基于項目全過程管理視角的PPP項目全生命周期管理研究及應用

盛徐棟

摘要：隨著社會的發(fā)展，現在的工程造價咨詢不僅僅在局限于傳統的建設過程以及竣工決算過程，還包括了前期決策階段以及工程施工的整個過程的造價咨詢，這使得PPP項目的全過程造價咨詢管理具有全面性、動態(tài)性等優(yōu)點，但很多企業(yè)在開展管理與咨詢業(yè)務的過程中還存在經驗不足、管理不完善等問題，導致咨詢業(yè)務不能讓客戶滿意。鑒于此，需要對PPP項目全生命周期管理咨詢業(yè)務引入全過程管理的方法，進一步提升了項目的管理水平。本文將采用文獻分析法、歷史調查法、比較研究法等對這一問題進行研究。

關鍵詞：全過程管理;PPP項目;咨詢業(yè)務;全生命周期

1 引言

PPP項目對工程造價管理的需求與PPP咨詢業(yè)務供給之間存在矛盾;咨詢服務所需的專業(yè)化機構和專業(yè)人才缺乏;提供咨詢服務所需的法律法規(guī)不完善。這些問題極有可能導致PPP項目的投資失控、補貼或收費畸高，有必要從業(yè)務供給側的角度開展“自下而上”的應用型研究——梳理PPP項目全過程管控的關鍵內容，并聯系我國實際進行相應創(chuàng)新或改造，通過引入全過程管理的技術手段滿足咨詢業(yè)務的新需求。因此，有必要對工程造價咨詢企業(yè)開展對PPP項目開展全過程項目管理的問題進行分析，并結合具體的項目，提出幾點針對性的改善對策。

2 相關理論概述

2.1 PPP項目的含義和特點

國家發(fā)改委把PPP定義為：公共部門為了增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，與私人機構建立風險合理分擔，利益共享的長期合作伙伴關系。PPP來源于國外，被翻譯成公私合營、公私合伙、政府和社會資本合作等。

PPP項目具有如下特點：（1）PPP項目地域集中度較高，投資資金數額較大。按入庫項目投資額排序，貴州、山東、云南、河南、四川、河北居前六位，分別為1.5萬億元、1.2萬億元、9178億元、8717億元、8555億元、6675億元，合計占入庫項目總投資額的48.3%。（2）在PPP推介的基礎設施建設項目中，大多數項目都是市政工程以及交通設施建設。能夠整合互補政府部門與私營資本雙方的優(yōu)勢，可以使參與各方均能達到比單獨行動時更有益的結果，實現項目總體收益的最大化，更好地提高公共基礎設施項目建設運營的效率。（3）PPP項目周期性較長，且投資金額數目較大。PPP項目發(fā)展基礎設施的目的是向公眾提供某種公共產品或者服務，滿足居民的社會需求。

2.2 PPP項目全生命周期管理與咨詢的定義

PPP項目的全生命周期管理，也就是指對PPP項目從立項到竣工驗收的全過程管理，這種管理模式建立在多方監(jiān)督攜手管理的基礎上，包括政府方、社會資本方、項目管理公司等，共同開展PPP項目的設計、管理、監(jiān)督，以及一些資本方面的投入和完善。全生命周期，強調的是全過程的計劃和安排，包括項目的設計、組織、指揮，以及其他方面的質量控制、項目評價、施工管理等，從而實現公眾利益最大化，也能夠滿足社會資本方的基本回報，這其中也包含了決策階段的成本投入，以及后期的運維管理投入，因此PPP項目的全生命周期管理意義重大，決定了項目的全階段監(jiān)督管理。

PPP項目全生命周期管理的咨詢是為了滿足客戶的基本需要，包括了對PPP項目全階段的識別、準備、籌劃、采購、管理、驗收等環(huán)節(jié)，通過建立更加完善、全面的服務機制，來幫助項目參與各方開展項目的監(jiān)督管理工作，一般會涉及到大量的新型技術，包括云計算、大數據，以及常用的BIM技術等，從而為項目的全過程管理提供可靠的資源，這種模式也有利于實現公眾利益的最大化，推動社會PPP項目的良好循環(huán)。

