經濟高質量發展視角下健全地方稅體系研究

郭 健，王靜茹

(山東財經大學財稅學院，山東 濟南 250014)

健全的地方稅體系是實現經濟高質量發展的重要路徑，也是新時代推進國家治理能力現代化的必然選擇。隨著我國經濟轉向高質量發展階段，稅制改革的目標是通過合理的稅制設計和稅收安排，改善人民生活品質、實現經濟社會可持續發展。完善和優化地方稅體系是建設現代化財稅體制的重要內容，關乎政府間財政關系、政府與市場、公平與效率的平衡。“十四五”規劃對深化稅收制度改革提出了明確要求，其中之一是健全地方稅體系，適度擴大地方稅權。這意味著在現代財稅體制框架下明確了對地方稅改革的目標和任務。基于此，本文在厘清我國地方稅體系與高質量發展內涵的前提下，探究地方稅體系與經濟高質量發展的邏輯關系，分析現行地方稅體系制約經濟高質量發展的主要表現，提出健全我國地方稅體系的實現路徑，進而為推動我國經濟實現高質量發展提供一個新的稅收體系架構。

一、地方稅體系與經濟高質量發展的關系

經濟高質量發展、供給側結構性改革以及人民生活水平的提高，均需要地方政府具有穩定且有力的財政支撐，因此，應科學界定地方稅、地方稅體系及經濟高質量發展的內涵，剖析地方稅體系與經濟高質量發展的理論邏輯關系，并準確把握地方稅在經濟高質量發展中的職能定位。

(一)我國地方稅、地方稅體系的內涵界定

地方稅的主要職能是籌集財政資金、調節經濟運行和優化資源配置，它本質上是中央與地方政府的稅收收入配置問題，也是建立財權事權與支出責任相協調的中央和地方財政關系的核心內容。我國學者主要從稅收立法權、稅收征管權、收入支配權等視角對地方稅的內涵進行了界定。第一種觀點認為地方稅是地方政府同時享有稅收立法權、稅收征管權和收入支配權的稅種。地方政府在國家法律的授權范圍內，承擔制定稅收法規、稅收征管和收入的支配和使用權(1)劉佐：《中國現行地方稅制存在的主要問題和改革設想》，《地方財政研究》2008年第7期。。第二種觀點強調稅收征管權和收入支配權的統一，認為地方稅是通過中央統一立法確定地方稅種，由地方政府開展稅收征管并具備收入支配權的稅種的總稱(2)鄧子基：《地方稅系研究》，北京：經濟科學出版社，2007年版，第4、5頁。。第三種觀點只強調了地方政府的收入支配權。根據地方稅的收入分享范圍可以分為兩類：第一類僅包括地方專享稅種取得的收入；第二類是在第一類基礎上增加了共享稅的地方分成部分(3)郭慶旺、呂冰洋：《地方稅系建設論綱——兼論零售稅的開征》，《稅務研究》2013年第11期。。可見，我國地方稅是更加側重于地方政府具有稅收征管權和收入支配權的稅種。

地方稅體系是國家統一稅制體系的重要組成部分。學術界對地方稅體系的內涵界定也存在不同的觀點。有的學者認為，我國地方稅體系的構成三要素為稅收立法、稅收征管和稅收制度(4)鄧子基：《地方稅系研究》，北京：經濟科學出版社，2007年版，第4、5頁。；有的則認為，地方稅體系由稅權體系、稅收制度體系、稅收征管體系及稅收收入體系四部分構成(5)許建國：《完善我國地方稅體系的研究》，北京：中國財政經濟出版社，2014年版，第8頁。；還有的學者從制度構成的角度，認為地方稅體系由稅權劃分、稅制設計、稅收征管、收入分配等制度構成(6)健全地方稅體系研究課組：《健全地方稅體系問題研究》，《公共財政研究》2018年第2期。。通過對已有文獻的梳理可以看出，地方稅體系有狹義和廣義之分。狹義的地方稅體系僅指地方稅稅收制度，廣義的地方稅體系則包括稅收制度、稅收征管和稅權等。本文基于廣義地方稅體系視角分析健全和完善地方稅體系的理論邏輯與實現路徑。

