雙循環新發展格局下自貿試驗區創新發展的思路與路徑選擇

劉曉寧

(山東社會科學院國際經濟與政治研究所，山東 濟南 250002)

自2013年9月以來，我國已先后分6批設立了共21家自由貿易試驗區，形成了覆蓋沿海、內陸、沿邊的全方位布局。自貿試驗區是我國為應對國內外形勢變化、進一步深化改革、擴大開放而設立的先行先試區和壓力測試區。從設立至今，其在政府職能轉變、貿易投資便利化、金融開放創新等領域開展了卓有成效的制度創新探索，形成了一批可復制可推廣的經驗成果。在我國加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局的背景下，自貿試驗區具有的多重優勢使其必然成為聯通雙循環的重要紐帶節點和載體平臺。下一階段，如何更好地發揮自貿試驗區的“國家試驗田”作用，推動自貿試驗區實現高質量創新發展，對于加快構建雙循環新發展格局意義重大。

一、自貿試驗區建設的整體態勢與成效

中國自貿試驗區建設是一個不斷探索和深化的過程。2013年設立上海自貿試驗區，2015年設立廣東、天津、福建3個自貿試驗區，2017年設立遼寧、浙江等7個自貿試驗區，2018年設立海南自貿試驗區，2019年設立山東、江蘇等6個自貿試驗區，2020年設立北京等3個自貿試驗區，目前總數已擴容至21個，實現了對主要經濟區域的全覆蓋。整體來看，自貿試驗區建設呈現良好發展態勢，特別是在制度創新探索、試點經驗推廣、經濟輻射帶動、助推國家戰略等方面取得了顯著成效。

(一)制度創新探索成果顯著

制度創新是自貿試驗區建設的核心內容，也是自貿試驗區與其他類型園區的根本區別所在。縱觀各自貿試驗區的總體方案，絕大部分都包含了加快政府職能轉變、深化投資領域改革、推動貿易轉型升級、深化金融領域開放創新等四項重點任務，因此這四個方面的制度創新成果頗豐。例如在政府職能轉變方面，推行“極簡審批”“不見面審批”“一次辦好”“多證合一”等商事制度改革，營商環境得到顯著優化；在投資領域改革方面，探索對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單管理模式，并構建與負面清單管理模式相適應的事中事后監管制度；在貿易轉型升級方面，打造國際貿易“單一窗口”，在自貿試驗區海關特殊監管區域內實施“一線放開”“二線安全高效管住”的通關監管模式；在金融領域開放創新方面，開展利率市場化和人民幣資本項目可兌換試點，推進自由貿易賬戶等。其中，準入前國民待遇加負面清單的投資管理模式可以說是最具代表性的自貿試驗區制度創新。2020年版的自貿試驗區負面清單進一步縮減至30條，與2013年第一版相比縮減了84.2%，其中的限制類措施縮減至12條，禁止類措施縮減至18條(見表1)，開放力度不斷加大。

表1 自貿試驗區外商投資準入特別管理措施(負面清單)數量

(二)試點經驗有效復制推廣

在制度創新基礎上產生可復制、可推廣的改革試點經驗是自貿試驗區建設的基本要求，也是各地自貿試驗區建設的重要任務。截至2020年底，自貿試驗區累計探索形成了260項制度創新成果向全國復制推廣。其中，既有國務院集中向全國復制推廣的試點經驗和最佳實踐案例，也有國務院各職能部門自行向全國復制推廣的改革試點經驗。以國務院集中復制推廣的試點經驗為例，從2014年的第1批以來，已累計復制推廣6批共計143項，其中向全國復制推廣的共計120項，向海關特殊監管區域等特定區域復制推廣的共計23項；從試點經驗的領域來看，又以投資管理領域、貿易便利化領域和事中事后監管領域數量最多(見表2)。同時，自貿試驗區所在省份也積極將各片區形成的、在省級權限范圍內的試點經驗向省內其他地區復制推廣，沒有設立自貿試驗區的省份也主動借鑒學習試點經驗并因地制宜地進行復制推廣，形成了全國范圍內學習推廣先進改革經驗的熱潮。據各地不完全統計，“十三五”期間各自貿試驗區累計形成1300余項制度創新成果在本省(區、市)推廣，其中2020年推廣了220余項。

