普惠托育服務的內涵特征與發展路徑

魏義方　張本波

一、發展普惠托育意義重大

近年來，黨中央、國務院高度重視嬰幼兒照護服務尤其是普惠托育服務發展。黨的十九大報告將幼有所育作為保障和改善民生需要不斷取得新進展的重點目標。黨的十九屆五中全會提出將“發展普惠托育服務體系”作為積極應對人口老齡化國家戰略的重要任務。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》首次將千人口托位數指標納入“十四五”時期我國經濟社會發展的20個主要指標之一。近期，中共中央和國務院印發《關于優化生育政策 促進人口長期均衡發展的決定》提出，要加快建設普惠托育服務體系，“大力發展多種形式的普惠服務”，并將其作為優化生育政策的重要配套支持措施。

發展普惠托育服務是積極生育配套措施的重要內容，是破解托育服務供需矛盾、增進民生福祉的關鍵舉措，對于滿足家庭托育服務需求、緩解生育養育焦慮，幫助父母回歸就業、促進就業和家庭領域的性別平等，以及增強人力資本積累，具有積極的促進作用。

二、普惠托育服務的維度界定

國務院辦公廳印發《關于促進嬰幼兒照護服務發展的指導意見》提出“普惠優先”的基本原則，明確優先支持普惠性托育服務機構。國家發展改革委、國家衛生健康委共同發布的《支持社會力量發展普惠托育服務專項行動實施方案（試行）》一文中，將普惠導向列為實施方案的基本原則之一，“支持面向社會大眾的普惠性托育服務項目，為嬰幼兒家庭提供質量有保障、價格可承受、方便可及的托育服務”。但目前，無論是學術界還是實踐部門，對普惠托育服務的內涵缺乏明確界定，對普惠托育機構的認定尚缺乏統一的標準規范。

（一）普惠幼兒園認定維度

為了進一步厘清普惠托育服務的內涵和衡量維度，筆者梳理了全國除西藏外30個省（直轄市/自治區）普惠性幼兒園認定辦法與管理辦法等相關政策文件，并進行了政策文本分析，以期對普惠托育的內涵提供借鑒和啟發。從普惠幼兒園的概念界定的政策文本分析結果來看，出現詞頻最多的維度類型是辦園屬性，主要包括民辦學校、非營利性、接受政府補助、提供公益普惠服務等。第二是服務質量維度，關鍵詞包括質量、辦園資質等。第三是收費價格維度，各地對普惠幼兒園收費方面的界定主要包括收費合理、收費較低等。第四是服務對象維度，絕大多數地區對普惠性幼兒園的界定中明確提出招生的對象是面向大眾或面向社會。最后，還有一些地區在幼兒園的普惠性界定中還專門提及園所的布局要符合學期教育相關布局規劃。

（二）普惠托育的內涵特征

借鑒普惠幼兒園等相關公共服務普惠性的內涵，基于普惠托育服務的發展階段特征，普惠托育服務的內涵可以具體概括總結為以下四大類維度。

一是服務質量維度，即質量有保障。嬰幼兒托育服務的質量，是普惠托育服務的重要內容。意大利幼兒教育家瑪利亞·蒙臺梭利認為，“人出生后頭3年的發展，在其程度和重要性上，超過人整個一生中的任何階段”。相關研究表明，兒童早期投入回報率高達1：17。同時，3歲以下嬰幼兒也是特殊群體，缺乏自理能力和有效的表達能力，需要格外的看護照料。確保托育機構從設施設備等硬件和從業人員等軟件等多個方面為3歲以下嬰幼兒提供安全的、有質量的托育服務，是普惠性托育服務的首要衡量維度。

二是服務價格維度，即價格可承受。托育服務的收費水平能否讓普通居民家庭所能接受，是否超出普通家庭的支付能力，收費價格在合理水平，讓轄區居民能負擔的起，是普惠性托育服務的重要衡量指標。