(二)經濟高質量發展的科學內涵

高質量發展是建設現代化經濟體系的必由之路，是事關經濟結構優化、發展方式轉變、技術變革等的關鍵性問題。高質量發展本質上是一種經濟發展處于持續穩定、結構平衡、高效低耗及創新驅動的結構狀態(7)劉尚希、樊軼俠：《論高質量發展與稅收制度的適應性改革》，《稅務研究》2019年第5期。。從理論視角看，高質量發展是通過總量對經濟結構、經濟效率、增長方式等指標進行的多維度衡量，更加強調經濟、社會、生態的均衡發展。高質量發展凸顯的是在經濟增長的基礎上，經濟結構不斷優化升級的變化過程，是總量與質量的高度協調。從實踐視角看，高質量發展是以實現更均衡更充分的發展為目標，旨在改善經濟社會的全要素生產率，轉變增長動力，逐步形成技術創新、實體經濟和人力資源協同發展，同時結合需求側發力，著力于激發微觀主體能動性，穩定預期，進而暢通國內和國際雙循環。

高質量發展具有多維度、豐富性的本質特征，其內涵上可以從以下三個視角來詮釋：一是經濟社會的協調發展。高質量發展不僅指經濟總量和增長速度的提升，還涵蓋經濟、政治、文化、社會、生態等方面的協調發展，以實現經濟轉型、結構升級、產業優化、共同富裕、生態平衡等目標。二是經濟增長的高質量。早期對經濟增長質量更多以經濟增長的速度、效率等指標來衡量，即單位生產要素的投入產出比例(8)趙劍波、史丹、鄧洲：《高質量發展的內涵研究》，《經濟與管理研究》2019年第11期。。隨著我國經濟發展由“總量擴張”向“結構優化”轉變，高質量發展應包括兩方面涵義：一方面是指產業結構、城鄉結構、投資消費結構等的協調發展；另一方面是指經濟增長結果的高質量，即是指經濟增長帶來的地區經濟總量提高、經濟發展可持續性、生態環境良好、經濟發展成果共享等。三是社會的公平性。經濟高質量發展的直接表現是通過提供更高質量的產品和服務，從而更好地滿足人民對美好生活的需求，最終實現居民整體福利水平的提升、民生福祉的改善、收入成果的公平分配。

(三)地方稅體系推動經濟高質量發展的理論邏輯

地方稅是推動地方經濟高質量發展的財力基礎和重要的宏觀調控工具(9)王曙光、章麗丹：《新時代地方稅體系的科學內涵與構建》，《稅務研究》2019年第1期。。應以健全地方稅體系為目標，正確處理政府與市場的關系，明晰政府間財政事權與支出責任，充分發揮稅收對經濟高質量發展的調節作用。

首先，地方稅是地方政府調節經濟運行、提供基本公共服務、優化資源配置的重要收入來源，為經濟高質量發展提供財力支撐。地方稅作為地方政府的經濟杠桿，發揮著引導經濟運行、優化資源配置的職能。地方稅體系是與稅制改革相協調的稅收制度安排，不僅為地方政府行使基本職能、基本公共服務供給提供財力保障，而且通過稅制設計、稅種選擇、稅收優惠、政府間稅收關系安排等，發揮其資源配置、調控市場、穩定經濟增長、調節收入分配、規范政府行為的職能。

其次，地方稅作為國家稅制體系的重要構成內容，為經濟高質量發展提供制度支撐。健全地方稅體系已成為建設國家治理體系的重要環節。建立現代經濟體制，提升經濟發展質量和效益，更好地解決經濟發展中的不平衡不充分問題，已成為現代財稅體制和地方稅體系改革的方向。地方稅體系對于高質量發展的制度保障作用，體現為其在經濟發展、民生保障、環境保護等各領域的宏觀調節與精準施策。兼顧中央宏觀調控和地方經濟發展目標，科學規范地方稅種選擇，構建財力協調的中央和地方財力分配格局，從而建立起適應經濟高質量發展要求的地方稅體系，形成實現經濟質量型增長的強大合力。

最后，地方稅體系涉及政府間財力結構、收入分配關系、職能轉變等事項。健全地方稅體系可以統籌社會資源、充分釋放市場活力，形成有利于高質量發展的各方關系。地方稅體系的構建以政府間財力協調為基本導向，通過正確處理中央與地方的財政關系，合理確定地方稅專享稅種，統籌劃分中央與地方共享稅的分成比例，使政府間的稅收利益得以保障，并形成穩定、平衡的政府間財政關系，從而進一步調動各級政府發展經濟的積極性，激發市場活力，推動經濟的高質量發展。由此觀之，地方稅體系從職能、制度和體制三個維度助力經濟高質量發展，兩者之間是良性循環。

