推動央企外部董事制度發揮更大作用

萬金梅

董事會制度是保證企業三權分立、防止內部人控制、侵害股東權益、防范企業風險的最重要的制度設計。國資委從2004年開始進行中央企業董事會試點，建立和完善董事會制度。2005年底，寶鋼、神華等第一批7戶中央企業董事會正式組建到位，經過十多年的試點實踐，中央企業董事會試點工作取得積極成果，規范董事會建設在中央企業全面推廣。

外部董事制度是保證在董事會中實現票決制，防止董事會被內部人控制的關鍵。國資委派出外部董事是保證董事會實現票決制的前提。因此，建立外部董事制度，是這次試點的關鍵性、支撐性的制度安排，既汲取了過去一些國有獨資公司董事會成員與經理人員高度重合、董事會形同虛設的教訓，又借鑒了國外大公司董事會建設的經驗。實踐證明，外部董事制度是科學決策不可缺少的體制基礎，也是董事會有效運作的基礎，更是央企董事會成功規范運作的重要保障。

董事制度要害在外董

董事依其是否在公司擔任除董事外的職務分為兩類：公司員工擔任的董事為“內部董事”，非員工擔任的董事為“外部董事”。董事制度起源于英國中世紀產業同業公會的首長和助理制度，總結董事制度的發展歷程，可以分為三個階段，目前處于第三階段。

第一階段是內部人控制階段。在這個時期，董事會成員要么是大股東或其代表，要么就是公司的管理當局。

第二階段是外部董事為主的階段，用外部董事來替換內部董事。外部董事的產生標志著外部董事制度的發端。外部董事從產生以后，其在董事會中的比重一直呈現上升趨勢。建立外部董事制度以強化董事會的職能，確保董事會的獨立性，保證董事會運作的公正透明性，是這一階段的主要特征。

第三階段是董事會委員會制度階段。建立所謂“委員會”制度的真實目的，是為了將公司的內部人從董事會比較敏感的活動圈子中剔除，在董事會下設審計委員會、提名委員會和薪酬委員會，并規定這些委員會的成員必須要由外部董事來擔任他們分別召開會議，承擔著不同的責任。委員會制度實際上是外部董事與公司內部人爭奪控制權，爭取自己真正獨立的一種手段。因此，董事制度發展的第三個階段，其實就是外部董事制度發展的新階段。委員會制度的建立將使外部董事占多數的董事會真正獨立起來，發揮董事會應有的作用。

從董事制度的產生與發展過程可以看到，外部董事制度主要是為防止內部人控制，董事制度的三個階段中有兩個階段與外部董事制度密切相關。第二階段實際上是標志著外部董事制度的產生，第三階段意味著外部董事制度的新發展。

任何理論和制度的發展，都應與經濟和社會發展相適應。董事制度的發展，正是根據企業內外部環境的發展進程，尋求最佳的制度模式;通過進行不斷的發展與完善，探索最適宜的董事制度，與企業的內外環境進行匹配。

對現代企業來說，企業所有權與經營權分離，股東對董事會及經理層的監督與約束，不僅直接關系到公司控制權問題，而且關系到公司的發展問題。由于現實與制度的缺陷造成法人治理結構的失衡，使企業的控制權不是掌握在其所有者手中，而是掌握在“內部人”手中，這樣就出現了內部人控制現象。因此，要加強外部董事制度建設，對“內部人”形成真正有效的監督和制約。綜上所述，研究董事制度，關鍵在于研究外部董事制度。

做實董事會的“生命線”

建立外部董事制度，是中央企業董事會試點與過去的國有企業董事會最主要的不同點，是關鍵性、支撐性制度安排，也是試點工作的生命線。建立健全外部董事制度，是國有大企業加強董事會建設、完善法人治理結構的需要，符合國務院關于以建立健全國有大型公司董事會為重點，抓緊健全獨立董事制度的精神。需要說明的是，外部董事包括獨立董事，兩者的區別是獨立董事還獨立于股東。由于國有獨資公司只有一個股東，因此試點沒有強調這種獨立性。外部董事在董事會中占半數以上，這種制度安排能起到以下幾個方面的作用：

一是，避免董事與經理人員高度重合，真正實現決策權與執行權的分權制衡，解決內部人控制問題，保證董事會能夠作出獨立于經理層的判斷與選擇。大企業的重大決策要集中集體的智慧，強調制衡，不能搞一個人負責制;執行性事務要提高效率，令行禁止，下級服從上級，強調個人負責，不能互相掣肘。因此，大企業的決策層與執行層的運行規則是不一樣的，決策權與執行權應當分開。建立外部董事制度，大多數董事不在執行層兼職，不負責執行性事務，決策權與執行權就能分開。