表2 國務院集中復制推廣的自貿試驗區改革試點經驗數量

(三)經濟輻射帶動作用明顯

盡管自貿試驗區建設以制度創新為核心，而不以經濟增長為最高目標，但是在制度創新基礎上形成的改革紅利，客觀上必然使自貿試驗區成為區域經濟發展的新引擎和增長極，并進而帶動周邊區域的整體發展。目前已設立的自貿試驗區，除經過擴區的上海、浙江自貿試驗區和海南自貿港外，面積基本都為120平方公里。雖然面積不大，但21個自貿試驗區共設立了67個片區，基本對全國重要經濟區域實現了全覆蓋，加之許多自貿試驗區設立了協同聯動區，有力帶動了所在區域的經濟發展。從自貿試驗區自身發展來看，據商務部統計，2020年我國前18個自貿試驗區共新設企業39.3萬家，實際使用外資1763.8億元，實現進出口總額4.7萬億元，以不到全國千分之四的國土面積，實現了占全國17.6%的外商投資和14.7%的進出口，成為開放型經濟發展乃至總體經濟發展的強力引擎。從輻射帶動作用來看，自貿試驗區所在地區在設區后多數都實現了較好的經濟增長。很多學者對自貿試驗區的經濟效應進行了研究，大部分都發現自貿區設立會通過消費拉動、貿易驅動、外資引致、服務業集聚等渠道對所在地區經濟發展產生正向影響。

(四)有力助推國家戰略實施

作為國家制度創新的試驗田，自貿試驗區必然要服從服務于國家戰略，努力實現與國家發展戰略的有機銜接。從國際層面來看，自貿試驗區主動融入“一帶一路”建設，積極加強同周邊國家的區域經濟合作。自貿試驗區依托各自的區位、產業、人文等優勢，不斷加強與“一帶一路”沿線及周邊國家的經貿等多領域合作，在投資貿易自由化便利化方面開展了大量探索。例如，河南、重慶自貿試驗區通過高質量運營中歐班列，促進了我國與“一帶一路”沿線國家的互聯互通；山東自貿試驗區通過高標準建設中韓(煙臺)產業園，加強中日韓海關間“經認證的經營者(AEO)”互認合作等方式深化中日韓區域經濟合作；廣西自貿試驗區通過建設中國—東盟信息港、深化中國—馬來西亞“兩國雙園”合作水平等方式，著力構建面向東盟的國際陸海貿易新通道。從國內區域層面來看，自貿試驗區有力助推了京津冀協同發展、長三角一體化、粵港澳大灣區建設等區域發展戰略。例如，天津自貿試驗區積極推動京津冀海關區域通關一體化、區域金融市場一體化；廣東自貿試驗區重點依托廣州南沙片區和深圳前海片區加強對港合作，依托珠海橫琴片區加強與澳門的合作(1)王旭陽、肖金成、張燕燕：《我國自貿試驗區發展態勢、制約因素與未來展望》，《改革》2020年第3期。，成效顯著。

二、自貿試驗區建設的差異化特征比較

縱觀各自貿試驗區建設方案和探索實踐，除了共性的政府職能轉變、投資領域改革、貿易轉型升級等“規定動作”創新內容外，各自貿試驗區均結合自身地理區位、產業基礎、國際合作等特色優勢開展了許多“自選動作”的探索和創新，逐漸表現出差異化、特色化發展路徑和趨勢(見表3)。

表3 自貿試驗區差異化定位與特色任務

(一)改革試點任務的側重點各有不同

目前已在全國復制推廣的260項制度創新成果中，大部分來源于各自貿試驗區的特色化創新探索，這也顯示出自貿試驗區在制度創新上的不同側重點。例如，一些具有特殊區位優勢的自貿試驗區積極建設國際交通物流樞紐。上海、天津、廣東(廣州)、浙江(舟山)、山東(青島)等海港自貿試驗區，以及河南(鄭州)、四川(成都)等國際陸港自貿試驗區，均依托自身地理位置優勢開展通關便利化、多式聯運、國際船舶登記制度、國際中轉集拼等創新試點，不斷提升國際物流服務功能(2)趙忠秀、胡旭東、劉魯浩：《我國自貿試驗區建設中的地方特色特征研究》，《國際貿易》2021年第1期。。一些具有特定產業優勢的自貿試驗區積極打造新興高端產業聚集地。上海自貿試驗區聚焦打造國際金融中心，天津自貿試驗區著力發展融資租賃業，浙江自貿試驗區以油品全產業鏈為核心，山東自貿試驗區以海洋經濟為特色，北京自貿試驗區以發展數字經濟為重點，在這些重點產業領域的政策制度創新又進一步強化了其產業發展優勢。還有一些具有特定對外合作優勢的自貿試驗區努力建設國際經貿合作平臺。例如，山東、廣西、云南、黑龍江4家自貿試驗區分別重點開展與日韓、東盟、南亞、俄羅斯的區域經濟合作創新，為我國同周邊國家的經貿合作貢獻了創新成果。