(四)地方稅體系在推動經濟高質量發展中的職能定位

我國經濟進入高質量發展階段，對政府職能發揮和地方稅體系建設提出了更高的要求。現階段地方稅體系的建設，不僅要與政治體制、經濟體制、社會體制等相匹配，還要致力于推動經濟高質量發展，深化財稅管理體制改革，建立現代財稅體系，進一步推進國家治理能力的現代化和服務經濟發展。因此，地方稅體系應在經濟發展的新階段找準職能定位并不斷完善和優化，充分發揮其積極作用。

首先，地方稅體系建設應以提升國家治理能力為基本導向。國家治理能力是以權力配置和運行為基礎，運用國家制度提供社會公共服務以達成治理目標的能力。稅收為國家治理目標的達成提供了財力保障，在新時期發揮著引領性的作用。為此，新時代經濟高質量發展下的地方稅體系建設應以提升國家治理能力為基本導向。

地方稅體系提升國家治理能力的內在機理主要體現在兩個層面：一是地方稅制度的完善與優化。良好的稅收制度必須體現出強大的稅收治理能力，與之相對應的是，地方稅制度的合理與否關乎地方稅收治理能力水平的高低。地方稅種的選擇關乎地方稅制結構的合理性，同時是地方政府財政收入的根本保證，有利于地方政府改善民生、提高公共服務的有效供給、強化國家治理能力。二是優化地方稅征管體系。稅收制度和具體實施相輔相成，互相作用。科學合理的稅收管理可以確保地方稅制度的良好執行。在以提升國家治理能力為基本導向的地方稅體系建設過程中，建立新型稅收征管模式，有利于提升地方稅收征管效率和稅收治理現代化水平。從稅務執法、服務和監督入手，推動稅收征管的技術變革，通過大數據、區塊鏈及人工智能技術與智慧稅務相結合，推進稅收征管數字化升級。此外，消除部門之間的“信息壁壘”，實現稅務部門與其他政府部門、市場主體以及第三方數據機構間的信息共享、互聯互通，形成一體化的護稅協稅和信息共享機制。

其次，地方稅體系建設應以滿足基本公共服務的需求為目標。構建以滿足人民對美好生活需求為目標的基本公共服務體系，是現代化國家治理體系的重要內容。隨著我國經濟步入高質量發展階段，基本公共服務方面還存在著民生領域的短板、城鄉和區域的不平衡等問題。因此，地方政府以滿足人民對公共服務的需求為職能目標，提供有效的公共服務供給，實現區域均衡發展，需要地方稅發揮穩定的財力保障作用。

現行分稅制形成的中央與地方財力分配格局，可能會促使地方政府為增加稅收收入而增加生產性支出、減少民生性支出。當用于居民社會保障、義務教育、基本醫療、就業等的民生支出減少時，則不利于基本公共服務水平的提升。如增值稅、企業所得稅作為中央與地方的共享稅，在用于地方財政提供基本公共服務需求時會出現增值稅地區間稅收的轉移、企業所得稅匯繳納稅集中于單一城市等問題，從而造成稅源的流失；同時，地方稅收入的不均衡自然會導致區域間的基本公共服務水平存在差別。由此，地方稅體系的優化應以滿足提供基本公共服務的需求為目標，確立地方政府的主體稅種，增強地方政府的收入預期和財力自主性，著力提升公共服務能力，促進區域間公共服務均等化。

最后，地方稅體系建設應以轉變地方政府職能為著力點。地方政府承擔著調控經濟、市場監管、提供公共服務、保護生態環境等基本職能。地方政府職能的有效行使不僅需要地方稅收入形成的財力保障，也與地方稅制度密切相關。在目前以間接稅為主、直接稅占比較低的稅制結構下，我國地方稅收入的主要部分為共享稅中的增值稅收入分成。這往往造成地方政府重企業生產、輕居民服務。地方政府為增加稅收收入，可能會采取低價出售土地、稅收優惠、放松環境監管等手段推動企業擴大生產，而企業產出擴大產生的環境破壞等負外部性問題由所在區域的居民承擔。此外，我國地方稅體系中關于自然人的稅收受益體現較少，不利于地方政府服務意識的提升和地方政府職能的轉變。