二是，實現董事會管理經理層。這是董事會的一項重要職能，也是法人治理結構的一項根本制度。前提是董事會成員中外部董事應占多數，薪酬與考核委員會全部由外部董事組成，以避免董事與經理人員高度重合，自己管理自己。

三是，外部董事不負責企業的執行性事務，除了在董事會上的表決權外，沒有其他的職權，可以更好地代表出資人利益。外部董事在企業兼職，對該職務沒有依賴性，更多的是做貢獻，除了在董事會上的表決權外，也無其他權力，在利益和權力上比較超脫。這種角色設計，有利于其更好地代表出資人的利益，客觀、妥當地處理出資人、企業、經理層、職工等各方面的利益關系。

四是，在企業的風險管理、內部審計、稅后利潤分配等方面，有利于發揮外部董事所具有的獨立性作用。審計與風險管理委員會全部由外部董事組成，獨立工作，可以客觀、公正反映企業的風險管理情況。

五是，通過選聘高水準的專業人才擔任外部董事，能夠為董事會帶來更加豐富的專業知識和來自企業外部的專業經驗。外部董事最重要的素質是戰略思維和戰略決策，對企業長遠發展會有更加獨特的視野和遠見卓識，能夠幫助企業避免行業發展的常規性誤區。

在看到外部董事制度重要作用的同時，應該關注其弱點，從國外大公司的情況看，主要是外部董事不熟悉企業，有的外部董事不夠關心企業，沒有投入足夠的時間和精力履職。當外部董事超過一半時，董事會對企業的熟悉程度可能會明顯降低，可能存在董事會對企業關心程度下降的風險。在制定董事會運作機制時，要考慮這些問題，加以防范。

外董作用發揮需要機制保障

外部董事發揮作用，除了自身隊伍建設外，需要一套機制做保障。探索建立這套機制，是試點制度的重中之重。

必須由國資委選聘外部董事。國資委作為國有資產的出資人，享有股東的權利，包括收益權、決策權、用人權和監督權。中央企業絕大多數為國有獨資公司，依據《公司法》《企業國有資產法》，董事應當由國資委選聘，對國資委負責。

外部董事必須超過半數。《公司法》規定，超過半數董事同意，董事會決議才能通過。因此，外部董事能否超過半數，其作用有實質性差別。超過半數，外部董事的作用才能發揮;如果按照上市公司獨立董事占1/3的比例配備，甚至仍按試點起步時的不少于2人的要求配備，那外部董事的作用會大打折扣，甚至成為一種擺設。

外部董事必須在有關專門委員會中占多數。鑒于董事會的職責有許多是依托于提名、薪酬與考核、審計與風險等專業委員會來履行的，因此各試點企業有關專業委員會全部由外部董事組成，從制度建設的要求看，這是完全必要的，有利于發揮外部董事的作用。

必須確立外部董事與董事長之間的平等地位。董事長負責組織董事會的運作，是董事會的領導，但不是董事的領導。外部董事應當服從董事長確定的董事會會期、議題等，但并不能因此說外部董事受董事長領導，如果是上下級關系，外部董事發表意見就要看董事長臉色，那就沒必要搞外部董事制度了。因此，要保障外部董事發揮作用，就必須在制度上明確外部董事與董事長之間的平等地位。

必須為外部董事履職及時提供足夠的信息。相關信息是外部董事履職不可缺少的條件。信息是否足夠、及時，關系到外部董事工作質量的高低、作用發揮的大小。由外部董事履職特點所決定，其自身能夠獲取的信息有限，主要靠公司提供，這也是公司的責任。

必須建立健全全面風險管理體系，放大外部董事的作用。董事會在決策把關等方面的作用非常重要，但僅靠幾名董事的審核把關力量是有限的。董事會應當推動建立一套深入企業各個層面、各業務流程的風險管理制度體系，使董事會防控風險的職能在公司內部有良好的制度基礎。審計與風險管理委員會重點做好全面風險防控。

必須建立健全外部董事的激勵與約束機制。一方面要給予合適的物質待遇，確定年度薪酬標準;另一方面，中央企業具有重要的社會地位和影響，擔任中央企業外部董事，體現著人的社會價值和地位，對于原中央企業負責人，還意味著對他們在職期間工作和業績的認可，意味著對他們的信任。這些精神方面的激勵對高素質的人來說，是更加有效的。在約束方面，國資委出臺了對董事會、董事的評價辦法，對不合適、不稱職人員，及時進行調整。

