跨行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)單元和功能單元治理模式研究

蘭明昊　王亞飛

跨行政區(qū)經(jīng)濟(jì)單元和功能單元主要有以社會經(jīng)濟(jì)一體化為主導(dǎo)、以生態(tài)系統(tǒng)完整性保護(hù)為主導(dǎo)、人地系統(tǒng)耦合的功能完整性為主導(dǎo)的三種類型。社會經(jīng)濟(jì)一體化主導(dǎo)型包括單功能經(jīng)濟(jì)單元、綜合型經(jīng)濟(jì)單元以及社會文化融合單元等。生態(tài)系統(tǒng)功能完整性保護(hù)主導(dǎo)型包括生態(tài)系統(tǒng)功能完整性和生態(tài)服務(wù)功能完整性兩種。人地系統(tǒng)耦合的功能完整性主要包括流域經(jīng)濟(jì)帶、大灣區(qū)、城市群、都市圈。

一、國家空間治理現(xiàn)實需求與政策價值

探索與高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的跨行政區(qū)域空間治理模式，破解行政區(qū)域、經(jīng)濟(jì)單元和功能單元空間不耦合給空間治理造成的難題，對于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加快構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局，具有非常重要的現(xiàn)實意義。

（一）跨行政區(qū)域治理是國家區(qū)域戰(zhàn)略實施的重要基礎(chǔ)

1、是區(qū)域重大戰(zhàn)略有效實施的主要支撐

十八大以來，黨中央、國務(wù)院始終把區(qū)域重大戰(zhàn)略作為富國強國治國理政的核心抓手，逐步形成了京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶和長三角一體化、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等重大區(qū)域戰(zhàn)略。跨行政區(qū)域是國家區(qū)域重大戰(zhàn)略的基本特征，完善跨行政區(qū)域空間治理是實施區(qū)域重大戰(zhàn)略的主要支撐。

2、是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重中之重

新時期，我國區(qū)域協(xié)調(diào)由以往側(cè)重于產(chǎn)業(yè)分工合作與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)空間組織的跨行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，拓展到兼顧自然生態(tài)系統(tǒng)完整性、地域功能完整性的區(qū)域一體化新階段。在地方自下而上自發(fā)探索趨勢明顯增強的同時，國家層面的系統(tǒng)布局和謀劃也初見端倪，成為“十四五”時期區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重中之重。

3、是促進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展的核心一環(huán)

2019年長三角一體化上升為國家戰(zhàn)略，代表著國家區(qū)域戰(zhàn)略演進(jìn)與一體化發(fā)展的一個新高度。一體化區(qū)域需要破解國際國內(nèi)一體化耦合、流域一體化綜合管理、海陸一體化統(tǒng)籌發(fā)展、城市群一體化發(fā)展、都市圈一體化發(fā)展等一系列難題，帶動全國參與全球競爭。

（二）跨行政區(qū)域治理是構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局的客觀需求

1、有助于優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，增強區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展動力

構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局，要求在國家創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)體系中形成若干分工明確和相對獨立的創(chuàng)新型地域經(jīng)濟(jì)綜合體，打造能夠參與全球競爭、強勁有力的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局引擎。面對經(jīng)濟(jì)形態(tài)與空間的全新邏輯關(guān)系，能否促成跨行政區(qū)域的空間供給與治理創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)“相向而行”將成為優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局的關(guān)鍵。

2、有助于創(chuàng)造供給和引領(lǐng)需求，實現(xiàn)整體性供需良性互動

構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局，關(guān)鍵在于實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)循環(huán)流轉(zhuǎn)和產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)暢通，根本要求是提升供給體系的創(chuàng)新力和關(guān)聯(lián)性。創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級要以實現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)體系高水平的完整性為目標(biāo)，打通跨行政區(qū)域的制度堵點，實現(xiàn)跨行政大區(qū)域的供需動態(tài)平衡。完善跨行政區(qū)域的空間治理，有助于創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈、供應(yīng)鏈、消費鏈在跨行政區(qū)域?qū)用嫔线M(jìn)行整合，實現(xiàn)區(qū)域整體性供需良性互動。