近年來實行的稅制改革，在地方稅體系改革中主要體現為以增值稅為主要改革主體、以減輕企業稅負為改革目標。這一方面并未起到推動自然人釋放市場活力的作用，另一方面導致地方政府缺少穩定的財力支撐，使得地方政府過度依賴于非稅收入、土地財政，從而產生地方政府干預經濟運行的問題。基于此，地方稅體系的優化應以轉變地方職能為著力點，形成穩定可持續的地方收入來源，平衡現有稅制中企業和自然人的稅收收益部分，兼顧減輕企業稅負和激發微觀主體市場活力的目標定位，提高地方政府服務效率。實質上是通過政府職能的轉變為健全地方稅體系提供支撐。

二、現行地方稅體系制約經濟高質量發展的主要表現

我國現行地方稅體系始于1994年分稅制改革，20多年來，歷經多次變革，其所形成的收入格局雖在不斷變化，但在籌集財政收入方面也發揮了重要的財力保障作用。隨著我國經濟進入高質量發展的新常態，現行地方稅體系可能存在與當前經濟發展不相適應的方面。本文擬從地方稅內涵所涉及的稅種構成、地方收支、稅權、收入構成四個維度分析其對經濟高質量發展所形成的制約，進一步凸顯健全地方稅體系推動高質量發展的必要性。

(一)稅種構成影響央地間稅收格局的穩定發展

依據地方政府是否具有稅收征管權和收入分配權，我國現行地方稅分為中央與地方共享稅與地方專享稅兩類。其中，中央與地方共享稅包括增值稅、企業所得稅、個人所得稅、資源稅、印花稅、城市維護建設稅等6個稅種。地方專享稅包括城鎮土地使用稅、房產稅、耕地占用稅、土地增值稅、車船稅、契稅、煙葉稅和環境保護稅等8個稅種。

1994年分稅制改革以來，隨著中央與地方收入劃分范圍的調整和以“營改增”為標志、以經濟高質量發展為目標的財稅體制改革的推進，地方專享稅、中央與地方共享稅的范圍相繼進行了調整。其中，企業所得稅和個人所得稅中央與地方的分成比例由2002年的50∶50調整為2003年的60∶40；證券交易印花稅中央與地方的分成比例出現多次調整，由2002年的97∶3，于2016年全部調整為中央稅；“營改增”取消了地方稅中原有的主體稅種營業稅，被作為共享稅的增值稅所代替，擴大了共享稅規模和范圍的同時也大幅減少了地方稅收入。如圖1所示，我國地方共享稅收入規模由2008年的19337.95億元增加至2019年的56159.59億元，地方專享稅收入規模由2008年的2247.42億元增加至2019年的20511.21億元。共享稅收入占地方稅收入的比重由2008年的90%下降至2019年的73%，比重雖略有降低，但總體維持在70%以上。專享稅收入占地方稅收入的比重由2008年的10%上升至2019年的27%，雖然比重有所上升，但年平均占比僅為12%。可見，共享稅已成為地方稅收入的主要來源，基本呈現以共享稅為主、專享稅為輔的地方稅體系特征。這在一定程度上導致地方政府缺乏穩定的自有財源，過多依賴于共享稅收入。在以共享稅為主的分稅制框架下，地方政府逐漸面臨著財源缺失的財政困局，不僅影響地方政府的財力自主性，還不利于央地間稅收格局的穩定發展。