建立高素質外部董事隊伍

要充分發揮外部董事制度性作用，需要通過每一名外部董事來實現。而外部董事的素質、結構和數量，決定了這項制度能否成功并普遍推開。換言之，建立一支素質高、結構合理、人員充足的外部董事隊伍是中央企業建立規范董事會的生命線。

首先，必須從董事會的職責出發挑選高素質的外部董事。中央企業董事會職責要求外部董事必須具有豐富的實踐經驗和高水平的專業知識，特別是大部分外部董事必須具有大企業經營管理的實際經驗。因此，國資委選聘了一大批從中央企業領導崗位上退下來的老同志，他們具有豐富的實踐經驗，具有很強的敬業精神，在政治方面包括廉潔自律等方面也經受了長期考驗，退休后時間充裕。另外，還從大學、研究機構中挑選了一批高水平的財會、金融、法律和行業方面的專家，從一些地方國企和境外大公司選聘了高素質人才，從政府部門退休人員中選聘了具有履行董事職責能力的原領導干部。

其次，必須嚴格遵守外部董事履職行為規范。國資委根據《公司法》規定的“董事對公司負有忠實和勤勉義務”要求，起草了《董事會試點中央企業外部董事履職行為規范》，主要有以下幾個方面：

一是要代表出資人的利益和意志;

二是對董事會討論和表決事項獨立、客觀地發表自己的意見;

三是除了董事會討論、表決事項外，還要關注企業的重大事項并做出自己應有的反應;對一些潛在的、新發生的重大問題或苗頭，要給予關注;

四是投入足夠多的時間和精力履行董事職責，國資委規定外部董事履行職責的時間不少于30個工作日，親自出席董事會定期會議的次數不少于3/4;

五是廉潔自律。

最后，創新外部董事的選聘機制。選聘高素質、高層次外部董事，需要主動去尋找、去聘請，應進一步創新和完善選聘外部董事的工作機制，拓寬來源和渠道，完善工作程序，細化任職資格和條件。

下一步改革創新的幾點建議

首先，加強專職外部董事隊伍建設。專職外部董事是中央企業董事會規范建設的一項創新舉措，對補充外部董事隊伍、加強外部董事力量有很大的推動作用。目前，專職外部董事隊伍建設還在探索過程中，人選來源結構不夠合理，總體看，專職外部董事發揮作用有限。

專職外部董事作為國資委履行出資人的重要抓手，應該從源頭抓起，按照外部董事需要具備的重要能力素質，從央企、地方企業和中央國家機關中選聘優秀專業領導。比如可以從中央管理企業領導班子副職和國資委管理企業領導班子正職中選聘部分優秀的、戰略管理能力突出的領導干部，達到60周歲時從現職崗位轉任中央企業專職外部董事。一方面提高了專職外部董事的總體素質，另一方面也是組織對素質高、業績好、能力強的領導干部工作的肯定，同時充分發揮了他們的資源優勢，為央企最大限度做貢獻。在工作安排上要根據具體人選情況，可以適當多安排1-3戶任職企業，充分發揮他們的作用。另外，在選聘時要重點選拔有培養潛力的年輕后備干部，在專職外部董事的崗位上進行培養鍛煉，適當時機要從中選拔優秀專職外部董事到央企主要領導崗位任職，把專職外部董事崗位作為培養交流后備干部的重要基地和蓄水池，徹底打通干部交流培養的雙向通道。

其次，穩妥適度向董事會授權，發揮外部董事作用。董事會的職責有兩項重要功能，進行重大決策包括對企業進行戰略性監控，以及培養與挑選、激勵與約束經理人員。為確保董事會充分發揮兩項功能，可以在條件具備時，逐步向董事會進行適度職權，先期可以由外部董事與有關職能部門共同配合行使職權。主要有以下四項：一是重大投融資決策權;二是挑選經理人員;三是考核經理人員;四是決定經理人員的報酬。賦予董事會以上四項職權，既能充分發揮董事會的功能，又能從體制上、制度上保證董事會向出資人負全責。目前國資委沒有對董事會完全授權，外部董事工作內容和作用發揮有限，建議逐步給董事會授權，讓外部董事有更多工作可做，更好地發揮他們的作用。

此外，提高對外部董事的激勵。一是按市場化的激勵原則，重新確定外部董事薪酬分配制度;二是根據外部董事的履職表現，適當延長優秀外部董事的履職年限，不搞一刀切;三是建立外部董事與經營層之間的職業通道。

高素質的外部董事加上外部董事發揮作用的保障機制，就是健全的外部董事制度。實踐證明，外部董事制度是科學決策不可缺少的體制基礎，也是董事會有效運作的基礎，更是央企董事會試點成功的重要保障。