3 PPP項目全生命周期管理與咨詢業(yè)務的全過程管理的方法

3.1 PPP項目全生命周期管理與咨詢業(yè)務的主要內容

3.1.1 識別PPP項目主要參與方

政府參與方：主要包括各級政府授權參與PPP項目的管理機構、部門，一般有財政部門、發(fā)改部門等。

社會資本方：包括具有法人資質的民營企業(yè)、國有企業(yè)、外資企業(yè)等，這些企業(yè)不僅有資質認證，同時也具有PPP項目的采購條件，能夠完成相關項目。

項目公司：項目公司包括社會和政府幫忙出資具有代表性的一些企業(yè)，一般包括了PPP項目的設計，以及項目的融資和建設運營等。

承包方和分包方：這兩個部分的公司和代表，主要擔任PPP項目的具體建設和施工，建立在承包合同基礎上開展各項工作，一般來說，承包商與社會資本方，是一個主體。

運營方：主要負責PPP項目的運營和維護事務，通常與項目公司簽訂PPP項目運營維護協議。在部分PPP項目中，運營方與社會資木方為同人。

產品或服務購買方：與項目公司簽訂長期購銷合同以保證項目未來的穩(wěn)定收益的購買方。

其他參與方：與PPP項目全生命周期密切相關的如咨詢機構、監(jiān)理單位等。

3.1.2 明確PPP項目全生命周期管理與咨詢關系

PPP項目的全生命周期管理，與咨詢關系存在著委托的關系，兩者存在相互依托的關系，同時委托管理的關系，全方位生命周期管理需求滿足于基本的咨詢服務目標，同時也明確了具體的目標，能夠持續(xù)擴展PPP項目的相關內容，從而實現基本的咨詢服務需要。另外，咨詢機構也能夠幫助完成相應的委托任務，滿足委托的基本管理，最終推動PPP項目的可持續(xù)開展，從而在合作層面滿足了政府與企業(yè)的目標一致性。

3.1.3 PPP項目全生命周期各階段管理與咨詢內容

咨詢行業(yè)特別是工程造價咨詢領域是具備服務業(yè)和制造業(yè)雙重屬性的，對咨詢行業(yè)進行基于功能的模塊化區(qū)隔能夠促進咨詢服務提質增效、降低成本。咨詢服務業(yè)的模塊化即是圍繞顧客需求，并對能夠滿足需求的一系列業(yè)務進行流程分析，將能夠通過業(yè)務集合而產生成果或功能的一系列業(yè)務組成功能模塊，每個功能模塊既能獨立表達具體功能亦可通過功能模塊之間的配合以生成滿足顧客需求的最終產品。本文借鑒上述功能模塊的分析與設置思路，并結合文獻研究及質性材料分析，可知面向PPP項目的全生命周期咨詢可以按照PPP項目的階段性而劃分為5個模塊，分別為項目篩選與可行性分析模塊、設計優(yōu)化與實施方案模塊、社會資本方選擇與締約模塊、項目執(zhí)行全過程監(jiān)督模塊、項目資產管理與移交模塊，恰對應于PPP項目的識別、準備、采購、執(zhí)行、移交共五個階段。

3.2 全過程管理模型的構建

3.2.1 PPP項目全生命周期風險管理

投資規(guī)模大，建設、運營合作周期長、技術要求高、涉及項目利益相關方眾多、合作關系復雜等是PPP項目的普遍特點，在全過程管理的過程中，需要加強風險管理，風險管理的內容包括風險識別、風險分析、風險評價以及風險控制等幾個方面，在PPP項目不同的生命周期中，風險也是不一樣的，因此，這些風險的管理活動需要在PPP合同條款及合同執(zhí)行中體現出來，并加以落實，從而保障政企合作的長期穩(wěn)定。

3.2.2 PPP項目全生命周期預算管理

PPP項目政府方除了承擔相應的財政支出責任外，還需要負責制定一系列公共財政管理制度，比如財金〔2015〕21號文件第5條規(guī)定：“每一年度全部PPP項目的財政支出都需要安如預算管理統籌安排中，且其在一般公共預算支出中所占的比例要小于10%”。第28條規(guī)定：“各級財政部門也應將同級人民政府審核同意實施的PPP項目納入PPP項目目錄和中期財政規(guī)劃中”。政府有支付義務的PPP項目都應將政府支付的部分納入政府預算中，為了提升PPP項目的產品服務質量和效率，需要在PPP項目中引入全生命周期的預算管理，財政部門、項目實施機構和出資單位分別擔任預算管理的職能部門、預算編制、執(zhí)行部門，并負責項目的啟動到結束。