圖1 2008—2019年共享稅與專享稅總額對比

(二)地方收支難以滿足基本公共服務的需求

從地方收支角度來看，我國地方稅體系的財政功能弱化，具體表現為地方稅收入對地方財政收支的支撐能力不足。自1994年地方稅體系形成以來，其收入規模占地方財政收入比重一直較小，不能滿足地方政府的財力保障需求。如圖2所示，2008—2020年我國地方稅收收入占全部稅收收入的比重由2008年的37.31%上升至2020年的47.69%，均在50%以下，年平均比重為39.99%。雖然地方稅收入規模逐步擴大，但其增長率呈下降趨勢。如圖3所示，自“營改增”改革推進以來，地方稅收入增長率從2013年的13.59%下降至2020年的-4.01%，這一定程度上反映了我國地方稅收入缺乏穩定的主體稅種。此外，地方稅收入占地方財政收入的比重由2008年的41.80%下降至2020年的40.12%，占地方財政支出的比重由2008年的43.83%下降至2020年的34.97%。由此可見，地方稅收入占地方財政收入和地方財政支出的比重整體呈波動下降趨勢，缺乏穩定性，表明地方稅收入未能形成地方財政收支的穩定支撐，難以滿足地方政府保障民生支出、轉變經濟發展方式、防范重大風險的需求，抑制了地方政府發展經濟的積極性。產生這一問題的原因主要包括：一是地方稅中缺乏稅源穩定、稅基較廣的地方主體稅種；二是稅收劃分體系有待完善，表現為中央與地方間的稅收劃分原則不明晰，導致地方稅的內涵與外延難以界定； 三是地方稅種老化現象嚴重，大部分地方稅種并未列入1994年稅制改革和之后的稅收改革完善范圍，呈現出征收范圍窄、稅額少、稅率低等特點，已不能滿足市場經濟體制對稅制改革的要求，一定程度上制約了經濟的高質量發展。

圖2 2008—2020年地方稅收入與稅收收入變化情況

圖3 2008—2020年地方稅收入與地方財政收支變化情況

(三)稅權不利于地方政府宏觀調控目標的實現

稅權，是指國家或政府依法享有的征稅權力，由稅收立法權、稅收征管權、稅收收益權等權力構成(10)賈鴻、何萬波：《關于我國稅權縱向劃分的探討》，《經濟體制改革》2008年第6期。。其中，稅收立法權是指稅法的制定權、修改權、解釋權及廢止權，涵蓋了稅種的開征、停征以及稅目、稅率的確定與調整、稅收優惠的選擇等，是國家立法權在稅收領域的體現(11)馮杰：《分稅制下中國稅權配置的進路選擇》，《稅務研究》2018年第6期。。

保持中央對稅收立法權的主導地位，不僅對全國統一市場的形成和有效運作具有積極作用，而且有利于維護國家稅收法律的權威性和統一性。但在中央主導稅收立法權的過程中，如若不適當考慮地方政府的利益訴求，則容易形成地方政府財權和事權不相匹配問題。我國稅收立法的演進歷程表明，地方政府未獲得過地方稅立法權，而是一直以來由中央管理。分稅制改革不僅界定了政府間的稅收劃分范圍，也明確了稅收立法權歸中央所有，地方政府僅享有部分稅種的稅收收益權和稅收征管權，并不具有稅基、稅率等稅收要素的決定權。2015年之后，地方政府僅有的稅制要素優惠權也被取消，地方稅權呈現出向中央上收的態勢，因而不利于根據地方政府財力水平、稅源狀況和調控目標設計和調整地方稅體系，勢必影響其對地方經濟高質量發展的促進作用。

(四)政府收入構成制約地方政府治理能力的提升

除地方稅收入，中央轉移支付、非稅收入也是地方財源的重要構成部分。隨著稅制改革的逐步深化，政府收入結構也不斷發生變化和調整。尤其是“營改增”后，地方稅體系失去了營業稅這一主體稅種，導致地方政府收入缺乏穩定有效的增長機制。隨著地方政府財源的縮減，地方政府為彌補財政收支缺口更加依賴于中央對地方的轉移支付、非稅收入等。

如圖4所示，中央對地方轉移支付占地方一般公共預算收入比重呈現不斷增長態勢，由2008年的36.14%上升至2020年的45.42%，并保持了13.90%的平均增速，一定程度上表明地方政府對中央財政的較大依賴。雖然中央轉移支付一定程度上能夠減輕地方財政壓力、提升中央的宏觀調控和資源配置能力，但也會對地方政府組織收入的積極性產生負向激勵作用，弱化地方納稅主體的責任感。另外，非稅收入占地方一般公共預算收入的比重由2008年的10.45%增長至2020年的15.58%，保持了16.11%的平均增速。就地方政府而言，這一比例明顯偏高。當地方政府過度依賴非稅收入緩解財政壓力時，勢必會產生“土地財政”、地方政府債務規模較大等問題，不利于地方政府治理能力的提升和經濟高質量發展。

圖4 2008—2020年中央對地方轉移支付、非稅收入基本情況

黨的十九大報告將健全地方稅體系作為深化稅制改革的重要環節，并重點指向建立“權責明晰、財力協調、區域均衡”的政府間財政關系的改革目標。地方稅體系建設應結合國家治理層面和經濟層面進行職能作用的重新定位，在稅收劃分與支出責任相匹配的基礎上，依據新發展理念的要求來確定改革的規則和實現路徑。

