打造多層次軌道交通樣板 支撐長三角地區更高質量一體化發展

潘昭宇

加快發展重點城市群，增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的人口和經濟承載能力，要求加快城市群和都市圈軌道交通網絡化。近期國家發改委印發《長江三角洲地區多層次軌道交通規劃》（以下簡稱《規劃》），要求高起點高標準高水平打造軌道上的長三角，使長三角地區成為多層次軌道交通深度融合發展示范引領區。這是國家層面出臺的第一個多層次軌道交通規劃，充分體現了多層次軌道交通的本質內涵，首次建立了多層次軌道交通規劃框架體系。《規劃》對支撐長三角區域一體化發展、構建現代綜合交通運輸體系具有重要意義，對我國其他地區軌道交通發展具有重要參考和借鑒價值。

一、充分詮釋多層次軌道交通的本質特征

長三角地區經濟社會發展全國領先，軌道交通網絡加快構建，具備更高起點推進多層次軌道交通規劃建設基礎。相比單獨的鐵路或城市軌道交通規劃，多層次軌道交通規劃主要著眼于不同層級軌道交通資源的統籌利用，以及旅客在不同層級軌道交通之間整體出行效率的提升。

一是功能兼容，促進多層次軌道交通資源高效利用。干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通的功能定位、服務范圍、技術標準等有所差異，其融合發展的關鍵之一在于不同層級的服務功能從上往下可以部分兼容。干線鐵路在城市群、都市圈可以兼顧部分城際鐵路和市域（郊）鐵路服務功能，城際鐵路在都市圈也可以兼顧部分市域（郊）鐵路通勤服務功能，市域（郊）鐵路可以為城市軌道交通提供客流支撐。《規劃》明確強調，干線鐵路網要兼顧城際功能，鼓勵利用既有干線鐵路富余能力開行城際列車，優先利用既有鐵路開行市域（郊）列車。

二是服務銜接，提升多層次軌道交通“門到門”出行效率。多層次軌道交通融合發展的另一關鍵因素在于不同層級軌道之間具有銜接換乘的出行需求。如廣州南站的干線鐵路與城際鐵路等換乘比例達10%—20%，北京南站、天津西站、廣州南站的干線鐵路、城際鐵路與城市軌道換乘比例高達50%左右，深圳北站更是高達65%，北京副中心線良鄉站市域（郊）鐵路與城市軌道換乘比例也達20%。因此，從服務的角度講，多層次軌道交通就是要提升旅客“門到門”的出行效率。《規劃》明確要求要堅持服務本質，強調一體銜接、互聯互通，銜接協調系統制式、技術標準、標識信息，推動運營組織和運輸服務貫通融合。

三是精準對接，提供多元化出行服務。軌道交通是促進城市群、都市圈要素流動的重要支撐。城市群地區人口密集、產業集聚，經濟社會發展水平相對較高，交通運輸呈現多樣化、高頻次、強時效等特征。特別是隨著都市圈的發展，在主要軸帶集中區際、城際、城郊、城市等不同尺度出行需求，也帶來通勤、公務、商務、休閑、旅游等多元化出行。對于長三角地區更是如此，滬寧合軸、滬杭軸、寧杭軸、合杭甬軸等主要軸帶需要統籌多層次軌道交通布局，以適應多元化的旅客出行需要。《規劃》明確要求，統籌協調不同軌道系統規劃布局，精準定位功能與分工，匹配供給與需求，強化軌道交通對區域城鎮空間布局、人口產業合理分布和一體化發展的支撐引領。

二、建立多層次軌道交通規劃框架體系

長三角地區的戰略定位是全國高質量發展樣板區、率先基本實現現代化引領區、區域一體化發展示范區，軌道交通作為綜合交通運輸體系骨干和區域一體化發展的重要支撐，更需要打造成為全國樣板和示范。《規劃》從網絡建設、樞紐銜接、運營服務三大方面，建立了符合長三角地區特點的多層次軌道交通規劃框架體系。

（一）網絡布局方面

《規劃》堅持“四網融合”理念，將干線鐵路網、城際鐵路網、市域（郊）鐵路網、城市軌道交通網統籌考慮、系統布局，從而實現四個軌道層級功能分工明確、發揮各自特點和優勢，同時綜合一體銜接、發揮多層次軌道交通的整體網絡效率和效益，做到網絡布局科學合理。

《規劃》提出，統籌干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通規劃布局和一體銜接，加快補齊城際和市域（郊）鐵路短板，發揮各種軌道交通特點和優勢，強化骨干運輸作用，適應區際、城際、城郊、城市不同運輸需求，打造四網融合、覆蓋充分、內暢外通的軌道交通網絡。同時提出干線鐵路網、城際鐵路網、市域（郊）鐵路網的功能定位、服務客流需求、發展重點、布局方案，以及城市軌道交通網的發展要求，并明確了四個軌道層次之間功能兼顧和布局銜接的要求。

（二）樞紐銜接方面

樞紐是提高出行效率的關鍵、提升服務質量的核心，也是設施網絡與一體服務銜接的紐帶。《規劃》抓住了多層次軌道交通規劃的關鍵環節，強化網絡與節點的銜接匹配關系，通過樞紐體系實現對四個層級軌道網絡的錨固和銜接，提高不同軌道方式之間的銜接換乘效率，最終實現四個層級軌道網絡更好提供一體化服務。

依據鐵路客站功能、規模和銜接軌道交通線路數量，《規劃》提出建立層次清晰、銜接高效的三級樞紐體系，分別緊密銜接多層次軌道交通“四網”“三網”“兩網”，并按照“零距離”換乘理念、分類提出了各級樞紐銜接要求，提出力促Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ級樞紐內任意方式間換乘目標。

（三）運營服務方面

多層次軌道交通服務水平高低最終體現在運營服務上。《規劃》在做好多層次網絡布局構建、打造優銜接樞紐體系等“硬件”方面工作的基礎上，對“軟件”發展提出了具體要求。

《規劃》提出，以多種軌道交通多網融合帶動綜合交通一體化發展，依托信息技術革新加快軌道交通智能化升級，構建高水平互聯互通基礎設施體系，實現軌道交通對區域發展軸帶和經濟節點的強力錨固，支撐引領經濟社會發展。同時在加強無縫化銜接、推進一體化服務、加快智能化變革、促進融合式發展等方面提出了一體化融合的具體要求。

（作者單位：國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心）