3.2.3 PPP項目全生命周期成本管理

PPP項目會產生很多的成本，比如建設成本、運營成本、融資成本、稅費等，成本管理水平的高低將決定政府支出責任的大小以及社會資本的投資回報率高低。在全生命周期內，PPP項目各成本要素是動態(tài)變化的，從項目的批復、投資和可研估算，到設計、施工圖預算、招標控制價、合同價、竣工決算等，都需要加強成本控制，使得運營成本也可以隨著稅費的調整而不斷變化。

3.2.4 PPP項目全生命周期融資管理

PPP項目投資大，因此，需要多元化融資渠道，確保資金的有效籌資，從而減輕政府的財政負擔。PPP項目的復雜性也決定了該項目融資的復雜性，需要綜合考慮建設期資金來源、利率、結構、到位和使用的時間、規(guī)范性等多種問題，因此，在融資管理的過程中，可以制定科學合理的融資結構，加強融資談判，確保融資方案的有效執(zhí)行，從而保障項目的資金充足。

3.2.5 PPP項目全生命周期績效管理

PPP項目的建設還需要依靠各人員的工作積極性，這就需要加強績效管理，將項目的目標落實到每一個人員的身上，使其可以充分發(fā)揮自身的主觀能動性，從而促進項目的實施。PPP全生命周期績效管理包括績效考核文件管理、績效指標管理、績效任務管理和績效結果運用管理等。政府方是績效評價的主體，社會資本和項目公司除了接受政府的績效考評外，還可以開展自評，績效評價需要貫穿項目的開始、建設、決策、招投標、執(zhí)行、竣工等多個環(huán)節(jié)，項目竣工后，還需要加強整體績效的評價。

3.2.6 PPP項目全生命周期監(jiān)督管理

上文提到，PPP項目全生命周期監(jiān)管是全過程的管理，因此包含了政府、企業(yè)、媒體等多個主體，政府的主要責任是幫助項目提供更為優(yōu)質的資源服務，為社會的建設發(fā)展，以及基礎設施的建設提供較為良好的規(guī)劃，包括了項目的采購、規(guī)劃，以及后期的角度等。當然，監(jiān)督過程也包括社會資本方，以及其他方面的投入。PPP項目具有很強的公益性，需要提升信息公開的力度，使得多項環(huán)節(jié)和細節(jié)可以為公眾和媒體所知曉，在發(fā)揮這些社會主體的監(jiān)督作用時，也可以提升這些主體對PPP項目的滿意度。

4.2 PPP項目全生命周期管理與咨詢業(yè)務全過程管理實施的建議

4.2.1 納入政府投資項目評審與監(jiān)管范疇

雖然對PPP項目的融資機制進行了改革，但是其本質依然是公共項目，所以需要政府去承擔投資義務，政府與私人部門聯合形成公私合作制項目公司，由政府特將特許經營權委托給合作項目的私人公司。因此，需要該公司在委托期內對項目的建設以及運營進行負責，同時需要承擔所有的風險。公私合作制項目不僅明確了項目公司的獨立性、公正性和法定資格，還與項目投資方建立責、權、利明晰的經濟責任關系。雖然社會資本也對PPP項目進行了投資，但是依然需要政府承擔最低需求量的風險，使項目能夠順利的建造、運營并回收資金，所以其本質是政府延遲并多次支付投資項目。因此需要政府方的相關部門對工程全過程的造價進行監(jiān)督或者審計。

4.2.2 精準投資估算指標

大部分的PPP項目是從可行性研究這個階段開始的，因此，需要比較精準的投資估算指標，政府收費、調價等的一個重要的依據就是估算，估算的準確性對政府財政是起到的作用是十分巨大的。加之PPP項目“兩標并一標”，一旦社會資本中標，則原招標和施工階段投資就會失去控制。