(一)以服務地方經濟高質量發展為目標，相機抉擇地方主體稅種

地方經濟的高質量發展可以保證地方稅收入穩步增長，同時，地方稅能夠為地方經濟發展提供穩定的財力保障。鑒于此，地方稅對主體稅種的選擇應在新發展理念的基礎上考慮以下因素：其一，公共產品的受益范圍應遵循事權和財權相匹配的原則。若稅源的形成主要受益于地方政府提供的公共產品，則該稅種應該劃歸地方，反之則劃歸中央。其二，保證中央的宏觀調控能力。地方稅稅種的選擇應以稅基較窄的稅種為主，稅基寬、稅源豐富的稅種應劃歸中央。其三，應具備較高的征管效率。稅源分散、征管難度較大的稅種并不適合作為地方稅的主體稅種。基于此，受稅源與征管效率的制約，房產稅并不適宜作為當前階段地方稅的主體稅種。目前根據我國社會經濟發展狀況，開征新的稅種作為地方稅專享收入、擴展地方稅種范圍不具有現實可行性。從潛在的稅種發展來看，消費稅改革的方向和路徑已基本確定，其征收環節后移并穩步下劃地方一定程度上會擴充地方稅稅源。因此，現階段應以政府間財力協調作為前置條件，在保持收入來源穩定的所得稅稅種和流轉稅稅種繼續劃歸共享稅的基礎上，實現共享稅和專享稅的協同推進。以促進區域協調發展、實現公共服務均等化、提升地方發展經濟積極性為目標，結合經濟結構優化升級和高質量發展的要求，依據各稅種的收入功能、激勵效應等因素，動態調整共享稅的范圍和比例。

從健全地方稅體系的時間維度來看，短期內規范和提高共享稅比例是保證地方稅收入的穩定和可持續性的主要途徑。但長期看，應對當前共享稅為主、專享稅為輔的地方稅體系進行適微調整。當地方稅源和財政收入得以保障時，逐步減少共享稅收入規模，培育具有主體稅種功能的地方專享稅，以實現地方財政自主性，形成中央和地方合理的稅收劃分格局。基于現階段我國經濟社會發展的現實，應培育地方稅的多重主體稅種，進而發揮地方稅在提高經濟發展質量和轉變地方政府職能中的正向激勵作用。

(二)依據中央與地方財政事權、支出責任，合理確定地方稅收規模

地方稅體系是體現中央與地方政府間財政關系的重要內容。健全的地方稅體系應以中央與地方財政事權、支出責任為構建原則，實現政府財權與支出責任的相匹配。地方政府能否充分利用地方稅調節經濟、推動經濟高質量發展，在于地方稅收規模是否實現政府財權與支出責任的相匹配。

合理的地方稅收規模應遵循以下原則：第一，與高度集中于中央的稅權模式相適應。稅權高度集中的優勢在于不僅能夠強化中央的宏觀調控能力和維護社會穩定，而且避免政府間的稅收惡性競爭。由此，地方稅收規模應控制在合理的區間內，以便于中央能夠有穩定的財政資金實行經濟宏觀調控和收入再分配。第二，保證地方政府有充足穩定的財政資金。若地方稅收入不能滿足提供基本公共服務的需求，將產生財政支出缺口，造成地方政府過度依賴中央對地方的轉移支付、非稅收入等收入來源形式，對調動地方組織收入、培育地方主體稅源產生負向激勵作用。第三，實現地方經濟的高質量發展。地方稅收入是地方政府承擔基礎設施建設、提供基本公共服務的重要財力支撐，有利于推動地方經濟社會的高質量發展。

由于地區之間經濟發展水平與自然資源稟賦狀況不同，對地方稅規模的需求也存在差別。由此，地方稅規模需保持一定的彈性空間。地方稅規模的確定，應結合當地經濟發展水平、人口數量、基本公共服務水平等方面合理設置稅收分享比例與分成方式，以滿足地方政府公共支出所需的資金。此外，地方稅應選擇與地方經濟關聯性低、流動性弱的稅種作為主體稅種，防止稅基流失與稅源變動，從而給予地方稅規模一定的彈性空間，保證地方稅規模的穩健性。