(二)重點對接的國家戰略差異化明顯

如前文所述，8年多的自貿試驗區建設有力助推了國家戰略的推進和實施，但不同自貿試驗區重點對接和推進的國家戰略各有不同。“一帶一路”是自貿試驗區對接最多的國家戰略，上海、河南、重慶、陜西、云南、安徽等自貿試驗區均提出要服務“一帶一路”建設，廣東自貿試驗區提出建設21世紀海上絲綢之路重要樞紐，福建自貿試驗區提出建設21世紀海上絲綢之路核心區，江蘇自貿試驗區提出建設“一帶一路”交匯點，廣西自貿試驗區提出建設“一帶一路”有機銜接的重要門戶等。長江經濟帶也是自貿試驗區對接較多的國家戰略之一，上海、湖北、重慶、四川、江蘇、安徽等自貿試驗區均提出推動長江經濟帶包括長三角區域一體化發展，云南自貿試驗區還提出建設“一帶一路”和長江經濟帶互聯互通重要通道，湖南自貿試驗區提出要聯通長江經濟帶和粵港澳大灣區等。另外，廣東自貿試驗區重點對接粵港澳合作，天津、北京、河北等自貿試驗區重點對接京津冀協同發展戰略，福建自貿試驗區重點對接兩岸合作，遼寧、黑龍江等自貿試驗區重點對接東北振興戰略，湖北、安徽自貿試驗區重點對接中部崛起戰略，四川、陜西等自貿試驗區重點對接西部大開發戰略。

(三)管理體制和治理模式有所不同

精簡高效的行政管理體制和治理模式是自貿試驗區建設的保障。從管理體制來看，已有自貿試驗區大體可以分為兩類：一類是合署型，即自貿試驗區管委會和所在地政府合署辦公；另一類是分離型，即自貿試驗區管委會和所在地政府機構是分離的。合署型體制適用于自貿試驗區范圍在同一個行政區劃內，例如上海自貿試驗區管委會和浦東新區政府合署辦公、浙江自貿試驗區管委會和舟山市政府合署辦公(擴區前)；而分離型體制則適用于各自貿片區分布在不同行政區劃的情況，這也是目前大多數自貿試驗區采用的管理架構。從治理模式來看，已有自貿試驗區大體可分為三類，分別是政府主導模式、企業化模式和“政府+企業”復合模式。政府主導模式即自貿試驗區管委會作為治理主體，同時負責行政管理事務和經營開發事務，例如河南自貿試驗區和遼寧自貿試驗區部分片區就采用此種模式。企業化模式是指由獨立的法定機構作為治理主體，采取企業化經營模式對自貿試驗區進行開發建設、經營管理等，例如廣東自貿試驗區深圳前海蛇口片區就設立了前海管理局這一法定機構作為治理主體(3)蔡小慎、王淑君：《我國自由貿易試驗區政府治理模式比較》，《經濟體制改革》2018年第4期。。“政府+企業”復合模式可以看作一種折中模式，即自貿試驗區同時設有管委會和開發公司，目前大多數自貿試驗區片區采用此種模式。

三、自貿試驗區建設中存在的主要問題

盡管自貿試驗區建設已經取得了顯著成效，但是與改革開放戰略高地的要求相比，在頂層設計、對接高標準規則等方面仍存在一些問題和制約因素，需要在下一步建設發展中著力解決和實現突破。