4.2.3 組織專門的運作機構

在開展面向PPP項目的全生命周期造價咨詢業(yè)務流程再造過程中，需要在原職能制組織結構的基礎上進行流程型組織結構及業(yè)務流程執(zhí)行小組的構建。

建立專門的運作機構，目的在于保障PPP項目的全生命周期開展效率，滿足基本的咨詢服務需要，滿足后期的責任執(zhí)行開展等，因此業(yè)務執(zhí)行經理擔任著重要的角色，也需要負最主要的管理責任，應當滿足企業(yè)的咨詢授權，從而組織和領導各方參與PPP項目的全生命周期管理工作，實現項目建設的高質量運轉。每一個業(yè)務流程執(zhí)行小組是以項目和顧客需求為核心獨立開展業(yè)務，可提供全部的全生命周期咨詢服務，也可提供部分模塊或階段的服務。

4.2.4 做好運作的準備

在PPP項目運作的過程中，會涉及到政府部門和金融機構、社會投資者，以及承包商之間的博弈，所以需要就私人利益和公共利益之間尋求到一個平衡點，完善項目的流程運作。在對流程進行簡化的時候，不能超出項目可接受的風險范圍，在項目的識別和準備階段，其操作流程難以簡化，所以在項目運作模式成熟階段，可以總結相關的操作經驗，在可承受的風險范圍內，對經常出現、風險較大的項目內容進行流程控制。為了提升審批的效率，有關部門也應該簡化辦理的手續(xù)，優(yōu)化整個辦理程序，加強相關的服務內容，減少PPP項目的流程審批工作。對于內容較為復雜的PPP項目，可以為其量身制定出競爭性的磋商采購方式，明確政府采購的需求，并制定條理明晰的采購文件來，讓所有的投資人，根據其進行綜合的報價與審核。

4.2.5 健全一系列保障措施

為了PPP項目全生命周期管理與咨詢業(yè)務的有效管理，需要加強全過程管理方法的使用，在具體的應用中，需要做到如下幾點保障措施，以便促進項目管理水平的提升。首先，健全相關法律法規(guī)。比如根據PPP項目相關法律法規(guī)及文件要求，提供《政府和社會資本合作項目實施方案》、《建設項目全過程造價管理咨詢工作規(guī)程》，旨在提高我國PPP項目全過程管理的水平，為全過程管理提供指導基礎;其次，明確政府部門的責任，由于在PPP項目中政府發(fā)揮著至關重要的作用，如果政府責任不明確，就會導致管理水平的下降。因此，在項目實施之前，就需要制定相應的規(guī)范性文件，從而明確項目相關利益方的責任，使得各利益方的責任更加明確，責任履行未到位，需要進行相關的懲罰措施。第三，建立有效的監(jiān)督機制。為了保障項目的全過程管理的順利進行，需要加強對各利益方的監(jiān)督，使其規(guī)范自身的行為，避免出現責任不到位、工作不負責等問題，從而影響到咨詢業(yè)務的有效開展。

5 結論

總的來說，近些年，我國各地區(qū)政府基礎設施建設，都會考慮與社會資本合作，從而開展PPP項目，來滿足基本的項目建設，政府會與社會資本合作，通過開展立項工作等，完成相應的建設運營項目，同時會開展一系列的全面造價工作，來完善建設成本管理，優(yōu)化項目的監(jiān)督運營，便于政府對PPP項目建設的監(jiān)督管理。本文在全生命周期理論、流程優(yōu)化理論以及全過程管理理論的基礎上，對PPP項目全生命周期管理與咨詢業(yè)務引入全過程管理的可行性進行了分析，采用的是PEST分析法和SWOT分析法，從而得出，PPP項目全生命周期管理與咨詢業(yè)務引入全過程管理具備外部可行性和內部環(huán)境可行性。希望本文的研究可以為更多的工程造價咨詢企業(yè)提供一定的管理PPP項目的指導參考作用。

參考文獻：

[1]孫玉國. 基于契約關系雙重治理的PPP項目治理績效研究[D].北京交通大學，2021.

[2]龐德良，劉琨.加拿大PPP模式應用特點及借鑒價值[J].社會科學輯刊，2021（03）：171-181.

[3]滑彬.PPP項目成本會計核算與管理分析[J].西部交通科技，2021（04）：199-202.

[4]朱西超.PPP模式在高速公路項目中的運用分析[J].西部交通科技，2021（04）：203-205.

[5]歐畢銳.高速公路PPP項目財務風險管理機制探究[J].商訊，2021（10）：47-48.

[6]宋蘭.PPP項目投資財務風險預警淺析[J].財會學習，2021（09）：39-40.

[7]趙娜.PPP項目財務管理問題研究[J].財會學習，2021（09）：65-66.