(三)落實稅收法定原則，在合理范圍內擴大地方稅權

稅收法定原則是黨的十八屆三中全會確立的稅制改革目標之一，引領稅收法治理念的更新與變革，成為依法治國在稅收領域內的具體實踐。推進國家治理能力現代化要求稅收在法治框架下協調政府與市場、財政與納稅人之間的關系，凸顯稅收法定原則對于稅制改革和建設現代財稅體制的重要性(12)張德勇：《健全我國地方稅體系的現實選擇》，《稅務研究》2018年第4期。。由此，依據稅收法定原則的要求，在合理范圍內給予地方稅權具有重要意義。

稅權本質上反映了中央與地方稅收收益的分配關系，是實現縱向財力協調的制度支撐。稅權作為中央和地方財力協調的基礎，內容上體現為稅收立法權、稅收管理權和收入分配權在政府間的配置，形式上表現為稅種、稅率、稅額在政府間的劃分，對經濟穩定、資源配置、收入分配具有重要影響。1994年分稅制改革對我國的稅權劃分調整為：稅收立法權集中于中央、稅收管理權和收入支配權由中央和地方共享。由于中央和地方享有的稅權不具有同構性，保持稅收立法權集中于中央有利于中央強化宏觀調控能力、避免政府間惡性稅收競爭。目前我國地方政府具有部分的稅目、稅率的調整權和稅收優惠的選擇權。如車船稅的稅收征管中，授權地方政府在法定稅額幅度和國務院指定的范圍內確定車輛的具體適用稅額。對于資源稅的征收管理，地方政府具有根據本地森林、草原、灘涂等資源利用情況制定具體征稅方案的權力。在落實稅收法定原則方針下，“十四五”規劃明確了擴大地方稅收管理權的必要性。為此，應根據地方經濟發展狀況、自然資源稟賦水平、地方治理結構，賦予地方政府一定程度的稅種開征、停征權和稅目稅率、稅收優惠的選擇權，從而有利于地方政府適時調整稅收結構，增強地方財力預期和財政自主性。

(四)完善多元地方政府收入保障措施

健全地方稅體系建設不應僅限于構建合理的稅收分配格局，更需在科學規范的中央和地方財政關系框架中予以考量，完善多元地方財政收入保障措施，以期探求地方稅收入、轉移支付、非稅收入等三要素的重新匹配和組合。

轉移支付在推進地方稅體系建設中如何調整，是下一步財稅體制改革的重要議題。轉移支付與地方稅體系在中央和地方構成的財力分配格局中相互影響、有序協同(13)劉明慧、侯雅楠：《政府間收入劃分：理論與現實驅動的重新審視》，《財經問題研究》2019年第6期。，以實現規模適度與結構優化的改革目標。依此，合理調整轉移支付結構應從以下三方面切入：一是清晰界定一般性轉移支付和專項轉移支付的邊界。對兩者對應的項目應按照相同的標準進行分類，從而有利于消除一般性轉移支付和專項轉移支付所提供的基本公共服務的重復分配。二是擴大一般性轉移支付規模。以基本公共服務均等化為目標，擴大一般性轉移支付規模，以補充地方財力，提供教育、醫療、就業、養老、住房等方面的基本公共服務。三是清理和規范專項轉移支付項目，合理確定專項轉移支付規模。專項轉移支付應以縮小地區間發展差距、解決公共產品外部性問題為目標，合理增減專項轉移支付項目。對轉移支付實施動態評估機制，以減少專項轉移支付因地方配套資金不足而形成的財力不足問題。對于中央和地方共同承擔的項目，合理確定各自承擔比例，由中央和地方按各自應分擔的數額安排資金，并加強專項轉移支付預算績效管理，提高財政資金使用效益。

強化非稅收入的管理應從以下幾個方面著手：一是通過非稅收入的立法和授權，確保非稅收入的權威性、合法性。應制定相關管理辦法，對非稅收入項目設定、征收管理、資金使用標準等的管理主體、管理范圍、管理職能予以明確和規范。二是適當下放非稅收入管理權限，實現地方政府對非稅收入的統籌管理。在中央統一管理的基礎上，明晰非稅收入管理權限在中央與地方政府間的劃分，給予地方政府適當的非稅收入管理權限，以增強地方政府的財政治理能力，構建權責明晰、財力協調的非稅收入管理制度。三是清理和規范收費項目，對具有稅收性質的收費采取“費改稅”，取消不具備合法性和合理性的收費和基金。