(一)自貿試驗區制度創新的頂層設計尚不完善

自貿試驗區以制度創新為核心的改革任務，要求其必須“大膽試，大膽闖，自主改”。但是，由于缺乏國家層面的自貿試驗區相關法律和規劃，導致自貿試驗區的創新探索無法得到充分授權。很多針對制度規則的改革試點均涉及中央事權，需要通過中央各部委逐項逐條進行許可，在對自貿試驗區整體授權不足的情況下，其制度創新能力和效率大打折扣(4)杜國臣、徐哲瀟、尹政平：《我國自貿試驗區建設的總體態勢及未來重點發展方向》，《經濟縱橫》2020年第2期。。一些已經在總體方案中獲得批復的試驗任務，也由于受制于中央部委的相關規章制度，需要等待相關實施辦法或指導意見出臺后才能實際開展，嚴重影響了自貿試驗區的制度創新步伐。特別是在當前，中國改革已進入攻堅期和深水區，后續的改革任務大多難度較大風險較高，體現在自貿試驗區的創新實踐中，就是地方的積極性主動性較高，而國家相關部委基于風險防控等方面的考慮，相對偏于謹慎和保守(5)張威、崔衛杰、葉欣：《中國自貿試驗區發展成就與政策建議》，《國際經濟合作》2018年第1期。。

(二)自貿試驗區在對接高標準經貿規則上仍有差距

自貿試驗區設立之前，美國一邊在太平洋地區力推TPP(跨太平洋伙伴關系協定)，一邊在大西洋地區與歐盟談判TTIP(跨大西洋貿易與投資伙伴協議)，試圖利用高標準經貿規則將中國排除在全球主要經貿體系之外。在此背景下啟動的自貿試驗區建設，很大程度上是為了降低這種被孤立風險，對高標準規則進行先行先試和壓力測試。但是整體來看，自貿試驗區在對接高標準國際經貿規則進程中仍處于追趕者位置，與最高水平和最高開放度的國際規則還有不小差距。例如，自貿試驗區對接國際規則仍存在重貨物貿易、輕服務貿易的問題，梳理各自貿試驗區建設方案和探索實踐可以看出，貿易便利化創新試點仍主要集中在貨物貿易監管領域。再如，自貿試驗區已建立起以負面清單為核心的外資準入制度，但有些特別許可準入措施的透明度有待進一步提高。對于CPTTP(全面與進步的跨太平洋伙伴關系協定)、TISA(國際服務貿易協定)等國際高標準經貿協定中的新規則，例如競爭中立、環境保護、勞工標準等，自貿試驗區還需要進一步加強先行先試。

(三)自貿試驗區制度創新原創性突破性成果偏少

梳理全國自貿試驗區的制度創新成果不難發現，除投資改革領域的負面清單管理模式和金融創新領域的自由貿易(FT)賬戶以外，絕大部分推廣的經驗成果都屬于管理流程的改進或先進技術的應用，即對海關通關、企業設立等事項進行流程再造或技術賦能，真正具有突破性的制度創新較少。從表2也可以看出，在國務院集中向全國復制推廣的6批120項改革試點經驗中，金融開放創新領域的成果只占9項，遠低于投資管理領域的33項、貿易便利化領域的36項和事中事后監管領域的27項。即使是已經在部分自貿試驗區開展的FT賬戶創新試點，其適用范圍和功能仍相對較窄。當然，金融領域的創新對風險防范的考慮較多，而且像利率、匯率市場化類型的宏觀金融改革也不可能在自貿試驗區這樣的較小區域內完成(6)毛艷華：《自貿試驗區是新一輪改革開放的試驗田》，《經濟學家》2018年第12期。。隨著自貿試驗區建設的深入，自貿試驗區制度創新開始出現同質化、重復化、碎片化現象。特別是后期獲批的自貿試驗區，更多的是在前期自貿試驗區的制度創新成果上結合本地實際進行的微調，原創性的探索較少，系統性的創新更少。

四、雙循環新發展格局下自貿試驗區創新發展的基本思路

相比于以出口導向為主的單循環模式，“以我為主”的雙循環模式更加注重發揮我國超大規模市場優勢，實現國內需求對國際要素的有效吸引，而自貿試驗區所具有的要素集聚、制度創新、對外開放和營商環境等優勢，使其必然成為聯通國內國際產業鏈供應鏈、實現內外循環相互促進的重要節點和平臺。

