府隨意將其分內工作轉嫁給街道辦，使街道辦能夠專注于公共服務，堵住各級政府間“甩責”的漏洞；二是堅持職權責對等的原則，以“明責”為基礎，賦予街道辦與責任相對應的人、財、物的使用權，為街道辦開展公共服務提供支持與保障；三是完善考核評價體系，改變過去自上而下的督查考核方式，引入居民評價機制，提升考核評價體系的引導作用。我們期待，無論今后對街道辦事處進行何種設計，街道這一具有中國特色的產物，都將會向更好地服務居民、更好地促進居民自治的方向發展。