3、有助于推動更高水平的對外開放，深度融入和引領(lǐng)全球經(jīng)濟(jì)

構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局，是面對日趨復(fù)雜的國際環(huán)境、順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域一體化大勢所趨的戰(zhàn)略舉措。破解跨行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)單元和功能單元治理難題，有助于把具有一定程度的國內(nèi)一體化區(qū)域打造成我國重大生產(chǎn)力布局的綜合體，推動更高水平的對外開放;有助于把具有一定程度的國際一體化區(qū)域打造成我國在全球進(jìn)一步崛起、深度融入全球經(jīng)濟(jì)的基地。

（三）跨行政區(qū)域治理是新發(fā)展階段高質(zhì)量發(fā)展的迫切要求

1、健全跨行政區(qū)域單元治理體系是區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵

跨行政區(qū)域單元高質(zhì)量發(fā)展是指區(qū)域發(fā)展的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益以及生態(tài)效益的同步同向發(fā)展，是以發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢為出發(fā)點，以差異化的功能定位為立足點，以區(qū)域間綜合效益等值化為目標(biāo)要求，兼顧長期與短期綜合效益最優(yōu)的發(fā)展方式。適應(yīng)區(qū)域研究單元的轉(zhuǎn)變、確定新時期跨行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)單元和功能單元高質(zhì)量發(fā)展的空間治理模式對區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

2、健全跨行政區(qū)域單元治理體系是增強發(fā)展系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的重要抓手

跨行政區(qū)域功能單元治理要求按照生態(tài)系統(tǒng)以及社會經(jīng)濟(jì)功能系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性，統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)與社會經(jīng)濟(jì)各要素、陸地海洋以及流域上下游，進(jìn)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，推動生態(tài)效益與社會安全效益的同步同向發(fā)展，這與生態(tài)文明建設(shè)、總體安全發(fā)展觀的要求一致。

3、建立跨行政區(qū)域單元治理模式順應(yīng)一體化發(fā)展新趨勢

近年來，國內(nèi)外以都市圈和城市群為主體、立足于發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢、加快區(qū)域一體化漸成趨勢。我國區(qū)域一體化的制度和政策不斷創(chuàng)新、基礎(chǔ)設(shè)施和營商環(huán)境等硬軟環(huán)境在地區(qū)間日益趨同，以及促進(jìn)城市（群）發(fā)育和重大生產(chǎn)力加快布局，對完善跨行政區(qū)域單元治理模式提出了新的要求。

二、我國跨行政區(qū)域治理單元演變的主要規(guī)律

我國空間治理單元由行政區(qū)域拓展到跨行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)單元，現(xiàn)如今更多指向了基于功能單元的空間治理。在此過程中，尊重跨行政區(qū)域治理單元演變的主要規(guī)律，是破解跨行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)單元和功能單元空間治理模式的必要前提。

（一）行政區(qū)域是國家和區(qū)域空間治理的重要資源，用不好也可能成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的掣肘

行政區(qū)域是國家為行政管理而劃分的有確定界限的區(qū)域，也是國家實施空間治理的基本框架和重要資源。習(xí)近平總書記在北京考察時指出，行政區(qū)劃并不必然就是區(qū)域合作和協(xié)同發(fā)展的障礙和壁壘。因其綜合考慮到地理條件、社會經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、風(fēng)俗習(xí)慣、民族特點等多種因素，行政區(qū)域具有一定的歷史繼承性和相對穩(wěn)定性，無法避免行政邊界與流域、草原、森林等生態(tài)系統(tǒng)以及不斷演變的經(jīng)濟(jì)區(qū)和功能區(qū)不耦合現(xiàn)象。當(dāng)面對整體化、一體化、系統(tǒng)化的空間治理要求時，行政區(qū)域各自為政的負(fù)效應(yīng)就容易放大與凸顯。