(一)依托要素集聚優勢打造形成國內大循環的高端節點

充分發揮我國超大規模市場優勢，不斷釋放內需潛力，促進國內大循環，是有效對沖外部環境風險、增強發展穩定性和可持續性的必然選擇。自貿試驗區作為各類先進生產要素的集聚區，具備成為國內價值鏈高端環節和創新鏈重要節點的先天條件。下一步，自貿試驗區應繼續發揮要素集聚平臺優勢，依托技術、人才、資本等各類生產要素促進產業高端化發展，努力打造國內大循環的高端節點。技術要素方面，自貿試驗區應以制度創新促進科技創新，加大創新主體培育力度，攜手產、學、研、商、用，打造聯合創新平臺(7)張興祥、王藝明：《“雙循環”格局下的自貿試驗區》，《人民論壇》2020年第9期(下)。；繼續完善知識產權評估、質押融資風險分擔和技術資本化評估制度，建立健全知識產權保護運用體系和懲罰性賠償制度。人才要素方面，創新開放型的人才評估機制，探索建設市場化的人力資本產業公共服務平臺，支持人力資本價值評測、出資和交易；開展國際人才管理改革試點，建設國際人才集聚高地。資本要素方面，更好發揮外資作用，引導外資以“建鏈、強鏈、補鏈”形式投向高端新興產業；提高投融資便利化水平，探索開展資本項目收入支付便利化改革。同時，推進各自貿試驗區之間的制度對接、產業協同、平臺共建，進一步增強發展協同性，促進國內大循環。

(二)依托對外開放和制度創新優勢深度融入國際大循環

繼續參與融入國際大循環是構建雙循環新發展格局的題中之義，自貿試驗區是助力全面擴大開放的試驗田，也是融入國際大循環的主陣地。下一步，自貿試驗區應充分發揮各自區位和對外經貿合作優勢，加快對接高標準國際經貿規則，深度融入國際大循環。一是深入推進規則、標準等制度型開放。學習借鑒香港特區、新加坡等建設自由貿易港的經驗做法，積極對標CPTPP、TISA等高水平經貿協定規則，在投資、貿易、金融等領域積極探索自由化便利化程度更高的制度安排，打造制度型開放的規則引領區和壓力測試區。二是深度融入“一帶一路”建設。積極打造“一帶一路”沿線交流合作平臺，支持自貿試驗區與沿線國家開展海關、檢驗檢疫、認證認可、標準計量等方面的合作與交流，探索與沿線國家開展貿易供應鏈安全與便利合作，培育“一帶一路”合作交流新優勢。三是穩步提升重點領域對外開放水平。吸引外商投資戰略性新興產業和現代服務業，在自貿試驗區打造總部經濟集聚區。擴大服務業擴大開放，擴大跨境服務貿易負面清單管理模式試點，積極拓展技術、文化、金融等知識型服務貿易領域的開放。加快推動金融領域開放創新，開展本外幣一體化試點，加大資金跨境流動支持力度。

(三)依托營商環境及交通物流優勢保障雙循環的暢通互促

國內大循環的健康發展有利于企業參與國際大循環，積極參與國際競爭又能夠提高企業在國內市場的競爭力。因此，應著力保障國內國際雙循環的暢通運行和相互促進。各自貿試驗區均是所在地區的領先優勢區域，擁有明顯的營商環境和交通物流優勢，能夠成為聯通國內國際循環的橋梁和助推器。一是以更高標準優化營商環境。堅持需求導向，更加注重“用戶思維、客戶體驗”，打造接軌國際的一流營商環境。短期來看，繼續深化商事制度改革，不斷探索市場準入新模式；中長期來看，對新經濟模式實施審慎包容監管，探索對新技術新產品加強事中事后監管，進一步強化信用監管模式，確立競爭性政策的基礎性地位。二是完善國際交通物流體系。在新冠肺炎疫情的巨大沖擊下，穩定的國際交通物流體系對保障全球供應鏈安全意義重大。自貿試驗區應深入實施“大通關”工程，積極探索物流模式特別是“多式聯運”模式創新，不斷提升高端航運服務功能，打造連接國內外的物流樞紐和供應鏈節點。