三是服務對象維度，即面向社會大眾。普惠托育機構所提供的普惠服務是否能惠及廣大嬰幼兒家長，而非僅面向指定的個別群體，也是衡量托育服務普惠性的一個方面。

四是服務便捷維度，即服務是否方便獲取。在提供的托育服務的可獲得性方面，托育機構的布局是否合理，轄區嬰幼兒家庭是否能方便快捷獲取，也是普惠托育服務的應有之義。

在這些維度中，服務質量是界定普惠托育服務的基礎和前提，在有質量的基礎上實現大多數家庭可負擔的價格。普惠價格一方面受需求因素的影響，要考慮地區居民收入和消費水平，或者說在當地居民的可承受范圍之內;另一方面，受供給因素的影響，要考慮托育服務機構的可持續發展能力，機構在籌建、設備購置維護、從業人員、用房成本下維持合力利潤的收費標準;此外，還受政府支持因素的影響，各級政府在土地、財政、稅收、金融、人才等方面的優惠政策，也會降低托育服務的供給成本，進而影響普惠服務的價格。普惠托育服務的收費標準根據不同地區居民收入水平、托育服務機構建設運營成本、政府支持補貼力度不同而有所差異。

三、普惠托育服務市場失靈現象

（一）規模不經濟性，市場機制下收費水平高

托育行業具有規模不經濟性的特征，這往往導致市場機制下服務高價格。3歲以下嬰幼兒照護的特殊性，對托育服務的生師比、人均室內外場所面積有嚴格的規定，且年齡越小標準越高。如，根據現行的托育行業標準，保育人員與嬰幼兒的比例不低于乳兒班1∶3、托小班1∶5、托大班1∶7的標準。這就限制了托育行業通過擴大行業規模來降低服務成本的可能性，也就意味著托育服務具有典型的規模不經濟效應。無法發揮規模效應的情況下，由市場自發來提供的托育服務，只能是高服務收費，且針對低齡嬰幼兒的服務費用更高。

（二）服務距離敏感性，市場機制下便捷性不足

托育服務需求與獲取服務的距離具有高度相關性，導致市場機制下便捷性不高。3歲以下嬰幼兒托育需求對服務半徑具有較高的敏感性，當嬰幼兒家長需要步行或開車接送距離較遠時，將大大增加送托的時間成本和交通成本。托育服務不僅要考慮家庭對價格的可承受能力，對獲取服務所需的距離的可承受能力，也是家長考慮的重要因素。市場化機制下，企業傾向于布局在人群密集區域。托育機構不應與大型公共娛樂場所、商場、批發市場等人流密集的場所相毗鄰，而當前很多機構則設置在商業綜合體內或附近。市場力量難以自發的彌補托育服務供給的可及性缺口，需要政府加以干預。

四、多方合力增加普惠服務供給

一是加大政府支持力度。從國際經驗來看，發達國家通過津貼、稅收減免等方式顯著降低了家庭實際支付的托育服務費用，OECD國家家庭實際支付的子女入托費用占其收入比重不到20%。增加普惠托育服務的支持力度，進一步發揮中央預算內投資通過普惠托位建設補貼等對擴大普惠服務供給的引導作用，鼓勵地方政府對普惠托位提供建設和運營補貼。在個人所得稅抵扣中進一步納入3歲以下嬰幼兒照護費用。進一步完善和落實支持普惠托育服務發展的用房用地政策、財稅金融政策、人才支持政策等。

二是推動社區和企事業單位提供普惠托育服務。積極挖掘和利用社區服務資源，發展社區嵌入式普惠托育服務，增強社區嬰幼兒家庭科學育兒指導。鼓勵引導企事業單位為職工提供全日制、半日制、臨時性等普惠托育服務，支持有需求、有條件的產業園區預留配套用地建設普惠托育機構，明確相關責任劃分，消減企事業單位辦托風險顧慮，提高用人單位提供普惠托育服務的積極性。

三是探索托幼一體化發展。拓展延伸幼兒園服務范圍，支持幼兒園向前延伸，在保障提供3—6歲學前教育學位的同時，通過改建、擴建為3歲以下嬰幼兒提供普惠托育服務。鼓勵有條件的幼兒園利用現有資源開設托班，支持新建幼兒園按有關標準設置適當比例的幼兒托班，增加普惠托育服務資源供給。

（作者單位：國家發展改革委社會所）