五、雙循環新發展格局下自貿試驗區創新發展的路徑選擇

在我國加快構建雙循環新發展格局的背景下，自貿試驗區建設應進一步深化制度創新探索，最大程度發揮其改革開放先行先試區和壓力測試區功能，實現高質量創新發展。

(一)進一步完善頂層設計，賦予自貿試驗區更大改革自主權

如前文所述，頂層設計的不完善一定程度上制約了自貿試驗區更深層次的制度創新探索，因此應首先從自貿試驗區建設發展的頂層設計入手，自上而下賦予自貿試驗區更大改革自主權。一是進一步完善自貿試驗區法律制度。在地方陸續出臺自貿試驗區條例的基礎上，探索開展國家層面的自貿試驗區立法工作。逐步構建完善自貿試驗區發展的法律體系，重點協調自貿試驗區自主改革試點政策與上位法之間的關系，條件成熟時制定國家層面的自貿試驗區法律和規劃。二是繼續深入推進權限下放。賦予自貿試驗區工作部際聯席會議更大權限，提升其統籌協調能力；針對自貿試驗區建設中涉及國家事權的難點事項，建立部際協同支持制度，對于一些重大敏感事項，爭取盡快出臺相關文件或實施細則(8)張威、崔衛杰、葉欣：《中國自貿試驗區發展成就與政策建議》，《國際經濟合作》2018年第1期。。賦予各自貿試驗區更大權限，推動省屬經濟權限和中央部委相關權限的下放，探索建立自貿試驗區授權機制(9)張丹：《自貿試驗區對推動制度型開放的主要成效、面臨障礙及建議》，《對外經貿實務》2020年第3期。。三是加強全國范圍內的統籌協同。加強自貿試驗區制度創新與現有其他創新試點的協調聯動，例如北京自貿試驗區重點加強與其服務業擴大開放綜合試點的聯動，實現試點協同、優勢互補，使自貿試驗區能夠更好地服務地方發展和全國改革開放大局。

(二)深入對接高標準國際經貿規則，充分發揮壓力測試功能

對接高標準國際經貿規則是深度融入國際大循環的必然要求，應進一步發揮自貿試驗區的國際規則壓力測試區功能，不斷加大金融等服務業領域開放力度，深化投資管理體制改革，先行先試最新的多邊、雙邊經貿協定中的貿易投資新規則，探索建設符合國際慣例的高標準制度規則體系(10)陳霜華：《發揮自貿試驗區優勢率先探索向制度型開放轉變》，《科學發展》2020年第5期。。一是對提升政府治理能力的規則進行先行先試。重點對接監管一致性、爭端解決、勞工權益、國有企業、競爭政策、政府采購等規則，建立與國際接軌的公平競爭、知識產權、國際仲裁和商事調解機制。二是對投資管理體制改革的規則進行先行先試。進一步放寬市場準入，繼續縮減負面清單，完善事中事后監管制度，提升外商投資全周期監管的科學性、規范性和透明度。三是對促進貿易便利化的規則進行先行先試。繼續推動海關制度創新，創新跨境電商業務模式和監管方式；積極研究推進經常項目管理便利化試點等，提升企業外貿收支便利化程度(11)丁宏：《新一輪自貿試驗區制度創新的趨勢與路徑研究》，《江蘇社會科學》2020年第4期。。四是主動對其他新議題新規則進行先行先試。針對跨境服務貿易、電信、環境、勞工、中小企業、供應鏈建設等新議題，在部分具備條件的自貿試驗區進行試點(12)尹政平、李光輝、杜國臣：《自貿試驗區主動對接國際經貿新規則研究》，《經濟縱橫》2017年第11期。。

(三)加大重點領域的制度創新力度，推動系統性集成性創新

自2018年起，我國加速推進金融業開放，銀行、保險、證券等多領域開放政策陸續實施。金融開放創新同樣也是自貿試驗區制度創新的重點領域，但總體來看創新步伐相對較慢，因此成為下一步自貿試驗區制度創新的重要著力點。可以考慮在上海等較早設立的自貿試驗區實行金融開放的負面清單制度，這也是CPTPP等先進經貿協定在金融領域的最新發展趨勢。進一步拓展跨境金融服務功能，以跨國公司需求為導向，深入推進跨境資金集中運營、跨境雙向人民幣資金池等創新試點，可以考慮結合FT賬戶的功能拓展，逐步放松跨境投融資方面的政策限制(13)賀小勇：《率先建立與國際運行規則相銜接的上海自貿試驗區制度體系》，《科學發展》2020年第3期。。除金融領域外，還應在其他領域的開放規則體系上加大創新力度，加快推進養老、醫療、教育、科研、文化等服務業領域開放，先行先試數字貿易規則，在安全可控的原則下探索“中國版”跨境數據流動制度。在加大重點領域制度創新的基礎上，進一步加強制度創新的系統性和集成性，提高各項制度創新之間的內在聯系，從產業鏈全鏈條優化的視角進行系統性制度創新，推出耦合性高的制度組合。同時，完善與制度創新相適應的風險防范制度，確保不發生區域性和系統性風險。

(四)創新自貿試驗區管理體制機制，充分激發改革創新活力

從管理體制機制來看，目前仍有很多自貿試驗區的管理架構及管理模式沒有理順，存在多頭管理以及行政級別束縛的情況，導致深層次制度創新因涉及不同利益部門或級別權限不足而遇到較大阻礙。因此，應進一步創新自貿試驗區管理體制和運行機制，最大限度地激發制度創新動力。一是探索設立獨立的法定機構作為治理主體。借鑒香港貿發局和深圳前海管理局經驗，探索在省級層面政府序列之外設立法定機構，將自貿試驗區專業性、技術性或社會參與性較強的公共服務和管理職能交由法定機構承擔。二是完善自貿試驗區內綜合監管體制。減少區內監管主體，避免出現多頭管理帶來的效率損失；加強監管部門的電子信息系統建設，簡化監管流程、提高區內監管效率。三是推動第三方評估、檢驗和結果采信制度建設。通過第三方評估發掘政府自身改革中存在的問題，提升行政管理體制改革的公信力。四是優化自貿試驗區管委會內部管理體制。進一步完善管委會的機構與人員設置，可以考慮定期邀請相關職能部門工作人員到管委會掛職、與高校或科研機構合作成立智庫或戰略研究院等(14)周楠、于志勇：《天津自貿試驗區管理體制：現狀、問題與優化路徑》，《經濟體制改革》2019年第2期。。

(五)支持協同聯動區域建設，穩步推動現有自貿試驗區擴區

為將自貿試驗區制度創新成果及時進行復制推廣，推動改革紅利最大化，許多自貿區試驗區提出協同聯動的理念，在國家級開發區、經濟功能區等區域建設聯動創新區或協同創新區。在自貿試驗區數量穩步增長的同時，試驗區面積也開始突破120平方公里的限制。繼上海兩次擴區之后，浙江自貿試驗區也在其先期設立的6個聯動創新區基礎上實現了擴區。在自貿試驗區已覆蓋全國大部分省份的背景下，現有自貿試驗區擴區或將成為下一階段的發展趨勢。拓展自貿試驗區面積，能夠在更大空間范圍內開展先行先試，推動產業鏈延伸與功能擴展，為新一輪改革開放提供發展新增量和新平臺。因此，應繼續支持自貿試驗區協同聯動區建設，推動創新制度、資源和成果的共享，將協同創新區建設成為帶動自貿試驗區以外區域共享制度創新紅利的示范區，以及自貿試驗區擴區的基礎區和先行區，提升區域綜合競爭力和對外開放影響力(15)陳萍：《自貿試驗區引領中國高水平開放的審視與提升路徑》，《區域經濟評論》2020年第5期。。在協同創新區建設基礎上，綜合考慮各自貿試驗區發展成效、發展潛力，以及國家改革開放戰略全局的需要，穩步推動現有自貿試驗區擴區。

(六)推動自貿試驗區差異化創新發展，探索建設自由貿易港

如前文所述，各自貿試驗區已經呈現出差異化發展趨勢。下一步，自貿試驗區應進一步結合自身優勢開展制度創新探索，為深化改革擴大開放貢獻特色化創新成果。例如，沿海自貿試驗區可以重點開展港口航運、服務業開放等領域的制度創新，內陸自貿試驗區可以重點開展高端制造業培育、國際內陸港建設等領域的制度創新，沿邊自貿試驗區可以重點開展與周邊國家經貿合作等領域的制度創新。在差異化創新的基礎上，選擇條件成熟的自貿試驗區探索建設中國特色的自由貿易港。自由貿易港作為開放水平最高的特殊經濟功能區，是我國加快構建全面開放新格局的必然選擇。應借鑒香港特區、新加坡和迪拜等典型自由港的通行做法，充分吸收海南自由貿易港建設經驗，把握一線放開、分類監管、稅制創新、航運服務等改革重點，進行分層次、分步驟的探索。在試點選擇上，應以具有綜合保稅區的自貿試驗區片區為重點，選擇運量較大的水運口岸、航空口岸、鐵路口岸等進行試點，實施更高標準的一線放開，創新靈活多樣的稅收制度，大力發展以中轉集拼為主的航運服務(16)郭永泉：《中國自由貿易港建設和自由貿易試驗區深化改革的策略研究》，《國際貿易》2018年第3期。，打造開放層次更高、營商環境更優、輻射作用更強的開放新高地。